朱云漢：臺灣民主轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)政策制定的效率與公平性問題

一、前言

九十年代臺灣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一方面面臨社會多元化與經(jīng)濟(jì)自由化潮流的挑戰(zhàn)，另一方面更直接面臨政體轉(zhuǎn)型的沖擊(Chu 1994)。自公元1987年解嚴(yán)以來，臺灣的政治結(jié)構(gòu)出現(xiàn)巨大變化。國家機(jī)構(gòu)對于各重要社會部門的滲透與支配力量開始消退，國民黨對于主要社會團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的掌控開始逐漸松動；國民黨獨(dú)占政治資源的狀態(tài)被打破，反對黨加諸于國民黨的選戰(zhàn)壓力日益升高；民選政治菁英在國民黨權(quán)力結(jié)構(gòu)以及政府決策過程中的地位日益上揚(yáng)。在歷經(jīng)四個階段的憲政改革之后，總統(tǒng)的憲政角色，行政與立法關(guān)系、地方自治層級與中央與地方關(guān)系，均出現(xiàn)大幅度的體制更迭。在此同時，社會運(yùn)動的蓬勃興起，使得過去以「成長為優(yōu)先」的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；經(jīng)濟(jì)國際化與自由化的浪潮更迫使國家機(jī)構(gòu)大幅調(diào)整自身的經(jīng)濟(jì)管理職能，政府逐漸喪失直接介入產(chǎn)業(yè)投資與生產(chǎn)活動的政策工具，同時威權(quán)時期的經(jīng)濟(jì)管制措施被迫一一解除。
從結(jié)構(gòu)面而言，臺灣的經(jīng)驗似乎正如某些馬克思學(xué)派的理論家所預(yù)言的(O’Connor 1974)，民主化導(dǎo)致了資本主義體制下累積與分配之間矛盾的激化，以及導(dǎo)致國家機(jī)構(gòu)相對于個別資本家之獨(dú)立性的降低。從各種跡象顯示（包括政府面臨的財政危機(jī)，以及各項重大建設(shè)的延誤）看來，伴隨民主化而來的「分配性聯(lián)盟」(distributional coalitions)已經(jīng)開始對國家機(jī)構(gòu)的「經(jīng)濟(jì)發(fā)展」功能產(chǎn)生侵蝕作用，尤其是以追逐經(jīng)濟(jì)特權(quán)為目標(biāo)的金權(quán)政治現(xiàn)象，不但損傷國家機(jī)構(gòu)的發(fā)展性職能，并腐蝕新興民主體制的正當(dāng)性。
從過程面而言，民主化重新設(shè)定了經(jīng)濟(jì)政策制定的游戲規(guī)則，技術(shù)官僚在制定政策目標(biāo)上的主導(dǎo)性開始下降，官僚機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)政策工具運(yùn)用上的自主性面臨挑戰(zhàn)(Cheng and Schive 1998)。具體而言，無論是財政、經(jīng)濟(jì)、交通、勞工、環(huán)保等部會的技術(shù)官僚，都必須開始適應(yīng)一個全新的政策環(huán)境。財經(jīng)部會必須適應(yīng)新的行政與立法互動關(guān)系，重新摸索黨政協(xié)調(diào)以及政黨協(xié)商的游戲規(guī)則；必須面對更復(fù)雜的行政體系內(nèi)部，以及中央與地方間的協(xié)調(diào)問題；必須在政府財政支出日益緊縮的局面下，面對公共部門資源分配的競爭；必須響應(yīng)代表不同選區(qū)、不同利益團(tuán)體的立法委員所提出的各種政策需求、所施加各種關(guān)說壓力；必須面對來自于基層民眾與社會運(yùn)動團(tuán)體，對公權(quán)力機(jī)構(gòu)直接的抗?fàn)幣c挑戰(zhàn)；必須滿足來自于大眾傳播媒體要求決策透明化、公開化的龐大壓力。在民意機(jī)構(gòu)與媒體的雙重擠壓下，一方面決策官員對問題的考慮面向變得更復(fù)雜，另一方面對問題的反應(yīng)時間卻更為壓縮。
在臺灣民主轉(zhuǎn)型過程中，經(jīng)濟(jì)政策的制定與執(zhí)行更出現(xiàn)各種乖違現(xiàn)象。財經(jīng)部會在推動政務(wù)過程中的每一個環(huán)節(jié)都會遇到不易克服的政治關(guān)卡與瓶頸：從預(yù)算的編列、審議到執(zhí)行；從公共建設(shè)的規(guī)劃、設(shè)計、發(fā)包到施工，處處均須處理復(fù)雜的政治協(xié)調(diào)與棘手的利益分配問題。在過程中，經(jīng)常出現(xiàn)公部門的投資的預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益無法發(fā)揮、重大施政計劃的進(jìn)度嚴(yán)重落后、公共工程的成本控制難以落實、民眾的公共利益與公共安全無法獲得有效屏障、行政公權(quán)力的獨(dú)立性與公平性遭遇嚴(yán)重侵蝕、不正當(dāng)?shù)睦孑斔蜔o法防堵等各種現(xiàn)象。這些施政缺失不僅降低民眾對政府的信任，嚴(yán)重削弱國家的國際競爭力，而且長此以往必將拖累臺灣整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展（朱云漢 1996）。
本文的目的在于分析民主化如何對于經(jīng)濟(jì)政策制定產(chǎn)生沖擊，我們以經(jīng)濟(jì)政策制定為觀察焦點，因為這是評估民主化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的有利切入點。本文采取的分析角度不僅是經(jīng)驗性的，也是規(guī)范性的。因為我們主要的關(guān)切在于：如何在兼顧責(zé)任政治與民意政治的大前提下，維持經(jīng)濟(jì)決策的品質(zhì)、效率與公平性，進(jìn)而追求民主品質(zhì)提升與經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的雙重目標(biāo)。

二、民主化對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊：理論的回顧

