村民自治怪胎——村務(wù)管理委員會(huì)

村民自治怪胎——村務(wù)管理委員會(huì)

　　摘要　村民自治在給農(nóng)村復(fù)雜問(wèn)題的解決帶來(lái)了巨大的機(jī)遇的同時(shí)，還催生了一個(gè)被許多專(zhuān)家學(xué)者和實(shí)際工作者所忽視的怪胎——村務(wù)管理委員會(huì)，全國(guó)的村民自治怪胎，是一個(gè)大于5萬(wàn)的龐大的群體，但在基層政府眼中這種怪胎反而美麗，而且在一些地方的出生率還呈現(xiàn)出逐年增高的趨勢(shì)，怪胎的產(chǎn)生基于先天因素和后天因素，但是以先天因素為主，讓怪胎不再出生，保障村民自治健康發(fā)展迫在眉睫的選擇就是加強(qiáng)對(duì)村務(wù)管理委員會(huì)的監(jiān)管，修改村民組織法，減少操作中的漏洞。近期的選擇就實(shí)行上下統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)改革，改變政府運(yùn)行機(jī)制，改變基層參與選舉的動(dòng)力來(lái)源。長(zhǎng)期的選擇就是提高農(nóng)民素質(zhì)，增強(qiáng)農(nóng)民的民主意識(shí)，調(diào)動(dòng)起農(nóng)民參政議政的積極性。

　　自廣西合寨村誕生第一個(gè)村民委員會(huì)至今，20多年來(lái)，村民自治，已經(jīng)給我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)政治文化帶來(lái)了巨大的變化，逐步而又深刻地改變著中國(guó)的農(nóng)村形態(tài)，給農(nóng)村復(fù)雜問(wèn)題的解決帶來(lái)了巨大的機(jī)遇，也給學(xué)術(shù)界帶來(lái)了一個(gè)宏大的研究目標(biāo)和課題，同時(shí)還催生了一個(gè)被許多專(zhuān)家學(xué)者和實(shí)際工作者所忽視的怪胎——村務(wù)管理委員會(huì)（或者叫做村務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組等等，各地因習(xí)慣不同而說(shuō)法不同，在本文中暫且用村務(wù)管理委員會(huì)統(tǒng)稱(chēng)）其基本特點(diǎn)就是選舉失敗或者沒(méi)有經(jīng)過(guò)法定選舉而產(chǎn)生的村務(wù)管理機(jī)構(gòu)。發(fā)端于基層 而被上層強(qiáng)制力推動(dòng)的村民自治，為什么會(huì)催生這樣一個(gè)怪胎？這樣的怪胎又為什么是美麗的？這是當(dāng)前村民自治研究的一個(gè)空白，而那些被村務(wù)管理委員會(huì)所管理的村也是村民自治所遺忘的一個(gè)角落！更讓人擔(dān)心的是在一些地方，這樣的怪胎越來(lái)越多，對(duì)村民自治的發(fā)展帶來(lái)了巨大的阻力和負(fù)面影響！

　　一、怪胎的出生率——村務(wù)管理委員會(huì)在農(nóng)村中的比率測(cè)算

　　我國(guó)從80年代初開(kāi)始村民委員會(huì)選舉以來(lái)，一般的村委會(huì)都經(jīng)過(guò)了六到七次換屆選舉，每次換屆選舉的成功率從舊有的一般資料來(lái)看是在一半以上，從當(dāng)前公開(kāi)的資料來(lái)看，近期選舉的成功率多在90%以上，但這多是各地對(duì)外報(bào)的喜，如果選舉的成功率低于這個(gè)數(shù)較多，就再?zèng)]報(bào)道了，根據(jù)筆者的不完全調(diào)查，一般縣市的選舉成功率在85%——95%之間，其它超過(guò)95%的是一部分，但100%的報(bào)道卻很少見(jiàn)到過(guò)，也有低于85%的縣市，具體到個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至有低于50%的成功率，按照一般的概率測(cè)算，截止到目前全國(guó)總計(jì)有68萬(wàn)個(gè)行政村，選舉不成功率按5%——15%計(jì)算的話，那么就有3.4萬(wàn)到10.2萬(wàn)個(gè)行政村是沒(méi)有村委會(huì)的，這些沒(méi)有村委會(huì)的村，對(duì)村務(wù)的管理大概有以下幾種選擇，一是連村黨支部也沒(méi)有或無(wú)法建立的就暫時(shí)放置，叫做亂村，但這是極少數(shù)。二是由村黨支部代行村委會(huì)的職能，不再另設(shè)管理機(jī)構(gòu)，這也是少數(shù)，尤其是集中在人口較少的小村，因?yàn)閷?duì)于一個(gè)幾千人的村子來(lái)說(shuō)只有區(qū)區(qū)幾個(gè)支部干部是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。三是多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級(jí)根據(jù)村中提實(shí)際情況，經(jīng)過(guò)推薦或選拔一部分人，另組成一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，協(xié)助村黨支部開(kāi)展工作，這個(gè)管理機(jī)構(gòu)叫村務(wù)管理委員會(huì)也好、村務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組也好甚至連名稱(chēng)也沒(méi)有必要，關(guān)鍵是這個(gè)并不是依法選舉產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)要代理村委會(huì)行使法定職權(quán)！因?yàn)樵谵r(nóng)村，無(wú)論是村委會(huì)的公章使用、干部待遇、村務(wù)管理、上級(jí)工作安排等等村務(wù)管理委員會(huì)和村委會(huì)都是一樣的待遇，甚至于在農(nóng)村村民的眼中，連稱(chēng)呼都是等同的，都統(tǒng)稱(chēng)為村委會(huì)、村主任！這個(gè)比例在農(nóng)村中是遠(yuǎn)大于前面兩種情況的。具體全國(guó)有多少類(lèi)似的機(jī)構(gòu)在行使村委會(huì)職能，也就是村民自治有多少怪胎，筆者限于視野問(wèn)題無(wú)法精確統(tǒng)計(jì)，但是如果按一般的統(tǒng)計(jì)規(guī)律，取中間值的話，加之筆者從本地和鄰地得到的信息來(lái)佐證，這個(gè)數(shù)字應(yīng)當(dāng)是一個(gè)大于5萬(wàn)的數(shù)字，如此龐大的群體，卻沒(méi)有引起我們有關(guān)部門(mén)的重視，也沒(méi)有引起專(zhuān)家學(xué)者的重視確實(shí)是一件讓人費(fèi)解的事情。

