論土地非要素功能的剝離

論土地非要素功能的剝離

內容提要：農村土地集體所有制承載著政治、社會保障的重負，這是歷史的必然，但是隨著經濟的發展，農業已降為國民經濟的次要方面;土地也已從主要生產資料逐步降為次要地位;土地價值在固定資產價值中的比重也日漸下降;所以土地已不必要作為集體所有以保證公有制的主體地位。均分土地的承包權益與經濟發展必然引發與《土地承包法》穩定土地承包權的矛盾；土地作為農民的最后保障，是對應于上一世紀六、七十年代城鎮社會保障制度的，一方面，土地的保障功能低下，另一方面，新型社會保障制度的建立健全必將涵蓋農村;所以將土地做為最后保障也是不必要的。這些附加在土地上的負擔的剝離，是進行農村土地制度創新的前提。

關鍵詞：土地功能　　政治　　社會保障　　剝離

作　者：陳以文　　福建省福清市委黨校高級講師（郵編：350300）

農業發展遭遇現行農村土地制度的內在缺陷和深層矛盾，土地制度創新迫在眉睫，綜觀學界對此問題的認識，筆者以為進行農村土地制度的創新，首先必須把土地從重重重負下解放出來，還土地生產要素本來面目，才能在此基礎上有所創新、發展。

一

土地作為農業最基本的生產資料，在農業人口占大多數的中國負重是必然的，土地負擔的非生產要素功能有：

第一，土地的政治功能。

“普天之下莫非王土”，土地首先是國土，沒有土地國家無從建立，這是“寸土必爭”的終極根源，也因此土地必然負有政治職責，若從這個意義上說土地只能是國家所有。

而我國農村土地集體所有制所擔負的政治功能更重，因為這是社會主義國家必須建立在生產資料公有制基礎上的主要承載體之一。

在上一世紀五十年代，現代工業僅占整個社會生產的百分之十左右，而農業則占到百分之八十以上，因此，從官僚沒收來的和從民族資本改造來的工商業資本在社會總資產中所占的比例不可能占有較高的比重。以一九五二年國民收入結構為例，當時國營經濟占19.1%，合作社經濟占1.5%，公私合營經濟占0.7%，個體經濟占71.8%，資本主義經濟占6.9%，因此無論從哪個角度計算，均達不到公有制占統治地位的要求。

根據馬克思主義經濟基礎決定上層建筑的理論，社會主義生產關系決定上層建筑的社會主義性質，那么建設社會主義公有制經濟只能在農業中作文章，這樣土地集體所有制的出現就在所難免，事實上經過“一化三改”到一九五六年，在國民收入結構上，合作社經濟達53.4%，國營經濟達32.2%，公私合營經濟達7.3%，而個體經濟相應地降到7.1%，在這里我們可以明顯地看到如果僅進行對民族資本主義工商業的改造，公有制經濟所占份額的上升仍然是有限的，只有同時進行對個體農業的改造，才使得公有制經濟占據了統治地位。換句話說，農村土地集體所有制的確立，實際上是社會主義經濟制度確立的關鍵環節。土地集體所有承載著社會主義性質的重負。

第二，土地的社會保障功能。

土地集體所有制形成之后，一直到一九七八年的承包制出現，循著從小集體到大集體的路徑發展，承包制及其后的雙層經營體制，在肯定土地集體所有的基礎上，考慮了家庭經營的優勢，使農民的生產積極性空前高漲，引發了波及整個中國經濟的改革浪潮。但是土地制度的創新也陷入了泥潭中。集體土地所有制賦予村莊內每一個合法成員平等地擁有村屬土地的權利（周其仁，劉守英，1988），由于這種成員權的存在，每當一個新的合法成員進入村莊時，他都有從他人那里分得一份土地的權利，而每當一個成員離開村莊時，其他人享有將其土地平分的權利。所以農戶生來享有一份土地承包權至死才變，這種與生俱來的性質使人無法不將其當作最后的屏障。