 要正確評估民主化對經(jīng)濟(jì)政策決策過程的沖擊，必須先從政治體制因素對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用談起。在討論有關(guān)東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治基礎(chǔ)的文獻(xiàn)中，對于威權(quán)政體是否較民主體制更有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，始終爭議不斷。無可否認(rèn)，許多東亞新興化工業(yè)國家在威權(quán)體制統(tǒng)治時期，獲得相當(dāng)突出的經(jīng)濟(jì)成長表現(xiàn)，此一歷史事實，讓不少政治經(jīng)濟(jì)學(xué)者肯定威權(quán)體制的發(fā)展性功能，從而提出「發(fā)展性國家」(developmental state)的理論，認(rèn)為東亞的威權(quán)體制發(fā)揮了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干功效（Johnson 1982; 1987; 1999; Evans and Alizadeh 1984; White 1988）。例如，威權(quán)體制得以嚴(yán)格控制工會的活動，讓勞工在勞資關(guān)系上處于絕對弱勢，有助于政府推動勞力密集出口產(chǎn)業(yè)政策，并吸引外資的進(jìn)入。此外，威權(quán)政府也可以推動強(qiáng)迫性的儲蓄制度，藉以壓制社會大眾的消費(fèi)水準(zhǔn)，而將累積的資源投注于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動上。在威權(quán)體制下，政府可以免于受到利益團(tuán)體與選舉競爭的壓力，不受國會、反對黨、社會運(yùn)動、以及媒體的牽制，為經(jīng)濟(jì)技術(shù)官僚提供一個寬廣而自主的政策選擇空間，因而有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)行。同時，威權(quán)體制對于政治參與的限制，可以有效壓制各種「分配性政治聯(lián)盟」(distributional coalitions)的形成(Olson 1982)，因此可以有效限制社會內(nèi)不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競租性(rent-seeking)活動。
 從上述發(fā)展性國家的理論的角度出發(fā)，民主體制對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響是顯而易見的。首先，民主化將提供社會團(tuán)體進(jìn)行動員的機(jī)會，開啟了勞工運(yùn)動、消費(fèi)者運(yùn)動和環(huán)保運(yùn)動的風(fēng)潮，將沖擊既有的勞動生產(chǎn)秩序與企業(yè)經(jīng)營環(huán)境。此外，伴隨民主化而來的是政黨競爭，各政黨為爭取選票和響應(yīng)選民的需求，將導(dǎo)致社會福利支出和預(yù)算規(guī)模的大幅擴(kuò)張。因此之故，當(dāng)消費(fèi)和分配取代經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和資本累積時，整個國家的經(jīng)濟(jì)成長便可能因喪失動能而趨緩，繼之而起是龐大的政府財政赤字。同時，公共政策可能淪為分配性政治聯(lián)盟之祭品，這些利益團(tuán)體在追求自身利益時，經(jīng)常是以犧牲整體的公共利益作為代價的（Olson，1982），特別是掌握有龐大經(jīng)濟(jì)資源的企業(yè)界，往往得以透過政治捐獻(xiàn)支配政治菁英的政策選擇。此外，政黨或政治人物基于選舉競爭的考量，其經(jīng)濟(jì)政策往往傾向以任期為波段的短線操作，而缺乏前瞻性的長期性規(guī)劃（Nordhaus, 1975）。同時，民主體制的引進(jìn)讓政府政策的決定和執(zhí)行，受制于民意機(jī)構(gòu)、反對黨、社會運(yùn)動、以及各種壓力團(tuán)體的牽制，技術(shù)官僚將不再享有獨(dú)立自主的理性決策空間。再者，民主政治所要求的決策透明化與程序正義，將必然導(dǎo)致決策效率的低落，各種有時效性的公共政策，均可能因為耗時的爭論、妥協(xié)、與杯葛而陷入泥沼。
 上述有關(guān)政治體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系之論述，與經(jīng)驗事實并不完全相符，或者說可能只適用于少數(shù)的政體轉(zhuǎn)型個案。從更寬廣的比較角度觀之，統(tǒng)計分析顯示，政體類型和經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)兩者間，并沒有顯著的相關(guān)性存在（Marsh,1979; Kohli, 1986; Sirowy and Inkeles 1990）。現(xiàn)有的經(jīng)驗性資料既不支持民主政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相輔相成的自由派觀點，也不支持威權(quán)政體較民主政體更有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的論點。為什么政體類型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間缺乏顯著的相關(guān)性？因為并非所有的威權(quán)統(tǒng)治者都是「大有為的政府」；在許多威權(quán)體制國家，統(tǒng)治者不但不具備發(fā)展傾向，反而是經(jīng)濟(jì)體系中最大的掠奪者，長期的威權(quán)統(tǒng)治往往導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的崩潰瓦解；換言之，我們無法保證威權(quán)統(tǒng)治者會良善地運(yùn)用其不受節(jié)制的權(quán)力（Evans, 1989）。另一方面而言，威權(quán)政體必須在特定的歷史條件配合下，才有可能發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能。這些特定歷史條件可能包括政治文化、官僚的素質(zhì)與國家機(jī)構(gòu)的能力，以及國家與社會間既有的鑲嵌性網(wǎng)絡(luò)關(guān)系(Evans 1995)，而多數(shù)威權(quán)體制的國家并不具備這些條件。另一方面，晚近針對新興民主化國家所做的比較研究也顯示，民主化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系十分復(fù)雜，在許多前社會主義國家，在民主化的初期經(jīng)濟(jì)危機(jī)可能更趨惡化，甚至有些學(xué)者認(rèn)為想要讓民主體制的建構(gòu)與市場經(jīng)濟(jì)改革齊頭并進(jìn)，幾乎不可能(Elster 1993)。主要的原因是這些國家在共產(chǎn)主義政權(quán)崩潰后，國家機(jī)構(gòu)變成十分微弱，缺乏建構(gòu)完善市場體制的能力與自主性(Linz and Stepan 1996: 435-440)。相反的，部分東亞與拉丁美洲國家在民主化的過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展并沒有呈現(xiàn)斷裂現(xiàn)象，而且經(jīng)濟(jì)自由化的改革也必較成功，這其中的關(guān)鍵在于這些社會的國家機(jī)構(gòu)能力本來就比較強(qiáng)，而且民主化并沒有明顯削弱國家機(jī)構(gòu)的能力(Haggard and Kaufman 1995）。