　　二、怪胎為什么美麗——村務(wù)管理委員會(huì)與當(dāng)前體制的高度契合

　　按照局外人的推斷，這些選舉不成功或沒(méi)有選舉的村，應(yīng)當(dāng)是各種工作無(wú)法開(kāi)展、村子管理秩序混亂、社會(huì)風(fēng)氣不正的村，其實(shí)，根據(jù)筆者的觀察，這樣村子，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)中，并不是最差的村，這樣村子，尤其是有了村務(wù)管理委員會(huì)的村，除了沒(méi)有村委會(huì)以外，其它的各種工作和管理都有相當(dāng)正常，而且在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)或上級(jí)有關(guān)部門(mén)的工作配合上，多數(shù)情況都優(yōu)于有村委會(huì)的村，有許多是縣鄉(xiāng)兩級(jí)干部眼中的順手村、穩(wěn)定村，因?yàn)檫@些村，無(wú)論是在以前的稅費(fèi)征收、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務(wù)目標(biāo)完成，還是現(xiàn)下的計(jì)劃生育、信訪穩(wěn)定、農(nóng)村公益事業(yè)甚至與村委會(huì)相同的民主議政、村務(wù)公開(kāi)等工作中，都不僅與上級(jí)保持著高度的一致，而且有一個(gè)最大的特點(diǎn)，在這樣的村子中，基本上沒(méi)有支村兩委“兩張皮”的情況，也沒(méi)有過(guò)多的信訪穩(wěn)定隱患。要問(wèn)為什么會(huì)這樣，稍加分析就可以明白，根本的原因還在于村務(wù)管理委員會(huì)這個(gè)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生方式和運(yùn)作過(guò)程，首先是產(chǎn)生方式，村務(wù)管理委員會(huì)的產(chǎn)生方式從一些情況報(bào)告上來(lái)看，一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級(jí)組織部門(mén)（縣級(jí)組織部門(mén)插手的多是多次選舉不成，出現(xiàn)較大問(wèn)題的村）在對(duì)本村的各種情況進(jìn)行調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，為了平息全村各種派性之間和干群之間等各類(lèi)矛盾，而對(duì)村中各階層、各派別的代表性人物進(jìn)行平衡的結(jié)果，就是將村中產(chǎn)生矛盾的各方都按照各有自己代言人的原則進(jìn)行組閣，成立一個(gè)以平衡力量平息矛盾為中心目的的管理機(jī)構(gòu)，這樣的機(jī)構(gòu)，雖然會(huì)存在良莠不齊的狀況，甚至于有的村務(wù)管理委員會(huì)成員每年干不了幾天工作，卻工資補(bǔ)助照舊領(lǐng)，但他的作用本來(lái)就不是要干多少事，主要就是一個(gè)平衡力量，平息矛盾，鄉(xiāng)村兩級(jí)實(shí)際上是在花錢(qián)買(mǎi)平安，或者說(shuō)是在類(lèi)似于以前的官府招安！對(duì)于有些成員的一些問(wèn)題基層政府也同樣是睜一眼閉一眼能過(guò)去就讓他過(guò)去了，為什么？就是它對(duì)穩(wěn)定是壓倒一切的問(wèn)題，穩(wěn)定就是政績(jī)的體制壓力下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在穩(wěn)定村情、化解矛盾上，絕對(duì)有著巨大的吸引力。同時(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)前處于行政壓力末稍，與上級(jí)毫無(wú)討價(jià)還價(jià)余地的困境中，在各種不計(jì)成本、不計(jì)實(shí)際、不計(jì)是否合理的一票否決工作層出不窮的壓力下，開(kāi)展一些可左可右的，行政命令式的工作，村務(wù)管理委員會(huì)執(zhí)行的速度和效率上也絕對(duì)是有著比村委會(huì)要大得多的優(yōu)勢(shì)。其根本原因還是在于這個(gè)管理機(jī)構(gòu)是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命或者變相任命的，讓誰(shuí)干，不讓誰(shuí)干，主要領(lǐng)導(dǎo)一句話！用我們當(dāng)?shù)匾痪渌渍Z(yǔ)叫做：兩條腿的蛤蟆不好找，兩條腿的人多的是！你這個(gè)派別、這個(gè)家族你不干了等著干的人多呢！總的來(lái)說(shuō)在這樣的前提下產(chǎn)生的村務(wù)管理委員會(huì)，在村務(wù)管理中、在執(zhí)行上級(jí)命令、開(kāi)展上級(jí)安排工作的態(tài)度和積極性上，有著村委會(huì)所不能比的優(yōu)勢(shì)，這也是在基層政府眼中這種怪胎反而美麗的原因！正是如此，這樣的怪胎在一些地方的出生率才會(huì)呈現(xiàn)出逐年增高的趨勢(shì)！不過(guò)這樣的怪胎不僅成為村民自治進(jìn)程的一大逆流，而且有的反而會(huì)成為大規(guī)模群體事件的蘊(yùn)藏地和發(fā)源地。