土地作為社會保障的替代物，為占中國人口絕大多數的農民提供了基本的生活保障，并且既使他們在城里沒有找到工作或工作不穩定，他還可以回到當地耕種自己的土地（姚洋，1999）。

在背負這兩方面重負的情況下，為本身就步履維艱的土地制度改革設置了更多的障礙，土地制度的創新自然是難上加難。

二

作為社會主義經濟基礎的土地集體所有制還有存在的必要嗎？答案是否定的。

(一)      .現代工商業已占據國民經濟主要方面，農業已降為次要方面并將繼續下降。

在2006年國內生產總值中，第一產業增加值僅24700億元，占11.8%，第二、三產業增加值占88.2%，表明我國早已從農業國轉變為工業國，上一世紀五十年代農業，尤其是傳統農業占主要方面的狀況早已改變，如果還恪守著當時的觀念，一定要將農業中的土地集聚成集體所有，才能在生產資料上公有制占主體，無疑是過時的。

從表一更可清楚地看出，1978年十一屆三中以后，我國農業所占份額有一個從升到降的過程，到八十年代末達到高峰，這是承包制及其后鄉鎮企業發展的縮影，但九十年代后，農業所占份額逐漸下降，一九九二年與二00二年對比，十年下降十個百分點，這一速度也是驚人的，而今后，在全面建設小康社會的進程中，農業所占份額降至百分十以下，估計不用幾年內便可以達到。因此，將農業中的生產資料――土地再做為公有制的防線，已沒有什么意義。

表一：第一產業下降趨勢①

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　單位：億元%

(二)      土地已從農業的主要生產資料，降為主要生產資料之一，并將逐步蛻化到次要地位。

在我們確立農村集體所有制時，土地是農業的主要甚至是唯一的生產資料。當時農業完全依賴手工勞動，手工工具價值低廉，肥料也仍是傳統的農家肥，比如說1957年化肥施用量僅37.3萬噸，農村用電量1.4億千瓦，農業機械總動力12.1億瓦特，大中型拖拉機14674臺，汽車4084輛。所以土地在農業生產中的地位是壟斷性的，將土地集體化、農業的集體所有制就確立，但是今天，情況已發生了翻天覆地的變化，隨著農業現代化水平的逐步提高，一九七九年機耕地已占全部耕地面積的42.4%，②機器在農業上的使用已日漸普及，表二可以看到，在耕地面積日益減少的情況下，農業中的裝備水平日漸提升，對農戶而言，占有一定的農業機械是比占有一定量土地更為重要的生產資料，一眼機電井，一臺手扶拖拉機對于農戶來說完全可以養活一家人，更不用說載重汽車了。對比1957年各項指標增幅均在10至20倍，而從1999年算起，各項指標的年均增幅均達10%以上（除大中型拖拉機以外），若照此速度，1996年至今又將近翻了一番（因無此后年度的統計資料，只有以此法推算）。因此，隨著現代化進程的加快，可以預見不久的將來，土地將退出主要生產資料的地位。

表二：農業裝備水平提高情況③

(三).從價值量的角度看，土地價值與其他固定資產的價值比日益下降。

在上一世紀五十年代，全社會固定資產量很小，所以土地的價值就十分龐大，而今天，全中國耕地價值達7000億美元（羅伊•普羅斯特曼，2003），這一數值大約相當于2003年我國全社會固定資產投資額。表三顯示了十年來固定資產投資情況。從中可以看出，我國固定資產已十分龐大，土地的價值在其中不過是九牛一毛，既使從農業角度看，雖然在固定資產投資中農業所占不足3%，但累積起來也有相當數量，這也從另一個角度印證了上面說的土地只是農業生產資料之一的觀點。

表三：固定資產投資情況④

                        單位：億元%

因此，農業在國民經濟中已是次要產業；土地也已非農業中唯一的生產資料；整個社會固定資產價值已遠遠大于土地，在這樣的條件下，堅持農村土地集體所有制從而來鞏固公有制的主體地位還有必要嗎？

