鄉村債務的危機管理
序
張曉山
鄉村債務作為稅費改革以后首當其沖的農村熱點和難點問題，引起了國內外學者的廣泛關注和探討。本書作者陳文勝同志以鄉村債務的形成根源為主線，以預防社會的公共危機為重點，觀察農村公共產品和社會服務的供給與決策機制，考察鄉村債務背景下的農村社會的政治生態和鄉村組織的生存狀況，把鄉村債務問題的解決放在統籌城鄉發展與建設和諧社會的方略中來考慮，提出了通過制度創新來構建治理鄉村債務危機長效機制的政策建議。
鄉村債務危機已經日益成為農村經濟社會生活中存在的一個嚴重問題，其實質是鄉村治理結構方面存在的一些深層次矛盾的反映。如果將治理理解為制度規則的制訂及其執行，可以說，鄉村債務危機就是現行的鄉村治理結構所存在的制度性缺陷的有力印證。所說的制度性缺陷大致可以從兩個層面分析：
第一，由于宏觀經濟體制和行政管理體制的改革滯后，國民收入分配格局扭曲的局面尚未根本改觀。
當前，國民收入分配格局扭曲的狀況尚未根本扭轉，“條條”與“塊塊”的關系、中央與地方、地方的上級層次與基層之間的利益格局嚴重失衡，突出表現為稅收的分享結構嚴重向城市、向政府的上級層次傾斜。中央與地方的財政收入的劃分比例，1990年約為34：62，2000年上升為52：48，2004年已經上升到55：45。這種格局在一定程度上造成地方各級的財權和事權劃分的扭曲，總的態勢是財權上收，事權下放，基層的財權和事權嚴重不對稱。就目前的財政體制看，已不能被稱作真正意義上的分稅制。有增長潛力的所得稅先是被劃為共享稅，現在共享的比例又進一步向縣以上調整。縣級政府除了營業稅、城市建設維護稅外，幾乎是一些沒有什么發展潛力、稅基窄小的稅種。縣及縣以下的財力減少，但要保障的方面、要完成的任務卻越來越多。
行政管理體制的改革與宏觀經濟體制的改革緊密相連。從全國來看，行政管理體制的改革同樣滯后，部門既得利益固化的局面沒有得到改觀反而有所加強。中央各部門集中了過多的財力，但在向地方和基層轉移時又存在許多弊端，突出表現在專項資金的數額和發放方式上。
據從有關部門了解，中國2004年財政轉移支付總額約1萬億元多一點，其中稅收返還占40%，實際轉移支付約6000億元。在這6000億元當中，專項轉移支付占57%，財力性轉移支付僅占43%；在財力性轉移支付中，一般性轉移支付不到750億元，占財力性轉移支付的29%，僅占實際轉移支付的12%。財力性轉移支付的其余部分用于調整工資補貼，農村稅費改革，以及縣鄉財政補貼、民族地區補貼等。國家審計署李金華署長2006 年6月在一次發言中曾指出，“中央轉移支付中，一般轉移支付占的比例太少，大量是專項轉移支付，可現在到底有多少專項轉移支付、有多少項目，在中國，沒有一個人搞得清楚”。專項轉移支付的支配權掌握在中央各部門手中，一些部、委、辦掌握著大量的專項資金，擁有資源的配置權，而且支配資源的權力越來越大。中央政府的部委處于社會利益管理和分配的重要環節上，在改革開放和市場經濟條件下，由于財富和利益的大量涌現，除去黨政干部中出現的消極腐敗現象外，本應該代表社會公共利益的某些政府部門也出現了政府權力部門化、部門權力利益化的傾向。
宏觀經濟體制和行政管理體制存在的問題就必然導致作者在書中揭示的廣大農民群眾日益增長的對鄉村公共品和社會服務的需求與不斷萎縮的鄉村財政供給能力之間的矛盾。作者指出，農村經濟社會發展有賴于農村公共財政、公共交通、通信網絡、農田水利主干網絡、基礎教育、公共安全、社會保障、環境等公共產品供給體系的建構與完善。為加速工業化進程，長期以來我們選擇了以滿足最低公共產品需要為目標和重城市輕農村的公共產品城鄉二元供給政策。農村地域寬廣、人口眾多，不僅城鄉收入差距大，而且農村公共產品供給水平更大大低于城市。鄉村組織承擔了義務教育、衛生、交通、水利等部分公共建設職能，但卻未獲得相應的財力保障，不得不借款滿足事業發展的需要。一些事權及債務的不合理轉移也最終沉淀為鄉、村債務，包括因教育“兩基”達標、農村“兩會一部”清理劃轉等形成的債務。在這種情況下，鄉村債務的存在和狀況的惡化則是必然的。