　　三、誰(shuí)催生了怪胎——村務(wù)管理委員會(huì)產(chǎn)生的因素分析

　　村民自治的怪胎和動(dòng)物的繁殖有著可比擬的地方在于，怪胎的產(chǎn)生也是基于兩個(gè)主要要素，即先天因素和后天因素，但是以先天因素為主。在這里筆者并不是對(duì)村民自治的否定，而是對(duì)村民自治中的不足之處加以分析，以便在今后的工作中加以重視和改進(jìn)而已。

　　村務(wù)管理委員會(huì)產(chǎn)生的先決條件就是選舉不成功，那么，分析選舉不成功的原因就成為怪胎產(chǎn)生的先天原因的一個(gè)主要方面。一般說(shuō)來(lái)，選舉不成功，我們的媒體或黨政部門(mén)歸結(jié)的客觀原因多是村民民主意識(shí)差、參與積極性差、村子中的派性、家族斗爭(zhēng)嚴(yán)重，或者說(shuō)是遺留問(wèn)題多，干群矛盾突出等，主觀原因多是宣傳不到位，指導(dǎo)不夠等等，以上原因都對(duì)，但都只是表面上的原因，尚未觸及問(wèn)題真正的實(shí)質(zhì)。做為一名實(shí)際工作者，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來(lái)分析：

　　1、參與選舉各方的動(dòng)力來(lái)源存在問(wèn)題：

　　首先是國(guó)家的實(shí)施選舉的動(dòng)力來(lái)源，這已經(jīng)基本上成為了定論，就是說(shuō)無(wú)論從民主化進(jìn)程也好，還是從鄉(xiāng)村治理的角度來(lái)說(shuō)，都無(wú)疑是正確的。但是用強(qiáng)制的方式來(lái)推動(dòng)民主化進(jìn)程本身就是一個(gè)悖論，這其中所蘊(yùn)含的內(nèi)在矛盾也是產(chǎn)生怪胎的先天性因素之一。

　　其次村民自治的指導(dǎo)部門(mén)民政部門(mén)的動(dòng)力來(lái)源。其參與 選舉的動(dòng)力也是相對(duì)比較符合上級(jí)的政治意圖的，但是一個(gè)縣級(jí)的民政局有三十多個(gè)人已經(jīng)是不少了，而且這些人還多數(shù)不是專(zhuān)門(mén)用來(lái)搞選舉指導(dǎo)，只有基層科少數(shù)幾個(gè)人再抽調(diào)一些本局或其它部門(mén)的人員臨時(shí)組成幾個(gè)指導(dǎo)組在開(kāi)展工作，這樣對(duì)于少則上百多則幾百的村子來(lái)比，就根本不可能有真正到位的指導(dǎo)和監(jiān)督，民政部門(mén)只能叫做心有余而力不足，沒(méi)有有效指導(dǎo)和監(jiān)督的村委會(huì)選舉走上歧途的可能性要大得多了。

　　第三個(gè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與選舉的動(dòng)力來(lái)源。這是對(duì)選舉有著重要作用的一個(gè)因素，實(shí)際的操作中，更多的實(shí)施指導(dǎo)和監(jiān)督的工作的，實(shí)際上就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與指導(dǎo)和監(jiān)督村委會(huì)選舉的主要?jiǎng)恿?lái)源是來(lái)自于上級(jí)黨委政府指令性文件或工作安排，這在當(dāng)前命令——執(zhí)行的行政壓力體制下，實(shí)際上是一種反動(dòng)力，對(duì)于選舉出的村委會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難再將這種來(lái)自于上方的一級(jí)大過(guò)一級(jí)的壓力順利傳導(dǎo)下去，上級(jí)開(kāi)展工作的方法江山依舊，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)下開(kāi)展工作卻成了沒(méi)有自己腿的跛腳。現(xiàn)在讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己搞選舉將自己的腳自己砍掉，無(wú)疑在讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自己給自己在戴緊咒，在這樣的動(dòng)力來(lái)源之下，出現(xiàn)一些媒體批露的鄉(xiāng)鎮(zhèn)消極對(duì)待選舉，甚至于拉歪套的作法就不足為奇了！