 在不少新興民主化國家，政治民主化之所以并沒有對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成明顯的影響，另外一種可能的解釋是政治民主化對于經(jīng)濟(jì)的潛在負(fù)面影響可能被夸大了。例如，許多政治經(jīng)濟(jì)學(xué)者曾指出，民主化并不必然導(dǎo)致勞資沖突的惡質(zhì)化，妥當(dāng)?shù)挠螒蛞?guī)則設(shè)計，可以引導(dǎo)工會和企業(yè)主彼此相互學(xué)習(xí)如何在合理條件下進(jìn)行集體性的協(xié)議。許多歐洲國家所采行的社會統(tǒng)合主義體制(corporatism)，得以讓勞資雙方共同攜手因應(yīng)產(chǎn)業(yè)合理化過程所面臨的諸多問題，以維持經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)秩序的穩(wěn)定和達(dá)成勞資雙贏的結(jié)果（Katzenstein, 1985; Streeck 1992）。
此外，一個國家民主化之后，雖然經(jīng)濟(jì)政策可能因為政黨，或政治人物的短期政治利益而受到扭曲，經(jīng)濟(jì)活動可能因選舉周期而發(fā)生波動。但是民主政治所帶來的不確定性因素，及其對經(jīng)濟(jì)成長的干擾程度，可能遠(yuǎn)不如威權(quán)體制因缺乏政權(quán)移轉(zhuǎn)游戲規(guī)則，以及威權(quán)統(tǒng)治者權(quán)力運(yùn)作不受節(jié)制所帶來的危害。民主政治所要求的程序性正義與決策透明化可能會影響到?jīng)Q策的時效，但決策速度并不等同于決策品質(zhì)，也不等同于政策的公平性。民主程序所提供的廣泛征詢和普遍參與的機(jī)制，也有降低政策產(chǎn)生錯誤的可能性；而且有社會共識支持的政策，具有更高的可信度與穩(wěn)定性，反而有利于私部門進(jìn)行長期性的規(guī)劃。再者，民主化可能引發(fā)選民對于社會福利、教育、醫(yī)療，以及諸如大眾運(yùn)輸工具、以及休閑娛樂設(shè)施等公共財?shù)男滦枨蟆５沁@些新生需求并不全然是消費(fèi)性，其中部分的支出也是屬于對人力資源的投資，而人力素質(zhì)的提升將有助于經(jīng)濟(jì)成長和吸引外資（Cheng and Krause, 1991）。總之，民主化對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響并非必然是負(fù)面的，而且民主化對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干潛在不利影響，多半可以透過適當(dāng)制度設(shè)計加以化解(Robinson 1998)。從另一方面來說，民主化可以確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)更為均衡，不至于完全以資本家的利益為依歸；同時，在獨(dú)立媒體、強(qiáng)有力的反對黨，以及各種社會團(tuán)體的監(jiān)督下，雖然不保證民主政府的政策產(chǎn)出完美無缺，但至少可以獲得較高的正當(dāng)性，也可以避免政治權(quán)力過度集中可能產(chǎn)生的腐化。
 事實上，過去發(fā)展性國家理論的倡導(dǎo)者，在九十年代全球民主化的趨勢風(fēng)起云涌之后，也開始調(diào)整其研究議程。因為畢竟威權(quán)體制普遍面臨正當(dāng)性危機(jī)，即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對成功的威權(quán)體制仍舊面對十分不確定的政治前景，威權(quán)體制的階段性歷史角色可以說已經(jīng)走到了末端。因此新一代的發(fā)展性國家理論，所注重的是如何有效結(jié)合民主鞏固與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如何透過制度設(shè)計來增強(qiáng)民主體制下國家機(jī)構(gòu)的發(fā)展功能，而導(dǎo)致「民主的發(fā)展性國家」(democratic developmental state)理念模式的實現(xiàn)(Leftwich 1998)。從民主的發(fā)展性國家觀點而論，容納廣泛政治參與的民主體制與兼顧社會均衡發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以相輔相成。相反的，徒具民主形式而缺乏健全民主機(jī)制的新興民主體制，絕對無法維持一個均衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失調(diào)，也必然會回過頭來侵蝕民主體制的社會支持基礎(chǔ)。
 如何讓民主體制的鞏固與國家機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展職能的充分發(fā)揮形成一種良性循環(huán)的關(guān)系，其關(guān)鍵在三個要素：第一、具備特定的意識形態(tài)，也就是說多數(shù)社會精英相信國家機(jī)構(gòu)具有發(fā)揮正面經(jīng)社轉(zhuǎn)型功能的潛力，這種對于國家機(jī)構(gòu)經(jīng)社職能的基本信任避免了兩種極端的意識形態(tài)：一種極端是相信政府萬能，對于國家機(jī)構(gòu)形成完全的依賴；一種極端是假設(shè)政府失靈之害必然大于市場失靈之禍，因此寧可將政府經(jīng)社職能壓低到最小。第二、國家機(jī)構(gòu)具備相當(dāng)?shù)姆治觥⒁?guī)劃、監(jiān)督、管制、以及調(diào)動與汲取資源的能力。第三、具備完善的民主參與、民主協(xié)商與民主制衡機(jī)制，特別是在經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域，各種具有廣泛代表性的社會團(tuán)體都有機(jī)會透過制度化的管道參與政策之制定，以及參與政策執(zhí)行的監(jiān)督。對于多數(shù)東亞新興工業(yè)化國家而言，第一項與第二項要件基本上均不是問題，最令人擔(dān)心的是缺乏第三項要件，因此也就自然成為本文下一節(jié)的關(guān)注焦點。