第二，政府職能和管理模式尚未根本轉變，傳統的管理模式和干部考核機制尚未退出歷史舞臺。
由于垂直體系的強大影響力，在農村，基層政府的職能和管理模式很難轉變。全面取消農業稅后，鄉鎮和村級組織應由統治型轉為服務型的管理模式，可是當前在許多地區傳統的管理模式和干部考核機制仍占據主導地位。追求政績，以搞運動的方式，定指標，下任務，指標層層分解，打分，一票否決。對上負責而不是對下負責的體制還沒有退出歷史舞臺。目前很多事情是自上而下布置下來，而在很大程度上，通過垂直系統插到底也是部門利益的需要。對于下面部門來說，沒有明確的分稅體系，基層的財權與事權嚴重不對稱，專項資金、項目等都由上級部門控制，他們也只好跟著上面的指揮棒轉。一些地方進行農村綜合改革，減人、減事、減支，轉換職能，“花錢買服務，養事不養人”，但上邊一直統下來的垂直體系不變，這些典型經驗往往不具有推廣性和可復制性。
由于條條專政，各個垂直部門自己立法自己執法，官僚主義嚴重，沒有有效的監督機制，這已成為阻礙農村社會發展的極大障礙，也是多年以來無法真正實現鄉鎮機構精簡的主要原因。基層的問題大多都是由于各個條條和上級單位的原因形成的，但是上級部門卻采取行政強制性的手段要基層解決問題，使得基層政府忙于應付上級的各種報表檢查，形成巨大的基層政府運行成本，但是都不能解決問題，這些成本最終還是要老百姓負擔。溫家寶同志曾指出，“上級部門要大力支持基層改革，不得以機構‘上下對口’，或用項目安排、資金分配、年終考核等手段，干預鄉鎮機構設置和人員配備，為基層改革創造好的環境”。但真正做到這點，在現實中也有一定的難度。
這也就引發了作者所指出的第二對矛盾：鄉村組織的收入來源（注：似乎也應包括管理權限）日益縮小與鄉村社會管理成本日益上升之間的矛盾。書中寫道，在委任制下，鄉鎮政府必須執行上級政府的意志和承擔上級政府委派的事宜而非以轄區內的農民意志為主。由于存在著從上到下的考核制度，上級政府給下級政府的壓力，也就會出現鄉村領導干部不顧群眾利益、不顧經濟長遠發展的各種短期行為，鄉村債務也就成為了近期目標和長遠目標、群眾利益和干部官員利益、顯績和隱績等眾多沖突與矛盾之下的必然產物。
為了解決這些深層次的矛盾，作者提出了要推進三項改革：改革公共品供給和服務的城鄉二元財政體制，建立鄉村民眾民主參與的公共品供給和服務的決策制度；合理劃分事權與財權，明確縣鄉政府之間的權力邊界；科學定位鄉村組織職能，推進鄉鎮機構改革步伐。我個人認為這三項改革也可以歸結為兩個層面的改革：
第一，深化宏觀經濟體制的改革和行政管理體制的改革，要更自覺地調整國民收入分配結構，協調“條條”與“塊塊”的關系，中央與地方以及地方的上級層次與基層之間的利益關系，建立一個更為公平的國民收入再分配體系，為構建農村和諧社會提供經濟體制和機制的保障，這也是化解鄉村債務危機的治本之策。
第二，改進和完善鄉村的治理結構，真正落實農村基層民主制度。
溫家寶同志曾指出，“沒有村民自治，就不可能建成社會主義新農村。沒有基層民主，就不可能有社會主義民主政治”。農民群眾是農村集體的主人，是農村集體財產（包括土地）的所有者，是“老板”。但在許多情況下，“老板”不能當家作主，而村干部或基層政府替“老板”當家，廣大農民群眾對于集體事務或集體財產的處置不僅沒有決策權、參與權，有時甚至連知情權都沒有，這是導致農村發生沖突、矛盾，出現不和諧現象的重要因素，也是引發鄉村債務危機的一個重要因素。在農村基層民主政治建設中，民主選舉取得的成績最為突出，而民主決策、民主管理和民主監督卻處于被忽視和較低的水準。其實，與民主選舉相比，后三個民主的實現更為重要也更為困難。因為民主政治的發展，不僅要有選舉制度實現官由民選，而且還要有民主決策、民主管理和民主監督制度作保障，實現廣大群眾對基層事務的知情權、參與權和監督權。后“三個民主”發展的狀況，往往決定基層民主的質量和水平。應通過改革和完善鄉村治理結構，探索在鄉村兩級建起一種有效的民主制衡機制。這樣才能真正做到作者所提出的鄉鎮政府職能的轉化，即把鄉鎮政府職能從包攬一切轉變為只提供核心公共產品，從行政管制轉變為公共服務，從直接管理轉變為間接管理，按照市場化、民營化、自治化的原則重塑鄉鎮政府。