　　第四個(gè)是村干部參與選舉的動(dòng)力來(lái)源，村干部參與選舉的動(dòng)力來(lái)源主要是對(duì)既得利益和權(quán)力的保持，這也是選舉中的一個(gè)重要因素，在當(dāng)前農(nóng)村中，組織村委會(huì)選舉的除了選委會(huì)外，能夠安照上級(jí)安排為村委會(huì)選舉作主要工作的就是原任的村干部了，而且最重要的一個(gè)因素就是許多選委會(huì)的成員中有一半以上是原村干部，甚至有的全部是村干部，其實(shí)這也是在當(dāng)前基層開(kāi)展村委會(huì)選舉工作的一個(gè)要求，許多縣市的文件提倡村支部書(shū)記通過(guò)合法途徑擔(dān)任選委會(huì)主任，以體現(xiàn)黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)！而到鄉(xiāng)鎮(zhèn)則大部分成了要求村支部書(shū)記必須擔(dān)任選委會(huì)主任，這樣的要求下，這些在任的村干部，對(duì)本村的選民情況和動(dòng)態(tài)基本上是了如指掌的，無(wú)論出現(xiàn)何種因素，如何應(yīng)對(duì)、如何開(kāi)展選舉工作是早已經(jīng)心中有數(shù)了。可是在關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜的農(nóng)村當(dāng)中，村干部能夠用自己的所作所為保證在村民中的形象和在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)中的形象完全一致并受天大部分村民擁護(hù)的實(shí)在是太少了，每當(dāng)有異己或者新興的力量的出現(xiàn)對(duì)現(xiàn)任村干部都是一個(gè)威脅，都會(huì)讓現(xiàn)任村干部和異己力量站在對(duì)立的兩方，面對(duì)這種不是你上就是我下的選擇，現(xiàn)任村干部的選擇是自不待言的，農(nóng)村選舉中出現(xiàn)的諸如賄選，搶票箱、砸會(huì)場(chǎng)、打架、上訪、選民不到場(chǎng)等幾方爭(zhēng)斗現(xiàn)象的背后，至少有一方由現(xiàn)任村干部在操縱！

　　第五村民參與選舉的動(dòng)力來(lái)源：當(dāng)前村民參與村委會(huì)選舉的動(dòng)機(jī)非常復(fù)雜，根據(jù)筆者親自指導(dǎo)監(jiān)督幾屆村委會(huì)選舉的經(jīng)驗(yàn)和在日常工作中對(duì)村民的調(diào)查，大致可以分成以下幾個(gè)方面，在是派性不是特別嚴(yán)重的村，最大的方面是無(wú)序、無(wú)目標(biāo)型的村民，這些人對(duì)村委會(huì)選舉是不太關(guān)心，誰(shuí)當(dāng)選也不關(guān)心，參加不參加選舉更是不關(guān)心，他是沒(méi)事的時(shí)候或者給動(dòng)員人的面子才去參加選舉的，他最終的選擇是無(wú)論村干部還是家族中的人，誰(shuí)找了自己，誰(shuí)和自己搭了話，誰(shuí)給了自己好處就選誰(shuí)，其比例能占40%左右；還有一種人對(duì)現(xiàn)任的村干部或參選的候選人有自己的認(rèn)識(shí)，無(wú)論是個(gè)人恩怨還是憑心公論，這些人不管別人說(shuō)什么，做什么，選誰(shuí)自己有自己的主意，其比例能占到20%左右；還有一種人是自己沒(méi)有主意，只聽(tīng)從家族或親朋的觀點(diǎn)，而且比較積極活躍，大家安排選誰(shuí)就選誰(shuí)，讓做什么樣的工作就去做什么的工作，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)還往往去跟著起哄，這些人的比例也在20%左右；還有一類(lèi)人是無(wú)論在家族中，還是在派性中，屬于突擊隊(duì)型的人，這些人雖然是少數(shù)，只占10%左右，但是他們?cè)谶x舉中卻起到了舉足輕重的作用，在幾個(gè)或十幾個(gè)核心人物的統(tǒng)領(lǐng)下按照自己的目標(biāo)開(kāi)展各種工作，他們的對(duì)立或聯(lián)合往往能決定一個(gè)村子選舉的成功或失敗；最后的一部分人就村中的比較特殊一些的村民了，比如那些常年在外的不了解情況的村民、上了年級(jí)行動(dòng)不便或臥病在床由兒女作主的村民以及由于鰥、寡、孤、獨(dú)、精神或智力不正常的被各派所忽視的人。需要說(shuō)明的是在宗族派性比較明顯和嚴(yán)重的村子，以上比例雖有所變化，但其比例卻相對(duì)清楚，易于分析，選舉的成功與失敗主要決定于幾個(gè)派性或宗族之間的力量對(duì)比變化，以上分析的只是宗族派性不是太明顯不易查覺(jué)的情況。在這樣的選民參選動(dòng)力結(jié)構(gòu)下，選舉不成功的主要因素看似全部選民的參選積極性不高，或民主意識(shí)不強(qiáng)，實(shí)際上的主要因素卻是為身在選舉之外的人所難以發(fā)現(xiàn)的外力因素，即村干部或村中的精英積極作為與基層政府或有關(guān)部門(mén)消極作為相互作用的結(jié)果！

　　2、村民委員會(huì)選舉中的法律法規(guī)問(wèn)題。

　　我們當(dāng)前的村民委員會(huì)組織法和各地實(shí)行的地方性法規(guī)與當(dāng)前農(nóng)村中的村民自治發(fā)展要求不相適應(yīng)，亟需從各個(gè)方面進(jìn)行修正，限于篇幅本文只對(duì)涉及到選舉中一此不太引人注意的地方作一簡(jiǎn)要論述，對(duì)論述較多的方面就不再贅述。