三、民主化對于經(jīng)濟(jì)政策制定之挑戰(zhàn)

 對經(jīng)濟(jì)政策的制定而言，民主化所帶來最直接的挑戰(zhàn)是，如何在經(jīng)濟(jì)政策的決策與執(zhí)行過程中兼顧「公平」的原則與效率的原則。所謂經(jīng)濟(jì)政策的效率就是指，在民主體制運(yùn)作下的政府是否能以合理的成本，及時的提供維持經(jīng)濟(jì)持續(xù)成長與均衡發(fā)展所需要的公共政策。我們所謂的公共政策之內(nèi)涵是廣義的，包括公共建設(shè)或社會性投資（教育、科技、職訓(xùn)、社會保險等）、包括為新興市場活動設(shè)立游戲規(guī)則（或解除不合時宜的管制）、包括建立有效的行政監(jiān)督與執(zhí)法能力、包括改善生產(chǎn)要素（土地、勞工、資本、信息等）的供需結(jié)構(gòu)，包括提供安定的政治環(huán)境與法律秩序等。政府施政的效率如果出現(xiàn)問題，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響顯而易見，在此不必贅述。在民主體制下，影響效率問題的關(guān)鍵，往往不在技術(shù)層面的規(guī)劃與執(zhí)行能力，而是在政府的決策效率，而這主要取決于政治體制的利益整合功能。在民主國家經(jīng)濟(jì)政策決策效率的主要考驗在于設(shè)計合理的行政與立法互動關(guān)系，國會是所有民主國家公共政策制定的決策樞紐，也是社會多元勢力角逐公部門資源的最重要場域，也是考驗民主政府政策整合能力與協(xié)調(diào)能力的最重要關(guān)卡。
 所謂經(jīng)濟(jì)政策的公平就是指，在民主政體下政府是否能讓各種經(jīng)濟(jì)團(tuán)體在追求各自利益的過程遵循一套公平、合理、明確的游戲規(guī)則。這套游戲規(guī)則不但可以讓企業(yè)在開放與公平的環(huán)境里自由競爭，也可也讓經(jīng)濟(jì)弱勢團(tuán)循正常的政治參與管道得到合理的扶持與補(bǔ)償。政府的施政與執(zhí)法，必須讓合法廠商的權(quán)益獲得有效的保障，讓企業(yè)負(fù)擔(dān)應(yīng)該承擔(dān)的賦稅與社會成本，接受合理的勞動條件，并有積極的誘因讓企業(yè)經(jīng)營者愿意循著合法的途徑，以改善經(jīng)營效率、提升技術(shù)水平、發(fā)展有競爭力的產(chǎn)品等各種有助于整體生產(chǎn)力提升的手段，來開創(chuàng)企業(yè)的生機(jī)。
在民主體制下，對于維護(hù)公平目標(biāo)的主要威脅就是金權(quán)政治。金權(quán)政治是一種惡質(zhì)化的政商互動關(guān)系形態(tài)。雖然也有學(xué)者主張，政商之間緊密的聯(lián)結(jié)、相互的信任，以及私人化的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，可以降低交易過程的不確定性，因而有助于政府與企業(yè)在推動高難度國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃上的合作(Moon and Prasad 1994)。但是親密的政商關(guān)系，也往往是金權(quán)政治孳生的溫床。事實上，利益團(tuán)體對政治的滲透以及對選舉的影響，長期以來便是許多討論政府經(jīng)濟(jì)管制研究著作的核心焦點，特別是掌握龐大經(jīng)濟(jì)資源的企業(yè)界對政治的滲透和影響，足以讓經(jīng)濟(jì)管制機(jī)關(guān)成為被管制者的禁臠，讓經(jīng)濟(jì)管制政策為企業(yè)的特殊利益而服務(wù)。
金權(quán)政治現(xiàn)象對經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然產(chǎn)生不利影響。首先，金權(quán)政治基本上是經(jīng)濟(jì)學(xué)者所指的「競租行為」，這種追逐特權(quán)的活動在本質(zhì)上是一種非生產(chǎn)性(non-productive)的活動，也就是說這種活動，并未為社會創(chuàng)造任何實質(zhì)的財貨，而是一種財富重新分配的游戲（例如把財富從納稅人的口袋轉(zhuǎn)到利用民意代表承攬公共工程的包商口袋中，從購屋的受薪階級口袋轉(zhuǎn)到炒作土地的財團(tuán)手中）。進(jìn)一步而言，這些追逐特權(quán)的活動，不但是非生產(chǎn)性的，還會對正常生產(chǎn)活動會造成抑制效果，對一個社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不但沒有貢獻(xiàn)，還有負(fù)面的作用。這是因為，這些特權(quán)競爭活動對社會整體而言，有其固定的機(jī)會成本。也就是說企業(yè)家的時間、精力和資源是有限的，當(dāng)很多的企業(yè)主把時間、精力和資源用于追逐經(jīng)濟(jì)特權(quán)時，那么他們投入企業(yè)經(jīng)營的改善和產(chǎn)品的改良的時間與資源必然會減少，社會的明顯損失就相當(dāng)于如果這些企業(yè)精英者把同樣的時間與資源投入生產(chǎn)性的活動所可能添增的經(jīng)濟(jì)效益的總和。