作者的這部學術專著提出和研究了農村現實經濟社會生活中的一個重大問題。綜觀全書，作者以鄉村債務產生的制度性根源作為研究的突破點，來研究解決鄉村債務問題的對策，視角獨特，有助于拓展鄉村債務問題研究的廣度和深度；以化解社會公共危機作為研究的出發點，目的明確，重點突出，特色鮮明；以建立鄉村債務危機的防范體系作為研究的著眼點，以構建治理鄉村債務的長效機制作為研究的落腳點，在制度創新的層面上探討治理鄉村債務問題的指導思想、基本思路、基本原則、戰略目標等，具有較強的前瞻性。總之，這部書在理論上提供了新的視角，在操作層面上用綜合性的研究方法提出具體的政策建議，具有較強的理論價值。
我本人與并陳文勝同志并不熟識，通過書稿和有關材料得知，陳文勝同志長期從事鄉鎮基層工作，從鄉鎮一般工作人員到鄉鎮黨政班子的正副職務，他見證了人民公社撤銷后農村的一系列變化，對農業、農村、農民問題積累了大量的第一手農村資料。為了分析取消農業稅后湖南農村的鄉村債務狀況，從2005年10月開始，他采取實地和問卷兩種調查方式對全省129個鄉鎮，進行了深入的調查。在廣泛的鄉村實地調查的基礎上，他將定性分析與定量分析相結合，理論分析與實證分析相結合，從鄉村債務層面，多方位描述國家政策在農村執行的效果和存在的癥結；對農村公共財政體制的建立、鄉鎮職能的定位、公共產品的供給、鄉鎮機構的改革、基層民主政治的建設等問題，進行了自己的理論闡述和實證分析。在創新制度層面上，他以自己的親身感受和鄉村的視角，分析黨在農村的執政基礎，觀察法律、政策的預期與鄉村組織在農村執行的實際成本與現實效果，考察新時期農村社會的政治生態。在黨中央全面推進社會主義新農村建設的大戰略中，按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，通過對鄉村債務各因素之間的聯系和發展趨向的現狀進行分析，完成了這部鄉村債務問題專著，并為鄉村債務問題的解決提供了他自己的理論框架、方法論和實際操作體系。
讀完陳文勝同志的書稿，感到他是從基層走出來的一位勤于學習、善于思考、勇于探索的從農村基層走出來的研究工作者。讀他的書，我們可以追尋他思考的軌跡，分享他思想的火花，感受他真情的流露。在建設社會主義新農村的偉大歷史征程中，我們需要更多的像陳文勝同志這樣的了解基層情況又能將理論與實踐緊密結合的研究者，我們需要更多的象呈現在讀者面前這部書稿一樣的能揭示問題、剖析問題并尋求解決問題的方法和途徑的著作。
2007年6月23日于荷蘭
（作者系中國社會科學院學部委員、農村發展研究所所長 ）
目錄
第一章 概論………………………………………………………（1）
一、 鄉村債務問題的研究思路…………………………………（1）
二、 鄉村債務問題的主要結論…………………………………（6）
三、 化解鄉村債務的戰略對策…………………………………（8）
第二章 鄉村債務的基本現狀……………………………………（11）
一、 債務現狀觸目驚心……… ………………………………（11）
二、 債務雪球越滾越大…… …………………………………（18）
三、 債務屐機繼續加速……… ………………………………（20）
四、 鄉村組織岌岌可危…… …………………………………（28）
第三章 鄉村債務的形成機制……………………………………（37）
一、 鄉村債務形成的淺表原因…………………………………（37）
二、 鄉村債務形成的現實因素…………………………………（45）
三、 鄉村債務形成的體制癥結…………………………………（53）