　　關(guān)于村委員會(huì)主任與成員的選舉問(wèn)題：我國(guó)的法律規(guī)定，村民委員會(huì)主任、副主任和委員由村民直接選舉產(chǎn)生，具體的選舉辦法則由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。各地?fù)?jù)此制定的方法也各有不同，經(jīng)過(guò)這些年的實(shí)踐，也各有利弊，雖然與各地實(shí)際相對(duì)吻合，但仍有差強(qiáng)人意之處，尤其是在村委會(huì)主任的選舉中，一些地方采取的方法是在村主任候選人中，由排名第一和第二的兩個(gè)候選人作為正式候選人競(jìng)選，競(jìng)選村主任不成，便失去競(jìng)選委員的機(jī)會(huì)，這樣很容易導(dǎo)致兩強(qiáng)相爭(zhēng)必有一傷的結(jié)果，不僅將鄉(xiāng)村中本來(lái)就不多的精英排斥在了體制外，而且極易為上臺(tái)的村干部造就一支對(duì)立的力量。

　　關(guān)于村民代表與村民選舉委員會(huì)的產(chǎn)生問(wèn)題：我國(guó)村民委員會(huì)組織法規(guī)定村民代表由村民按每五到十五戶(hù)推選一人，或者由各村民小組推選若干人，比較簡(jiǎn)略，而一些地方的法規(guī)也只是規(guī)定了一些略微詳細(xì)一點(diǎn)的辦法，其實(shí)在實(shí)際操作中，這些本就不易規(guī)范的工作，沒(méi)有規(guī)范的方法，很難產(chǎn)生真正反映村民意志的村民代表團(tuán)體，這樣底子打不好，以后的選舉委員會(huì)產(chǎn)生，村民代表會(huì)的議政和參政，都無(wú)法規(guī)范操作。《村委會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)的選舉由村民選舉委員會(huì)主持，村民選舉委員會(huì)成員由村民會(huì)議或者各村民小組推選產(chǎn)生。但是由誰(shuí)主持，如何推選卻沒(méi)有規(guī)定。從目前我國(guó)省級(jí)立法來(lái)看，村民選舉委員會(huì)的產(chǎn)生多由上屆村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主持，而村民選舉委員會(huì)的人數(shù)一般不會(huì)超過(guò)十人，少的只有三人。加之對(duì)于怎么推選絕大部份省份都沒(méi)規(guī)定清楚，只有極少數(shù)省區(qū)規(guī)定為投票，有的明確是由村民代表投票。這樣各自為戰(zhàn)的結(jié)果是，許多村選舉委員會(huì)成員要么是上屆村委會(huì)成員，要么就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上屆村委會(huì)信任的人。總之，這樣產(chǎn)生的村民選舉委員會(huì)產(chǎn)生的方式不僅不夠規(guī)范，而且作為一個(gè)組織村民選舉的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，受到有效的監(jiān)督和制約基本上是沒(méi)有。在實(shí)踐當(dāng)中，村民選舉委員會(huì)的角色確實(shí)有些微妙，因?yàn)橐环矫娲迕襁x舉委員會(huì)是村民推選出來(lái)的，另一方面卻易受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上屆村委會(huì)或者村黨支部的控制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“指導(dǎo)”下，或者是在想當(dāng)選的村民的意志之下，村民選舉委員會(huì)可能有種種不作為，比如不向村民宣傳有關(guān)選舉法律法規(guī)和政策，不認(rèn)真制定選舉實(shí)施方案，不及時(shí)審查、公布選民名單，甚至?xí)霈F(xiàn)一些亂作為、違法作為。較隱蔽的一方面還有選舉委員會(huì)任用的選舉工作人員——除了村民選舉委員會(huì)成員和政府工作人員以外的參與選舉工作的人，包括唱票人，計(jì)票人，監(jiān)票人，和流動(dòng)票箱管理人以及投票站工作人員等，也存在一定的問(wèn)題，由于相關(guān)工作的程序與監(jiān)督乃至法律責(zé)任的缺失，村民委員會(huì)選舉中的很多違法舞弊行為多是由這些人來(lái)實(shí)施的。由于村民選舉委員會(huì)可以任用支配選舉工作人員，其成員自身也受村干部與候選人這個(gè)利益共同體制約，可以說(shuō)通常控制了村民選舉委員會(huì)就基本上控制了村委會(huì)選舉。因此，筆者才將村民代表與村選舉委員會(huì)的問(wèn)題專(zhuān)門(mén)提出，這些看似不重要的問(wèn)題其實(shí)決定著村民自治尤其是選舉工作的成敗。

　　關(guān)于選舉中的一些具體細(xì)節(jié)問(wèn)題：選舉中的一此具體作法法律規(guī)定的太籠統(tǒng)，尤其是對(duì)于容易出現(xiàn)問(wèn)題的委托投票問(wèn)題，諸如一個(gè)人最多可以接受多少委托，如何接受委托，具體應(yīng)當(dāng)有所規(guī)定，尤其是目前在外打工的農(nóng)民比較多，委托投票是一個(gè)非常重要的問(wèn)題，對(duì)于遠(yuǎn)在處地的打工都為了參加選舉而千里迢迢回家是不太可能的，筆者的經(jīng)驗(yàn)是可以通過(guò)電話的方式委托，提高參選取率，具體的作法是由被委托人和選委會(huì)一人村民代表一人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一人共四人，組成一個(gè)接受小組，在選舉的當(dāng)天共同與委托人取得聯(lián)系，直接由委托人電話投票。并將此辦法提前公布，選舉日當(dāng)天將每個(gè)被委托人接受委托的情況由選委會(huì)當(dāng)場(chǎng)向選民公布。另外關(guān)于秘密寫(xiě)票處的設(shè)立應(yīng)當(dāng)成為硬性的規(guī)定，要求選舉時(shí)必須設(shè)立秘密投票處，不得在非秘密投票處填寫(xiě)選票，以減少選舉中的漏洞，提高一次選舉的成功率。