負(fù)面作用的第二層意義在于，這些活動會對一個經(jīng)濟(jì)體系的國際競爭力會造成顯著的傷害。對一個處于劇烈國際競爭環(huán)境下的開放性的經(jīng)濟(jì)體系而言，過度炙烈的特權(quán)競爭活動不僅會造成國內(nèi)消費(fèi)者對非貿(mào)易財購買力的損失(也就等于生活品質(zhì)的下降)，也必然會增加產(chǎn)業(yè)的額外成本負(fù)擔(dān),最明顯的就是廠商必須承受土地與房租成本的上漲，以及承受公共建設(shè)在質(zhì)上的缺陷與量上的不足之苦，而且還可能要為政府的貪污浪費(fèi)而負(fù)擔(dān)高額的賦稅。非貿(mào)易財部門的企業(yè)可以將這些額外的成本負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給國內(nèi)顧客,而出口部門的廠商除了「離家出走」之外,毫無規(guī)避的良方。進(jìn)一步言之，追逐特權(quán)活動會還會造成至少兩種負(fù)面影響：第一是不良示范作用，少數(shù)企業(yè)的追逐特權(quán)活動會引發(fā)其它企業(yè)的模仿，最后在同業(yè)間造成「唯恐后人」的心理,形成財團(tuán)個個競相插手選舉、投資政治，人人搶搭「特權(quán)班車」的惡性循環(huán)。追逐特權(quán)還可能惡化企業(yè)的經(jīng)營品質(zhì)，一個長期受到特權(quán)的保護(hù)的企業(yè)其經(jīng)營效率之所以往往走下坡，是因為這些企業(yè)長期規(guī)避了正常的市場競爭法則的節(jié)制與淘汰，有些企業(yè)最后會變成非養(yǎng)賴特權(quán)才能生存，或者是由特權(quán)的屏障使這些企業(yè)貿(mào)然承擔(dān)過高的風(fēng)險，構(gòu)成經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)的道德危險(moral hazard)。因此，長期而言，金權(quán)政治的泛濫必然會造成企業(yè)經(jīng)營環(huán)境的惡化，以及導(dǎo)致金融體系的系統(tǒng)性危機(jī)。
炙烈的追逐特權(quán)現(xiàn)象對一個社會的更嚴(yán)重的傷害，是侵蝕社會分配正義與動搖政府公權(quán)力。金權(quán)政治泛濫必然會扭曲社會財富的分配，假以時日，必然會累積社會內(nèi)部中下階層的不滿情緒，反金權(quán)的政治運(yùn)動可能趁勢而起，而且極易激蕩成為一種反商情結(jié)。如果社會的弱勢團(tuán)體無法在正式的政治參與過程中得到矯正的機(jī)會，就可能在體制外進(jìn)行抗?fàn)?形成另外一種社會對立沖突的來源。金權(quán)政治泛濫更可能引發(fā)公權(quán)力的正當(dāng)性危機(jī)，一個社會的國家機(jī)構(gòu)執(zhí)法的公正性、政策的公平性如果遭到普遍的懷疑，公權(quán)力就難以有效行使，整個社會的違法脫序現(xiàn)象就會不斷出現(xiàn)，成為一個難以治理的社會。
有些人認(rèn)為民主政治的實施很難不產(chǎn)生決策效率降低與金權(quán)政治污染的問題，因此把這兩個問題的出現(xiàn)視為民主政治的必要社會成本，這種看法在學(xué)理上并沒有堅強(qiáng)的基礎(chǔ)。在理論上，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平到達(dá)已開發(fā)中國家后，一個設(shè)計良好的民主體制，不但不會帶來效率低落、金權(quán)政治叢生的問題，反而有助于這兩種問題的改善(Robinson 1998; Haggard and MaCintyre 1998)。經(jīng)濟(jì)決策效率的三個要素：合理成本、及時性，與配合民間部門的需要，在運(yùn)作正常的民主體制下，都可以獲得改善。因為在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，產(chǎn)業(yè)發(fā)展動態(tài)瞬息萬變的今日，政府必須讓企業(yè)界有適當(dāng)?shù)墓艿绤⑴c經(jīng)濟(jì)政策的規(guī)劃與制定，才可能及時的推出配合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的政策，政治體制必須提供各種社會團(tuán)體參與政策制定的機(jī)會，才可能有效整合多元社會里的各種利益需求，以及確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡性，同時如果民意機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)能有效發(fā)揮監(jiān)督的功能，更可以確保行政部門以合理的成本、公平的原則來落實這些政策。
當(dāng)然，這種理論上的預(yù)期，似乎與臺灣政體轉(zhuǎn)型經(jīng)驗并不盡相符。在維護(hù)經(jīng)濟(jì)政策的效率與公平的目標(biāo)上，民主改革所可能發(fā)揮的興利除弊功能，在臺灣并未充分展現(xiàn)，威權(quán)體制時期孳生的金權(quán)政治現(xiàn)象，在民主轉(zhuǎn)型后有變本加厲的趨勢，尤其在凍省后大批省議員轉(zhuǎn)戰(zhàn)立法院后，這種由地方層次蔓延到中央的政治瘟疫，危害更為明顯。在東亞金融風(fēng)暴的沖擊下，政府的經(jīng)濟(jì)決策的效率與公平遭逢最嚴(yán)酷的考驗；去年島內(nèi)出現(xiàn)內(nèi)潰性的金融危機(jī)，更是臺灣已經(jīng)開始為「金權(quán)政治」泛濫支付鉅額社會成本的最鮮明寫照(Chu 1999)。如果，我們要問：為何臺灣的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗是「未蒙民主化之利，反先受其害」，我們應(yīng)該進(jìn)一步把焦點放在行政立法互動關(guān)系，以及各級政府的府會關(guān)系，因為這里是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)決策效率低落的根源，也是黑金政治的溫床。

四、行政與立法關(guān)系：破壞效率與公平的亂源？

在國會全面改選之后，立法院成為公共政策制定的決策樞紐之一，也成為社會多元勢力角逐公部門資源的最重要場域。國會在政策形成過程中扮演舉足輕重的角色，政府的政策制定受到民選政治、政黨政治、利益團(tuán)體政治、與社會運(yùn)動的牽制，是民主國家的常態(tài)，本不足為奇。但是在臺灣民主化的過程中，近年來立法院在政策形成中的角色變化，以及因此對經(jīng)濟(jì)政策制定造成的影響，的確有其獨(dú)特的復(fù)雜性，絕非「民主轉(zhuǎn)型」這樣一個攏統(tǒng)的概念可以涵蓋。近年來立法院在政策制定過程角色的變化，深受我國特有之政治傳統(tǒng)、憲政體制變遷路徑、政黨體質(zhì)、以及選舉制度與選舉文化的影響，而塑造了一種相當(dāng)奇特的行政與立法互動關(guān)系，十分不穩(wěn)定的政黨協(xié)商模式，薄弱的黨團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，以及相當(dāng)松散而零碎(fragmented)的國會議事程序。