第四章 鄉村債務的危機分析……………………………………（64）
一、 鄉村債務的財政危機………………………………………（64）
二、 鄉村債務的政治危機………………………………………（68）
三、 鄉村債務的信任危機………………………………………（71）
四、 鄉村債務的經濟危機………………………………………（74）
五、 鄉村債務的法律危機………………………………………（76）
六、 鄉村債務的社會危機………………………………………（78）
七、 鄉村債務的危機焦點 …………………………………（82）
第五章 稅費尾欠與鄉村治理生態………………………………（89）
一、 尾欠稅費的現狀 …… …………………………………（ 89）
二、 尾欠稅費的構成 …… …………………………………（ 93）
三、 已交稅費的特點 …… …………………………………（ 95）
四、 鄉村治理生態的變化 …………………………………（100）
五、 妥善處理尾欠稅費 …………………………………（106）
第六章 鄉村債務的化解對策……………………………………（109）
一、 鄉村債務的化解目標 …………………………………（109）
二、 鄉村債務的化解原則 …………………………………（110）
三、 鄉村債務的化解步驟 …………………………………（114）
四、 鄉村債務的化解辦法 …………………………………（119）
第七章 鄉村債務的治理措施……………………………………（129）
一、 建立鄉村債務的約束機制………………………………（129）
二、 建立鄉村債務專項的償債基金…………………………（136）
三、 改革農村公共產品的供給制度…………………………（142）
第八章 鄉村債務的預警機制 …………………………………（149）
一、 鄉村債務預警機制的現實意義…………………………（149）
二、 鄉村債務預警機制的管理目標…………………………（151）
三、 鄉村債務預警機制的管理原則…………………………（153）
四、 鄉村債務預警機制的系統層次…………………………（154）
五、 鄉村債務預警機制的基本框架…………………………（156）
六、 鄉村債務預警機制的實施進程…………………………（162）
第九章 建立公開透明的陽光財政………………………………（167）
一、 現行財政體制的問題分析 ……………………………（167）
二、 財政包干的制度缺陷 …………………………………（178）
三、 新農村建設呼喚財政制度改革…………………………（186）
第十章 重新定位鄉鎮政府職能……………………………（193）
一、 鄉鎮政府職能的歷史背景 ……………………………（193）
二、 鄉鎮政府職能的現實狀況 ……………………………（194）
三、 鄉鎮政府存在的現實需要 ……………………………（196）
四、 鄉鎮政府職能的定位思路 ……………………………（200）
五、 鄉鎮政府職能的制度保障 ……………………………（211）
【附錄一】一位前湖南鄉鎮黨委書記的鄉村債務調查報告
……………………………………………（227）
【附錄二】國務院辦公廳關于做好清理化解鄉鎮債務工作的意見
………………………………………………………… （235）
后記…………………………………………………………………（240）
后記
在未調入湖南省社會科學院工作以前，我在衡陽縣三湖鎮擔任鎮長和黨委書記時，盡管三湖鎮的鄉村債務不是衡陽縣最嚴重的，但面對數百萬元的鎮財政債務，特別是每當遇到債主們的圍、追、堵、截甚至進行人身攻擊的時候，每當遇到債主們鎖住學校的校門和教室的時候，我和我的同事們是感到多么的無助和無奈！也盡管我們想盡千方百計，如鄉村財務的規范化管理、鎮人民代表大會共商鄉村債務化解辦法、村民自治的制度防范，但僅僅只能緩和矛盾，卻遠遠不能夠解決問題。