　　3、村民參與選舉的政治積極性問(wèn)題。

　　大多數(shù)村民對(duì)選舉的漠視和對(duì)手中民主權(quán)力的輕視，其根本原因不全是村民的民主意識(shí)差，而是比較看重實(shí)效的村民看不到手中的民主權(quán)力的真正作用，主要是我們對(duì)村委會(huì)的管理存在缺陷。筆者在一個(gè)近萬(wàn)人的村子曾經(jīng)發(fā)放過(guò)糧食直補(bǔ)款，原打算用三天的時(shí)間，結(jié)果只有用了半天的時(shí)間，就基本發(fā)放完畢，其中道理很明白，村民的積極性來(lái)源于和自己的利益相關(guān)性。村民自治怪胎的產(chǎn)生只是明顯地從低投票率的角度反映出了農(nóng)民對(duì)村民自治選舉的參與積極性問(wèn)題。另一個(gè)重要方面，高投票率也不必然表示村民選舉參與積極性高，因?yàn)橛械牡胤娇此普{(diào)動(dòng)起了農(nóng)民參與選舉的積極性，其實(shí)是基層政府或村中的精英運(yùn)用各種權(quán)力力量或者策略技術(shù)調(diào)動(dòng)起了農(nóng)民與其真實(shí)意愿或利益不相一致的異化了的積極性。當(dāng)前村民自治要想取得農(nóng)民的認(rèn)同和真正的積極參與，關(guān)鍵在于如何有效地解決農(nóng)村實(shí)際的治理問(wèn)題，如何切實(shí)保障村民的民主權(quán)力發(fā)揮問(wèn)題。這樣首當(dāng)其沖的就是村委會(huì)的管理，當(dāng)前的主要矛盾在于我們的村民自治無(wú)法讓村民順利行使其民主權(quán)力，村民感受不到當(dāng)家作主的感覺(jué)。村民對(duì)村中事務(wù)的民主管理主要集中在村級(jí)財(cái)務(wù)、各業(yè)承包、宅基地發(fā)放、土地問(wèn)題等幾個(gè)方面，其中最主要的在于村級(jí)財(cái)務(wù)，雖然我們各級(jí)都在抓村務(wù)公開(kāi)，而且有了許多成效，但是當(dāng)前一個(gè)很重要的現(xiàn)象就是，查帳——往往成為一個(gè)新人競(jìng)選村委會(huì)主任最重要的砝碼和號(hào)召 村民的旗幟，為什么？其背后就是反證了我們村委會(huì)管理尤其是村務(wù)公開(kāi)存在的巨大問(wèn)題！我們的一些工作是走了形式，玩了花架子！如果說(shuō)民主化的設(shè)計(jì)者們關(guān)心的是如何對(duì)農(nóng)民進(jìn)行民主化的政治訓(xùn)練，那么農(nóng)民關(guān)心的就是個(gè)人利益的維護(hù)和生存機(jī)會(huì)的擴(kuò)展。讓一個(gè)對(duì)村中事務(wù)毫不知情或者說(shuō)想知情通過(guò)正常的民主程序而無(wú)法實(shí)現(xiàn)的村民去相信手中的民主權(quán)力有多大本身就是一廂情愿，更不要說(shuō)讓合法利益受到侵犯除了訴訟、上訪別無(wú)他途的村民對(duì)村民自治真正有多少熱情！

　　四、如何讓怪胎不再出生——杜絕村務(wù)管理委員會(huì)，保障村民自治健康發(fā)展的對(duì)策。

　　1、迫在眉睫的選擇，一是加強(qiáng)對(duì)村務(wù)管理委員會(huì)的監(jiān)管，最大限度保障村民的利益不受損害，對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)生并正在運(yùn)轉(zhuǎn)的村務(wù)管理委員會(huì)，既然產(chǎn)生了就有其存在的基礎(chǔ)，不可能在一夜之間取消，我們要做的就是重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)這些管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，尤其是對(duì)日常工作中易出問(wèn)題的財(cái)務(wù)、土地、宅基地等問(wèn)題的監(jiān)督，并注意在任干部的思想動(dòng)向，防止出現(xiàn)利用手中的職權(quán)拉幫結(jié)派，打擊異已，為今后的村委會(huì)選舉工作帶來(lái)隱患。二是修改村民組織法，減少操作中的漏洞。具體地關(guān)于村民委員會(huì)選舉出臺(tái)一部村民委員會(huì)選舉法，或者至少要在修改村民委員會(huì)組織法時(shí)，對(duì)關(guān)于村民委員會(huì)選舉的條款加以完善，尤其是對(duì)村民代表的產(chǎn)生、委托票、流動(dòng)票箱使用、秘密寫(xiě)票處的設(shè)置以及對(duì)破壞選舉、賄選等不正當(dāng)選舉競(jìng)爭(zhēng)作出明確的規(guī)定和處罰條款，從法律法規(guī)上堵死怪胎產(chǎn)生的途徑。