三

集體土地的成員權與其社會保障功能是與相關法律及常理相悖的。

第一，集體土地成員權與《土地承包法》的矛盾。

十一屆三中全會以后，農村土地政策發生重大變化，1983年中共中央《關于印發農村經濟政策的若干問題的通知》肯定了包產、包干到戶，至83年底，家庭承包經營的土地面積達到耕地總面積的97%，1984年規定承包期15年以上，1993年又進一步規定在原定的承包期到期的，再延長30年不變，2002年8月29日通過的《中華人民共和國農村土地承包法》更將穩定承包作為立法主旨。但是由于土地承包原則是“按照規定統一組織承包時，本集體經濟組織成員依法平等地行使承包土地的權利”，即人人天生享有平等的承包土地權利，這種與生俱來的平等權卻包涵著與生俱來的矛盾：

1.人口變動與穩定承包權關系的矛盾，這是內生的矛盾。

生老病死是不可抗拒的自然規律，當一個集體經濟組織內出生一人時，這一人也必然要求平分一份承包地，如果此時恰好死亡一人，將這一人的承包地轉給新生的人就可以了。但是這種“以生頂死”的事不是都那么恰好的，所以要保證人人平等享有承包權，就必然要進行“小調整”，這與長期穩定的承包權益是矛盾的。

2.經濟發展與穩定承包權的矛盾。

首先，經濟發展必須要有土地支撐。1987――2001年全國非農建設占用了3394.6畝耕地，按現有經濟發展速度估計，2000年至2030年的30年間占用的耕地將達到5450萬畝（韓俊，2003）。排除為了謀取耕地“農轉非”而濫用耕地因素外，根本上還是因為工業化、城市化所必然引起的對土地的需求，畢竟工廠是建立在地上的，城市也是建在地上的，耕地的占用必然引起承包關系的改變。

其次，全面建設小康社會的奮斗目標必然要求農村城鎮化、農業現代化，勢必減少農業人口，而這一“農轉非”的過程，必然要求調整土地承包關系。周天勇認為10年后城鎮就業人口和勞動力比例將達50%，20年后將達65%（2003）。也就是說這二十年將有30%的農村人口轉移到城市，那么這些人的土地承包關系必定要進行調整。

再次，實施環境保護、可持續發展戰略，必然要求土地進行調整。“公地悲劇”、土地的過度開發等，造成了土地資源的嚴重破壞、環境的惡化等危害，必須及時糾正。幾年來我國已在退耕還草、退耕還林、退耕還湖等方面做了一定工作，取得一定成效。如二00三年退耕還林211.7萬公頃，退耕還草11.95萬公頃，退耕還湖0.09萬公頃，生態退耕已成為當年耕地面積減少的主要因素，今后這一工作力度還會進一步加大，那么因此而進行的土地調整也就是必然的了。

此外，土地利用規劃的調整等外部因素，也還會使原有的承包關系變更。因此穩定與調整的矛盾存在是必然的，也正因此，在實踐中，實際上“小調整”是不斷的，“大調整”（即將原承包土地全部退還集體，然后再重新進行分配）也在不時地進行。李平在安徽和山東實地考察了農民是否擁有長期穩定的土地使用權問題時他們發現，相當比例的農民并不清楚自己承包的土地能使用多久，因為“大調整”一般每3年至6年進行一次，“小調整”更不用說了（1994）。

第二.集體土地成員權產生的其他矛盾。

人人平等享有承包土地的權利也帶來一系列新的矛盾。比如，根據這種權利，農民為了多獲得承包地，就有無限制生育的要求，因為多生一個就多一份承包地，多生二個就多二份承包地，所以這種權利帶來的是鼓勵增加人口的傾向，但是在將計劃生育做為基本國策的中國，這無疑是一對矛盾，即這種成員權與人口增長有計劃的矛盾，張新光（2003）分析了平分土地對于刺激農村人口增長的誘惑作用：“為農民超生、偷生、搶生和加速分家析戶以及侵占集體土地擴建宅基地等諸多農民的非理性行為提供了選擇空間。”再如，根據這種權利，人一生下來就有了“天賦資源權”，而這一點只在農村集體經濟組織中才有這一“特權”，由此帶來整個社會的不平等，眾所周知城鎮公民（或曰非農人口）沒有這一權利，不僅是全民所有制下的，就是城鎮集體所有制（這種所有制與農村集體所有制應該是一樣的吧？）也無此特權，所以人們將這一“特權”做為農村沒有生活保障而補給農戶的“最低生活保障”即賦予了土地社會保障的功能，這一點留待下節討論，這里需指出的是這種成員權引發了社會不公問題。