首先，在我國特殊的憲政體制變遷路徑，以及政治菁英培育傳統(tǒng)的雙重影響下，立法院與行政院的結(jié)構(gòu)性對立十分突出。首先，我國的憲法雖然原先具有內(nèi)閣制的基本設(shè)計，但在威權(quán)統(tǒng)治時期臨時條款的制約下，總統(tǒng)的政治領(lǐng)導(dǎo)角色十分突出，壓抑了行政院院長作為最高行政首長的憲政職權(quán)，行政院院長的政治權(quán)力基礎(chǔ)主要來自于執(zhí)政黨黨主席（也就是總統(tǒng)）的信任，而非立法院的多數(shù)支持；行政院對于立法院運(yùn)作的掌握是借助于黨中央由上而下的權(quán)威，而非立法院黨團(tuán)的支持。在立法院全面改選之后，行政院所面對的不僅是反對黨的制衡，也必需同時應(yīng)付執(zhí)政黨立法委員對于黨中央的權(quán)威的挑戰(zhàn)。再者，我國憲法中有關(guān)行政與立法互動關(guān)系的規(guī)定，雖然有行使同意權(quán)與退回復(fù)議的設(shè)計，但缺乏直接將內(nèi)閣的安定與立法院多數(shù)黨的政治命運(yùn)聯(lián)系在一起的設(shè)計。換言之，我國憲法在第四階段修憲之前，并無不信任投票以及解散立法院的設(shè)計。
同時，我國憲法并未賦予行政院主導(dǎo)立法審議的充分機(jī)制，內(nèi)閣無權(quán)指定法案審查的優(yōu)先級，行政院的提案跟立法委員個人提案相比并不享有特殊地位，內(nèi)閣擁有的退回復(fù)議權(quán)看似強(qiáng)勢，但只是備而不用的猛藥，不可能經(jīng)常行使。再者，過去執(zhí)政黨也并未發(fā)展一套由資深國會議員出任內(nèi)閣官員的政治傳統(tǒng)；相反的，執(zhí)政黨過去的政治菁英培養(yǎng)管道是刻意將行政體系的技術(shù)官僚與民意機(jī)構(gòu)的地方行政治人物區(qū)隔，而憲法有關(guān)立法委員不得兼任官吏的限制更加加深了兩類型菁英的隔閡。在這種歷史與制度背景下，立法院與行政院的實質(zhì)互動關(guān)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離內(nèi)閣制運(yùn)作的原理，而近似于三權(quán)分立下的制衡關(guān)系。此一傾向更因為總統(tǒng)直選的引進(jìn)，而更加強(qiáng)化。
這種結(jié)構(gòu)性的對立具體表現(xiàn)在幾方面：第一、執(zhí)政黨的立法委員在面對缺乏直接民意基礎(chǔ)的行政部門官員的具有優(yōu)越感；其次、執(zhí)政黨立法委員傾向?qū)⒈O(jiān)督與制衡行政部門以及回饋特定選民，視為其主要職責(zé)所在，并不認(rèn)為自己有配合內(nèi)閣整體施政的義務(wù)；同時，執(zhí)政黨的立法委員愿意為內(nèi)閣政策護(hù)航經(jīng)常是出于特定利益交換的考量，而非基于政治禍福與共的認(rèn)知；再者，無論朝野，立法委員均不愿被動的審議行政院提案，而有主動推動公共政策的強(qiáng)烈動機(jī)，所以委員主動提案或針對行政院版提出對案的頻率十分高。總之，盡管執(zhí)政黨在立法院享有形式上的多數(shù)，內(nèi)閣在法案與預(yù)算案的推動上，仍需面臨艱困的挑戰(zhàn)。
上述這種結(jié)構(gòu)性的對立，在先天上就不利于內(nèi)閣施政計劃的推動。而我國所特有的國會選舉制度，更深遠(yuǎn)影響到立法院內(nèi)的黨團(tuán)運(yùn)作以及議事運(yùn)作程序，使得行政部門歷經(jīng)的立法審議過程，充滿著難以意料的變量。簡而言之，臺灣在國會選舉所采用的多席次選區(qū)，以及單記不可讓渡(SNTV)投票，必然產(chǎn)生如下的民選政治運(yùn)作特征：第一、立法委員候選人必需同時與同黨籍候選人競爭，因此候選人不能倚靠政黨標(biāo)志當(dāng)選，必須建立選民對個人的認(rèn)同，以及發(fā)展個人的競選組織與動員系統(tǒng)；第二、候選人只需要爭取到特定數(shù)量選民的支持即可當(dāng)選，因此多數(shù)候選人傾向采用爭取特定選民團(tuán)體的市場區(qū)隔策略，而非爭取最多數(shù)選民的中間路線；第三，候選人為了建立選民對個人的認(rèn)同，以及維持個人的競選機(jī)器與選民服務(wù)組織，必需花費(fèi)大量的競選經(jīng)費(fèi)，也因此為金權(quán)政治的侵蝕提供了方便之門。
在上述的民選政治運(yùn)作特征影響下，立法院出現(xiàn)十分不穩(wěn)定的政黨協(xié)商模式，薄弱的黨團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，以及相當(dāng)松散而零碎的國會議事程序。無論朝野，黨團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威遲遲未能建立，因為只要是區(qū)域產(chǎn)生的立法委員，都擁有一定的基層實力，因此在面對立法院黨團(tuán)時，個人的政治自主性很高。同時，三黨的黨團(tuán)并沒有穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)，民進(jìn)黨與新黨的黨團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)干部（干事長或召集人）都是每個會期重新改選，國民黨的黨鞭也是定期改選，所以都只能扮演協(xié)調(diào)而非領(lǐng)導(dǎo)的角色。雖然在國民黨黨鞭之上還有黨中央任命的立法院工作會主任與中央政策會執(zhí)行長，但是這個疊床架屋的指揮系統(tǒng)，不但增加了協(xié)調(diào)的困難，也并未享有真正的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，最關(guān)鍵的黨提名決定并非操在大小黨鞭的手中，國民黨大小黨鞭所擁有的籌碼只是幫助個別立委向行政部門爭取資源分配或特殊好處。同時，如果沒有黨中央的指示，國民黨的大小黨鞭不能隨便動用「強(qiáng)制動員令」。而且，從過去的記錄顯示，即使下達(dá)了「強(qiáng)制動員令」，黨部對于少數(shù)不配合的立法委員，也不一定作出黨紀(jì)處分。
立法院的議事程序都是為了充分滿足立法委員的個人問政需要而設(shè)計，而不是為發(fā)揮立法審議功能而設(shè)計，也不是為達(dá)成利益整合功能而設(shè)計，在這里，所謂資深與專業(yè)制都靠邊站，只有「個人秀」獨(dú)占鰲頭。為了配合區(qū)域立委凸顯個人形象與個人選區(qū)經(jīng)營的需要，必須提供每一位委員在議事過程中充分的個人發(fā)揮的空間。因此，在過去任何試圖限制個別委員權(quán)力的議事程序改革，無論是資深制度或委員長制度，均難以推動。立法過程出現(xiàn)明顯的零碎化(fragmentation)現(xiàn)象。在過去，每一個會期為了安排每一位委員在總質(zhì)詢期間的的輪流發(fā)言，必需用掉三分之一以上的院會時間。委員會有將近一半以上的時間安排在部會的施政和項目報告答詢上，審查法案的時間十分有限。此一不正常現(xiàn)象，由于三屆六會期國會改革五法案的通過，從第四屆立法院開始才略獲改善。