　　2、近期的選擇就實(shí)行上下統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)改革，改變政府運(yùn)行機(jī)制，改變基層參與選舉的動(dòng)力來(lái)源。我國(guó)當(dāng)前進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)是一種理順省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村之間關(guān)系的“綜合改革”。決不能僅僅拘限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前 要至少與縣級(jí)和村級(jí)的改革形成配套，作為有著各種職能部門(mén)和執(zhí)法權(quán)限的縣級(jí)在機(jī)構(gòu)改革中有著相對(duì)易于動(dòng)作和改革的一面。而且縣級(jí)干部超編比鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)重得多，帶來(lái)的財(cái)政壓力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。否則不要說(shuō)單純的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn) 對(duì)短期內(nèi)解決村民自治問(wèn)題于事無(wú)補(bǔ)，既便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)如一些人期望的那樣實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選，這樣上下體制不同運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制不同帶來(lái)的問(wèn)題仍然會(huì)存在，鄉(xiāng)村的境況不可能有真正的改觀，當(dāng)前從南部到北部進(jìn)行的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選的試點(diǎn)出現(xiàn)的選舉成果不能夠延續(xù)下來(lái)的“孤島”現(xiàn)象就是對(duì)這種期望的一個(gè)有力反證。鄉(xiāng)村之間問(wèn)題的根本原因在于當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是一級(jí)功能完整的政府，其責(zé)、權(quán)、財(cái)有著嚴(yán)重的錯(cuò)位和脫節(jié)。因此要重點(diǎn)改革是縣級(jí)政府部門(mén)將其機(jī)構(gòu)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立各種站、所，分割鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)能的同時(shí)，卻動(dòng)輒以責(zé)任狀、一票否決、層層落實(shí)責(zé)任等形式加重施加給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各種根本與鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不符的、不切實(shí)際的任務(wù)目標(biāo)的行政運(yùn)行機(jī)制，因?yàn)樵诋?dāng)前的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上面的任務(wù)和目標(biāo)，為了保飯碗在責(zé)大權(quán)小的現(xiàn)實(shí)情況下，就會(huì)想方設(shè)法在村里扶持和尋找得力的村干部作幫手，甚至于不得不去找那些村干部來(lái)“頂缸”，為什么？因?yàn)榇甯刹恐械闹遣菝惫伲裉烊拥裘魈炜梢栽俅鳎甯刹恐械拇逦钦嬲蔫F帽官，沒(méi)有人敢拿掉！相比之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的官才真正叫做紙帽官，說(shuō)不定那陣風(fēng)不對(duì)就輕易地吹掉了，前幾年，我的一位老同事調(diào)來(lái)才三天，連所包村的村干部還沒(méi)認(rèn)清，就因?yàn)橐患仙显L戶(hù)的事情，在選擇交罰款和背處分之間進(jìn)行了一次艱難的選擇，當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的話歷歷在耳：就是給上級(jí)一個(gè)交待，只處理村干部力度太小，不好過(guò)關(guān)！這樣的工作形勢(shì)下有幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部敢放開(kāi)村干部，拿自己的養(yǎng)家糊口的飯碗來(lái)鬧著玩？因此，具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，就一定要真正地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能定位準(zhǔn)確，制定合理的縣鄉(xiāng)政權(quán)運(yùn)行機(jī)制，調(diào)劑在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能更多的留給社會(huì)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)在社會(huì)服務(wù)上做更多的事情。讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再將村委會(huì)當(dāng)作壓力傳導(dǎo)的末節(jié)，實(shí)際上原來(lái)鄉(xiāng)村中的一些問(wèn)題都是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力下造成的。至于村級(jí)的改革相對(duì)而言就要容易一些，主要是高度重視村民自治中的民主管理、民主監(jiān)督環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)村干部的監(jiān)督。盡管《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村級(jí)民主管理和民主監(jiān)督制度都有明確的規(guī)定，但由于多數(shù)農(nóng)民文化水平不高，普遍缺乏民主管理和民主監(jiān)督能力，村級(jí)民主管理和民主監(jiān)督現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，嚴(yán)重威脅著村民自治的發(fā)展。解決村級(jí)民主管理和民主監(jiān)督重點(diǎn)可以通過(guò)依靠“村民代表會(huì)議”和放手發(fā)育各種村內(nèi)民間組織相結(jié)合的方法。這樣不僅可以多渠道利用民主監(jiān)督、民主決策機(jī)制增強(qiáng)村民利益表達(dá)的強(qiáng)度和機(jī)會(huì)，讓農(nóng)民關(guān)心自己和集體的利益，積極參與村級(jí)民主管理和民主監(jiān)督，形成對(duì)兩委干部事實(shí)上的權(quán)力制約和監(jiān)督，有效地防止村干部對(duì)權(quán)力的濫用，還可以有效地調(diào)節(jié)或整合利益沖突，解決村民自組織能力低下、參與政治熱情冷漠的問(wèn)題。