諸如這些矛盾，必然導致《土地承包法》的推翻，因為無論是內生還是外生的因素都對“穩定”土地承包關系構成了威脅，事實上，土地承包關系是難以穩定的。

四

土地是農民最后的生活保障，即是說農民在城里打不成工了，還可以回到家鄉，在承包地上勞動以獲得生活資料；土地是農民最低的生活保障，即是說依靠在承包地上的勞動獲得最基本的生活資料，無論何種提法都說明土地承包關系對農民至關重要。土地的社會保障功能由此而來。

我國社會保障制度長期以城鎮居民為主，農民較少受惠于國家社會保障制度。近年來新型社會保障制度的建立，農村也落后于城市，但是并非國家沒有考慮農村社會保障問題，首先是從農村中轉移來的農民工的社會保障問題。現有一億左右的農民工的社會保障根據國家的要求是與城鎮工人一樣的，但是問題在于一是個體、私營企業主不積極，因為增加其成本開支；二是機關、事業單位雇傭的農民工未將其社會保障列入預算；三是農民工自己也只考慮眼前有錢拿就行，拿去交社會保險誰也不愿意；四是農民工流動性太大，管理等成本較高，社會保障部門還主要著眼于對城鎮社會保障的完善健全上，所以造成農民工失保，但是國家既已要求建立農民工的社會保障，這些只是工作中的問題，這一問題的解決我想是指日可待的。其次是農村中的社會保障問題，國家已開始在農村中建立與城鎮居民一樣的最低生活保障制度，從1997年開始，中國部分有條件的省市逐步建立了農村最低生活保障制度。廣東、浙江等經濟發達省市相繼出臺實施《農村最低生活保障辦法》，以法律形式將農民納入社會保障的范圍。目前全國有2000多個縣級行政機構建立了農村最低生活保障制度，保障對象985萬人，約占農村貧困人口總數的42％。這項工作在全國將逐步普及，最終建立與城市相同的最低生活保障制度。

在2006年12月23日閉幕的中央農村工作會議上首次明確提出，將積極探索建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，在全國范圍建立農村最低生活保障制度。根據會議透露的信息，明年中國政府除提出將積極推進現代農業建設外，特別要求明年要繼續增加財政對農業和農村的投入，加快發展農村社會事業。引人矚目的一句話是：“積極探索建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，在全國范圍建立農村最低生活保障制度。”

此外，農村衛生醫療等保障制度也正在著手建立，如農村基本醫療保險——一種新型的合作醫療制度,從2003年試點至今，新型農村合作醫療已經取得了很大的成果，2006年1月衛生部等七部委聯合下發《關于加快推進新型農村合作醫療試點工作的通知》（以下簡稱《通知》）更是為新型農村合作醫療的進一步發展起到了重大的推動作用，中央和地方財政加大了支持力度，并且明確提出了2008年新型農村合作醫療在全國基本推行,所以今后農村的社會保障問題是會得到解決的，將土地做為社會保障的“最后保險”是不必要的。

農民工找不到工作再回農村種地以維持生計這種論調其實更是不值一駁。不用說一個多年在城里務工的農民回到田里還會不會種地的問題，即使有回鄉的農民，也只是個別現象，畢竟農民市民化、農村城鎮化和我國工業化的發展浪潮是阻擋不住的。農民轉移為現代產業工人是歷史的必然。這種以偶然性取代必然性的論法無需我們去關注。