委員會的運(yùn)作與專業(yè)分工原則背道而馳，立法院委員會的成員是不固定的，也無資深制度可言，每個會期重新登記與協(xié)調(diào)（或抽簽）；委員會沒有固定的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)，共同召集委員也是定期改選。所以委員會在決策上沒有連續(xù)的集體記憶。每一個委員會的平均人數(shù)只有十九人（上限二十一人），而且很多區(qū)域立委忙于選民服務(wù)或個人事業(yè)，出席率一向很低，委員會經(jīng)常出現(xiàn)四、五位委員進(jìn)行法案審查的情況，只要任何一位委員如果執(zhí)意對特定法案進(jìn)行杯葛，就保留待協(xié)商或表決，如此一延擱可能就是一個會期。因此，只要是稍有爭議的法案，審查的速度就十分緩慢。第二屆立法院平均每一個會期通過的法案不到四十件，其中大部分都是在一趕在最后一兩次的院會通過。三年下來累積待審的法案高達(dá)四百八十九件。第三屆立法院平均每會期通過的法案增加到四十八件，但難以配合經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的需要，而且這些立法業(yè)績，大多數(shù)都是再各會期最后幾天大拼業(yè)績所產(chǎn)生的「飚車式立法」。
因此跟絕大多數(shù)西方民主國家的議會相比，我們立法院充斥著各種怪象：很少委員愿意在法案與預(yù)算上下功夫，但每天一大早爭先恐后排隊登記「國是論壇」發(fā)言；個人助理充斥，專業(yè)幕僚閑置；少數(shù)立法委員的堅持可以癱瘓整個議事程序；財經(jīng)性的委員會幾乎都是由具財團(tuán)背景的立法委員包辦，不但沒有「利益回避」的規(guī)范，很多立法委員只有在與自己所代表的財團(tuán)或派系的利益有直接關(guān)系的法案審查時才現(xiàn)身；預(yù)算審查過程有如市場中的喊價與殺價，預(yù)算刪減中到處看到「私仇公報」的痕跡，其過程之粗造與漫無章法，可以用「慘不忍睹」四字來形容；每一個會期，整個內(nèi)閣必須耗費(fèi)十個以上的工作天，面對幾乎空無一席的議事聽，一一應(yīng)付輪翻上陣質(zhì)詢的立法委員。
在我國立法議事程序運(yùn)作中所出現(xiàn)的特殊現(xiàn)象，對于行政院各部會的政策推動構(gòu)成極大的挑戰(zhàn)。這可以歸納為五點加以說明：第一，各部會必需克服法案塞車的難題，如何說服立法院程序委員會將自己部會有時效性的法案排入最優(yōu)先的待審順序，頗費(fèi)周章。因為不同部會間也存在競爭關(guān)系。一個法案除非能被列入行政院此會期最優(yōu)先推動的法案，否則不容易順利排入待審順序。第二、由于區(qū)域立法委員的政治獨(dú)立性頗高，行政院與國民黨立法院黨團(tuán)間的黨政協(xié)商機(jī)制就特定法案協(xié)商所得到的結(jié)論不一定在院會能充分貫徹，個部會仍必需針對堅持己見的執(zhí)政黨進(jìn)行個別溝通與協(xié)商，無法倚賴立法院黨團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)干部。第三，執(zhí)政黨的黨中央有時對于財經(jīng)與民生等政治性較低的法案，采取開放同黨立法委員投票的政策，以避免同黨內(nèi)不同地區(qū)與代表不同部門利益的立法委員之間的利益沖突難以協(xié)調(diào)的困境。在此情形下，部會為了確保一個法案的順利通過，或避免為說服少數(shù)同黨立委而做過多的讓步，就必需設(shè)法營造一個跨黨的表決多數(shù)。通常在爭取少數(shù)堅持己見的同黨委員，或爭取在野黨的跨黨支持時，行政部門經(jīng)常必需提供一些有形的或無形的補(bǔ)償。第四，由于在野黨的立法委員一向出席率較高，在表決時常能發(fā)揮關(guān)鍵性影響；而且在野黨善于運(yùn)用議事杯葛手段來牽制執(zhí)政黨的立法進(jìn)度，所以各部會對于在野黨對特定法案所持的立場與意愿，也絕對不能忽視，否者政治代價往往不輕。所以，決大數(shù)有爭議性的法案，都必需經(jīng)過朝野政黨協(xié)商程序。由于部會首長不具備立法委員身份，不能直接參與政黨協(xié)商，必需假手執(zhí)政黨協(xié)商代表來為自己部會的版本進(jìn)行辯護(hù)，在部會首長對于黨籍立委并不具備政治上支配權(quán)威的情況下，朝野協(xié)商的結(jié)果經(jīng)常讓主管部會難以掌握。第五，由于委員會的成員與召集委員每一個會期都重新調(diào)整，因此在共識的建立過程一定會出現(xiàn)斷裂現(xiàn)象，一個法案如果不能在一個會期內(nèi)一氣呵成完成三讀，經(jīng)常面臨從頭來過的命運(yùn)。整體而言，部會首長缺乏有效的政治機(jī)制來影響執(zhí)政黨立法委員，在正常情況下，必需與朝野立法委員在不同的層次──黨政協(xié)商、政黨協(xié)商、個別協(xié)商──進(jìn)行多重而復(fù)雜的協(xié)商與妥協(xié)。一個法案，除非獲得執(zhí)政黨最高層的重視，否者是無法激活「強(qiáng)制性表決」這種嚴(yán)格的黨紀(jì)約束手段。

五、重建合理的行政與立法關(guān)系

 在這種特殊的行政與立法互動模式下，政治人物的最大考驗在于，如何能將維護(hù)公共福祉的立意轉(zhuǎn)化為抵抗特殊利益壓力的政治利器。在過去，行政部門的基本因應(yīng)之道，就是設(shè)法適應(yīng)這套游戲規(guī)則。基本上，行政部門將每一個重大法案的審查過程，視為一組聯(lián)串在一起的博奕賽局，每一場賽局都是關(guān)卡，過了一關(guān)還有下一關(guān)，而且每一場賽局的結(jié)局都影響到下一回合的局面，行政官員在每一個關(guān)卡都必須設(shè)法營造多數(shù)支持，并設(shè)法化解特定委員的反對與質(zhì)疑。同時，每一個法案的審查都不是完全獨(dú)立的事件，一方面，在一個會期里，特定財經(jīng)部會可能有好幾個重要施政法案必須同時在進(jìn)行立法審議，因此法案與法案間可能出現(xiàn)議題連結(jié)(issue linkage);另一方面，行政部門與立法部門雙方所面臨的也是一種反復(fù)賽局(iterative games)的情境，行政部門不斷有新的施政計劃，必須一次又一次的就重大施政法案與立法部門進(jìn)行協(xié)商，因此任何決定都必須瞻前顧后，不能隨便孤注一擲，更不能輕易創(chuàng)下惡例，既要照顧特定法案的順利通過，也要照顧自己的一慣立場與長期政治威信。