　　3、長(zhǎng)期的選擇就是提高農(nóng)民素質(zhì)，增強(qiáng)農(nóng)民的民主意識(shí)，調(diào)動(dòng)起農(nóng)民參政議政的積極性。農(nóng)民對(duì)民主制度的理解如何，參與選舉的能力怎樣等都與其文化素質(zhì)有著不可分割的聯(lián)系，據(jù)有關(guān)調(diào)查，我國(guó)近些年的城鄉(xiāng)差別呈現(xiàn)不斷加大的趨勢(shì)，農(nóng)村人口的收入從總體上看，只相當(dāng)于城市人口收入的三分之一。我國(guó)農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力平均受教育程度僅有5.79年，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民水平，農(nóng)民的百戶(hù)擁有電話、電視機(jī)、手機(jī)的水平也遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民，讓處在一個(gè)貧窮落后封閉環(huán)境中的農(nóng)民對(duì)民主的進(jìn)程有著深刻而正確的認(rèn)識(shí)確實(shí)是有點(diǎn)太難了，如何提高村民的民主素質(zhì)，限于篇幅本文只能簡(jiǎn)略提供幾點(diǎn)建議。

　　一是要大力提高九年義務(wù)的教育的范圍和力度，農(nóng)民人數(shù)龐大，綜合素質(zhì)較低，但這并不是農(nóng)民的過(guò)錯(cuò)，導(dǎo)致農(nóng)民綜合素質(zhì)較低的主要原因之一就是我國(guó)的義務(wù)教育投入教育資源分享不平等，許多農(nóng)村學(xué)校的教學(xué)條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是用艱苦可以表達(dá)的，僅以2000年為例，全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)為3849億元，其中用于農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)為919.9億元，占全部教育經(jīng)費(fèi)的23.9％，兩者明顯不成比例，另外在農(nóng)村拖欠農(nóng)村教師工資，農(nóng)民子弟因交不起學(xué)費(fèi)而綴學(xué)也曾經(jīng)是一個(gè)非常普遍的現(xiàn)象，近幾年雖然有所好轉(zhuǎn)，但基礎(chǔ)教育責(zé)任地方化，農(nóng)村義務(wù)教育投入主體錯(cuò)位的問(wèn)題依然沒(méi)有得到解決，而且其帶來(lái)的后遺癥依然會(huì)在今后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)困繞政府。 因此提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)重要的就是通過(guò)建立合理的中央和各級(jí)政府的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分級(jí)負(fù)擔(dān)制度，改變目前“以縣鄉(xiāng)為主”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制，縮小地區(qū)之間，尤其是城鄉(xiāng)之間辦學(xué)水平、辦學(xué)條件的巨大差距，依法保障所有的農(nóng)村適齡少年兒童接受義務(wù)教育，切實(shí)解決農(nóng)民素質(zhì)這種“先天不足”的狀況。

　　第二是依法保障農(nóng)民享有平等的國(guó)民待遇，從法律和制度上切實(shí)解決我國(guó)“城鄉(xiāng)分治、一國(guó)兩策”制度下農(nóng)民二等國(guó)民的地位問(wèn)題。中國(guó)農(nóng)民的民主化理念是由國(guó)家在制度層面運(yùn)用行政力量、新聞媒體、輿論力量等策略性手段加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的滲透、灌輸、宣傳和導(dǎo)引產(chǎn)生的。因此在今后農(nóng)村政策的制定，涉農(nóng)部門(mén)的工作開(kāi)展中，應(yīng)當(dāng)增加農(nóng)民參與決策的機(jī)會(huì)，尤其是要采取增加各級(jí)人大代表中真正農(nóng)民的比例，多召開(kāi)由農(nóng)民參加的聽(tīng)證會(huì)等民主的形式讓農(nóng)民真正地參與 進(jìn)來(lái)，從農(nóng)村和社會(huì)各個(gè)層面逐步培養(yǎng)農(nóng)民的民主意識(shí)和民主作風(fēng)。通過(guò)多層次的民主實(shí)踐鍛煉，讓民主意識(shí)成為農(nóng)民在農(nóng)村工作和社會(huì)生活中不可或缺的方式，逐步認(rèn)同國(guó)家灌輸?shù)拿裰骼砟畈⑼饣癁槊裰餍袨椤?/p>

　　三是村民自治的最終發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)定位于中國(guó)的民主化進(jìn)程，不應(yīng)停留在當(dāng)前的以鄉(xiāng)村治理為主的較功利的取向上，一方面從我國(guó)村委會(huì)組織法的立法理念看，實(shí)行村民自治，其實(shí)有著通過(guò)基層民主的建設(shè)進(jìn)而逐級(jí)上推以民主建構(gòu)國(guó)家體制的思路。另一方面持續(xù)的鄉(xiāng)村治理思路會(huì)天然的強(qiáng)化各級(jí)政府尤其是基層政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)的滲透和控制，就會(huì)形成國(guó)家立法在不斷擴(kuò)大村民自治的空間，而各級(jí)政府為完成更為緊迫的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)又力圖將“要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么”的決定權(quán)集中于自己手中，從而不斷地壓縮村民自治的空間的兩難選擇，導(dǎo)致實(shí)質(zhì)意義上的村民自治不太可能在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)。因此中國(guó)的村民自治未來(lái)的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是讓農(nóng)民徹底地享有自主權(quán)和自治權(quán)，將民主化的進(jìn)程在農(nóng)村真正全面展開(kāi)，并由村民自治，逐步推進(jìn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民自治、縣（市）民自治，逐步向城市和上層延伸，實(shí)現(xiàn)所謂的“合法性上移”。

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