如果從“天賦資源權”的角度看，農村集體經濟組織內每出生一人就天然享有一份土地的權利，說明我國的社會保障政策是重視農民而輕視“非農”人口的，如果說福利國家“從搖籃到墳墓”的社會保障政策與我國的社會保障制度還有天壤之別的話，我國的農村卻早已實現了這個目標！雖然有學者提出“如果以土地換社會保障，農民千千萬萬次要求收回土地”，對土地與社會保障（其實是農民的社會保障與城鎮居民的社會保障）的差距有著深刻的批判，但反過來看，城鎮居民又有多少社會保障？如果土地作為一種保障，農村居民生來就有，可是城鎮居民生來有什么？如果土地做為一種保障，農村居民生來人人都有，可是城鎮居民的最低生活保障只有一些人才有。即只有家庭生活極度困難的人才有，其他普遍沒有。嬰兒誰都知道沒有勞動能力，卻分給生產資料――土地給他，假如這作為最低生活保障，按城里的做法也只有困難（甚至是特困）家庭才有，不能人人有份！

土地究竟有多大保障能力？二00六年我國人均耕地已降到0.093公頃（約1.39畝），比1996年農業普查時的0.106公頃（1.59畝）減少0.013公頃。這樣的人均耕地水平，能夠有多少保障能力呢？羅伊•普羅斯特曼（2003）測算出每公頃耕地價值約為5000美元。根據不同的貼現率，30年凈現值相當于所有權的70%－95%，而凈現值主要體現在前端時期。因此30年土地使用權擁有者應該得到70%－95%，所有者得到5%－25%，但是，由于現行土地政策在實踐中造成層層對土地盤剝，到農民手上所剩無幾。韓俊（2003）指出：“現在國家每征一畝地，鐵路、公路給農民的補償是5000－8000元，我們現在一些重大基礎設施建設，征地款都沒有打足，有的地方就講一畝地2000塊錢，有的甚至一分錢也不要，由地方來補償農民。實際上地方根本無力補償農民。工商業用地對農民的補償一般是2－3萬元錢（包括土地補償費、青苗補償費及勞動力安置補助費），發達地區是3－5萬元錢，而且這些錢不是直接補償給農民本人，征地款到村里之后如何分配又是一個很尖銳的問題。真正到農民手中的土地被征補償，一般在二千到二萬之間，這又夠對失地農民多大的保障呢？其實，專家們早就指出，從建國到改革開放前，我們利用工農業產品剪刀差從農民手中拿走了三千億左右，而從改革開放后通過低價從農民那里征地，然后高價出售，從農民手上拿走了二萬多億！所以說現在財政是在“吃地皮”。真正給予農民的補償非常有限。大家普遍認為必須減少中間截留，提高對農民的補償標準，但是即使是中間不截留一分錢，按羅伊•普羅斯特曼的標準如數補償給失地農民，每個農民不過四萬元左右，這也是土地對農民最高的保障水平了。假設一個人一出生分得1公頃承包地，而后被征用，獲得補償四萬元(這是最高的保障水平)，以這一人生存70年計，其每月的補償（或者說保障）不足50元（若加上利息，50元多一些）。這就是農地對農民的最高補償水平，但是這種情況出現的概率是較小的，不是每個農戶都會得到的。更多的情況是，一個集體經濟組織內出生一個人，分得承包地后，由其家長代為耕種，以其勞動所得做為生活保障，其實在這里，承包地對于他的實際意義是租用土地的租金和承包費或其他稅費的差額，即是說他的保障＝租金－承包費。在承包費極低甚至為零的地方，保障＝租金。那么1.4畝地的租金又有多少呢？