2005年5月—7月在湖南省委黨校，我有幸參加了“湖南省優秀鄉鎮（街道）黨委書記培訓班”，不僅有機會與46位來自各地的鄉鎮黨委書記進行了工作交流，而且還與同時來學習的49位鄉鎮領導干部選調生進行了個別探討，在此基礎上，又進行了百題問卷調查。同時，還對省內某市委黨校學習的34個鄉鎮青年領導干部進行了問卷調查和個別訪談，涉及全省129個鄉鎮。我發現，鄉村債務不僅成為了農村的一個普遍問題，而且成為了農村的一個普遍危機。
到2005年10月，我調入湖南省社會科學院工作以后，希望自己以職業研究人員的身份再來看待這些調查，多方位去印證這些材料的真實性。根據問卷調查結果，從2005年10月底開始，我用將近2個月的時間，深入到湘南的衡陽市農村和湘北的常德市農村，不僅對村民代表、鄉村干部、農村黨員共1000余人的進行了問卷調查，而且走訪了一些鄉村干部、村民小組長、黨員和農民。由于我當過鄉鎮黨委書記的原因，這些鄉村干部均把我當作“自己人”，不僅無話不說，而且提供盡可能的相關文件資料和數據，甚至有不少鄉村把財務賬本如數復印給我（面對他們的真情，我盡可能地不公開資料來源），以便讓我把真實情況反映上去。特別是一個個鄉村干部的辛酸事例令我久久難以釋懷，有些片斷和章節我是流著眼淚寫下的。從處于債務困境的鄉村干部沉默中，我感到更多的是對農村基層危機的恐懼。
于是，我滿懷著對農村基層危機的恐懼，用近3個月的時間，寫成近5萬字的《鄉村債務的社會公共危機研究》一文，不僅得到了湖南省委書記張春賢的高度重視，專門委托秘書打來電話，常務副省長肖捷和分管農業副省長楊泰波、省財政廳長李有志和省農辦主任武吉海（現任中共常德市委書記）分別予以批示。而且在《求索》2006年第3期上公開發表后，《第一財經日報》（2006年4月3日）以《一位前湖南鄉鎮黨委書記的鄉村債務調查報告》為題、香港《大公報》（2006年4月7日）以《湖南鄉村債務重》為題進行了全面報道；北京市領導決策信息中心主辦的《每日領導清樣》在2006年4月28日以《一位前鄉鎮書記的鄉村債務調查引起湖南省委關注》為題進行了綜合介紹；《中國社會科學文摘》（2006年第4期）予以全文轉載。后來寫成的《化解鄉村債務的對策與建議》，被人民網評為“2006年度最受關注的五大網絡論文”
作為一個專業研究人員，僅僅發現危機是遠遠不夠的。如何進行危機管理？怎樣化解危機？從2006年底開始到本書的完稿日2007年5月底為止，我相繼完成了以鄉村債務的約束機制、償債基金、預警機制以及鄉鎮職能的重新定位（筆者主持的湖南省哲學社會科學課題[0601016C]）為核心內容的系列研究，與《鄉村債務的社會公共危機研究》共同組成了《鄉村債務的危機管理》，以期為鄉村債務危機的防范與化解進行一個大膽的探索。
在成書之際，首先要感謝2005年在湖南省委黨校學習的優秀鄉鎮（街道）書記班和選調生班全體學員所提供的各種幫助和支持！是他們為我提供不設防的寬松調查環境和全面的資料數據，才使本書的形成具有了決定性的前提條件。要感謝湖南省稅改辦提供的指導和幫助！要感謝長沙理工大學劉祚祥教授和湖南師范大學公共管理學院碩士研究生劉祖華參與的部分實地調查！要感謝衡陽縣改革辦歐陽中球先生和湖南師范大學公共管理學院碩士研究生周湘智為本書所提供的寶貴意見！要感謝中南林業科技大學三農學會的同學們為本書所作的資料整理！要感謝原《求索》編輯室主任張瑞潔老先生對本書定稿的校正！
更要感謝中國社科院學部委員、農村發展研究所所長張曉山老師不僅遠在荷蘭為本書點石作序，而且在百忙之中對本書提出了很多關鍵性的修改意見！
陳文勝
2007年5月31日下午
于長沙市德雅村家中
「 支持烏有之鄉！」
烏有之鄉 WYZXWK.COM
您的打賞將用于網站日常運行與維護。
幫助我們辦好網站，宣傳紅色文化！
歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉網刊微信公眾號