 “安徽省是人均土地僅有半畝多點的省份，又是一個農民外出打工的大省，即使在這樣一個土地資源匱乏的省份，土地撂荒仍然令人吃驚。針對這個問題，安徽省滁州市定遠縣委政策研究室對該縣九個鄉鎮搞了一個調查。結果發現：9個鄉鎮有棄耕現象的村達107個，占村莊總數的95.2%，平均每鄉棄耕土地達3872畝，最高的達9520畝，有些鄉村甚至全部拋荒，呈現出棄耕比重大，范圍廣、蔓延擴大之勢。安慶市宿松縣下倉鎮南賽村全村土地1886畝，已有三分之一拋荒，農技村全村1200畝土地約有300多畝撂荒。定遠縣卜店鄉大廟村韓井榮一家9口人都在廈門打工。二輪承包時又回來要了17畝地，現在這些全部荒著。張橋鄉三官村周文龍在鎮上教書，家人在鎮上做生意，也回村承包30畝地，棄之不耕。定遠縣連江鎮的紅旗、天塘兩村有800多人在外打工經商，棄耕1035畝。⑤說明這些拋荒地出租的租金收入趨向于零。有些地方甚至出現了倒貼稅費的現象，即承包地給你種，稅費仍由承包者交的現象。

河南省唐河縣，將外出經商打工或撂荒農戶的土地集中反租回來，以每畝100元的價格倒包給有經營能力、科技意識強的種田大戶。⑥及東海縣與上海福緣食品有限公司以每畝180元的價格從農民手中流轉土地，建立農莊,還有一些“股田制“的實踐，這些現象說明土地租金每畝從一、二百元到沒有之間，這百把元錢有何保障能力？

最后由土地帶來的收入在農民收入結構中的比重日趨下降。據對31個省市區6.8萬個農戶的抽樣調查，2003年前三季度農民現金收入1721元（其中工資收入578元，外出勞務收入181元），土地的產出收入在農民收入中的主體地位日益被工資性勞務收入等所取代。事實上僅靠人均1.4畝耕地是不可能實現小康生活的。這是誰都知道的常識。

土地這么一點微弱的社會保障功能，完全可以在完善社會保障制度時加以剝離。

第一.可以將新增人口納入統一的社會保障體系，即農村新增人口享受與城市新增人口一樣的社會保障，以此切斷新增人口對承包地的重新瓜分。這樣既可以穩定承包關系，又可以逐步建成統一的社會保障體系。當這些新增人口成長為新增勞動力時，也就是城鄉統一的社會保障制度建立之時。事實上當城鄉二元的戶籍制度打破時，已在城鎮就業的農民工的子女，所享受到的社會保障與城市工人的子女是一樣的。所以對這些新增人口分配給承包地，反而是“超國民待遇”。

第二.農民工失保問題的。農民工失保問題本身就是健全完善社會保障制度的題中應有之義。所以加大工作力度，盡快落實解決這一問題是各級政府應盡的職責。

   第三.根據《中華人民共和國物權法》四十二條規定“ 為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。”

    被征地農民的社會保障費用的確保,將使得被征地農民享受到與城市人口一樣的社會保障。

第四.農村最低生活保障制度與城市低保制度的統一問題。雖然農村低保工作剛起步，但是相信不用多久，城鄉統一的最低生活保障制度必將建立。至此，社會保障將不再成為附加在土地上的一項功能。

將土地集體所有當做社會主義制度的基礎在今天已失去其存在的意義，將土地做為農民最后的社會保障是對應于上一世紀六、七十年代的城鎮社會保障，今天我們建立統一的社會保障制度，也已不必考慮其社會保障功能。所以，這些附加在土地上的負擔可以剝離，土地也應輕裝上陣了。

注：

①：本表據國家統計局各年度統計公報計算。由于統計口徑變化，1986年前為工農業總產值，后為國民（內）生產總值。2000年第一產業值為測算數。

②本表據1979年國家統計局統計公報

③國家統計局各年度統計公報

④本表據國家統計局相關年度統計公報計算得出

⑤引自《中國經濟時報》2001年2月14日文

⑥引自《中國經濟時報》2001年3月23日7版

× 烏有之鄉 WYZXWK.COM

您的打賞將用于網站日常運行與維護。
幫助我們辦好網站，宣傳紅色文化！

歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉網刊微信公眾號