行政部門在游說個別立法委員的主要手段為經(jīng)濟(jì)利益交換、道德說服、與政治約束。究竟對于特定的立法委員運(yùn)用經(jīng)濟(jì)利益交換、道德與知識說服、與政治規(guī)約等手段何者較為有效，何種非正式制度與管道所提供的機(jī)制比較能達(dá)到效果，要是個別委員的政治屬性而定。這必須要區(qū)分執(zhí)政黨籍立委與非執(zhí)政黨籍立委，選區(qū)立委與不分區(qū)立委，都會選區(qū)與非都會選區(qū)立委，利益型立委與理念型立委。而非正式制度與程序通常包括：執(zhí)政黨黨政協(xié)調(diào)機(jī)制、立法院黨團(tuán)協(xié)商機(jī)制、各政黨黨團(tuán)議事動員機(jī)制。而可能的政治操作機(jī)制則包括：特定利益的驅(qū)使、主要支持者的壓力、選民壓力、地方派系壓力、次級團(tuán)體壓力、同儕壓力、與論壓力等。不過不同立法委員之間對于法案審查過程的影響力差異極大，議事制度與政黨決策機(jī)制在每一道法案審查的關(guān)卡會設(shè)定關(guān)鍵的個人或少數(shù)，例如院會的主席、委員會的輪值召集人，黨鞭、政團(tuán)協(xié)商代表等。針對這些關(guān)鍵性少數(shù)進(jìn)行有效的交換、說服與約束，對于法案的審查命運(yùn)更具決定性。
此外，針對特定議案來試圖影響立法委員議事行為的行動者并非只有行政部門，事實上，涉及巨大利益分配的財經(jīng)法案通常都會引發(fā)各式各樣社會行動者的關(guān)切，他們也是透過各種正式或非正式的程序與管道，來向立法委員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)利益交換、政治威脅或道德說服。例如有關(guān)特定產(chǎn)業(yè)自由化的立法，必然會引發(fā)產(chǎn)業(yè)界業(yè)主團(tuán)體、業(yè)界外商、消費(fèi)者團(tuán)體、產(chǎn)業(yè)勞工等各利益當(dāng)事人的關(guān)切與介入。除了涉及經(jīng)濟(jì)利益的動機(jī)外，也有些社會行動者會基于理念，或?qū)哺ｌ淼年P(guān)懷而積極介入法案審議過程，例如學(xué)術(shù)界與新聞媒體的工作者。這些不同類型的行動者所提出的要求與建議，有些是與行政部門的政策規(guī)劃目標(biāo)相輔相成，有些是局部兼容，有些則是正面沖突，因此提供了各種聯(lián)合與妥協(xié)的可能性與必要性。過去，行政部門通常對于是來自學(xué)術(shù)界與媒體的自發(fā)性關(guān)切，比較重視，而且必須適當(dāng)響應(yīng)，因為他們的意見會直接影響到行政部門進(jìn)行道德與知識說服的效果。此外，許多重大施政法案的立意都是在保障眾多的潛在受益者，但這些潛在受益民眾往往無法形成有效的社會行動者，成為政策制定過程沉默的多數(shù)，如何喚起這些潛在受益者的關(guān)注，并將其轉(zhuǎn)換為行政部門的政治支持力量，也是政務(wù)官最具挑戰(zhàn)性的任務(wù)。
以上的因應(yīng)之道，只能治標(biāo)，無法治本，既不能真正解決經(jīng)濟(jì)政策決策效率低落的問題，也無法根治金權(quán)政治的病因。臺灣民主化過程中所出現(xiàn)的行政與立法關(guān)系的失衡問題，其根源并非一黨長期執(zhí)政，而是政治制度設(shè)計不良；換言之，在現(xiàn)行政治制度下，即使反對黨上臺執(zhí)政，也很難擺脫國會亂象的糾葛。在制度改革上，以兩者最為關(guān)鍵：一個是政府體制定位的問題，一個是國會選舉制度的問題，只有這兩個問題獲得突破后才有可能在根本處調(diào)整行政與立法的互動關(guān)系、才可能進(jìn)行徹底的國會議事程序改革，才可能推動遏阻金權(quán)政治的相關(guān)立法。
 就政府體制的定位問題而言，我們當(dāng)前的憲政體制與選舉制度將常態(tài)代議民主的制度邏輯整個顛倒過來：負(fù)責(zé)整體施政的內(nèi)閣無法在民選政治過程中找到著力點，內(nèi)閣的整體施政成果無法直接接受民意的檢證；內(nèi)閣整體施政表現(xiàn)的好壞跟執(zhí)政黨個別立委的選舉成敗無必然關(guān)系，相反的選舉的邏輯引導(dǎo)執(zhí)政黨的立委在問政立場也必須與行政部門處于對立關(guān)系；擁有直接民選基礎(chǔ)的總統(tǒng)不是行政部門的首長，不是立法與行政互動關(guān)系中的主體，也不直接介入立法院的黨證協(xié)調(diào)或政黨協(xié)商；而另一方面，行政院長是行政部門的首長，并向立法院負(fù)責(zé)，但卻沒有直接民意的基礎(chǔ)，沒有主導(dǎo)立法過程的機(jī)制，也沒有節(jié)制同黨立法委員的利器。
從代議政治的最基本原理出發(fā)。一個設(shè)計合理的民主體制，會引導(dǎo)政黨或政治人物試圖整合不同的公共政策需求，擬訂出符合全民（或大多數(shù)人民眾）福祉的政策。一個有效的代議體制會讓一個以維護(hù)全民（或大多數(shù)人民眾）福祉為職責(zé)的政府領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊，獲得他所需要的民意基礎(chǔ)，創(chuàng)造他所需要的國會支持。一個合理設(shè)計的國會選舉制度，并不是僅僅讓選民選擇一個代表個別利益的民意代表，或甚至只是選擇一個提供比較好的選區(qū)服務(wù)的民意代表，而是有機(jī)會讓選民選擇一個政黨（或一個跨黨聯(lián)盟）來組織政府。如果選舉制度提供選民這種選擇，政府也就可以匯集民意，作為施政的依據(jù)，同時在面對追逐個別利益的立法委員時，可以有效的維護(hù)施政目標(biāo)的完整性。
我們的國會選舉制度更使得我們的代議政治的運(yùn)作邏輯偏離上述目標(biāo)。在立法院每一個選舉產(chǎn)生的立法委員都要爭取個人的問政空間，每一個人都要有勒索行政部門的武器，因為我們的國會選舉制度是以個別候選人為主體，不是以政黨為主體。立法委員當(dāng)選要靠自己的經(jīng)費(fèi)、自己的競選組織、自己的知名度，而國民黨立法委員的當(dāng)選（除了少數(shù)的全國不分區(qū)委員外）更是要依靠自己的派系背景或地方經(jīng)營基礎(chǔ)。在這種選舉制度下，如果有立法委員關(guān)心有時效性的民生法案的進(jìn)度、關(guān)心政府財政結(jié)構(gòu)惡化的問題、關(guān)心國營事業(yè)民營化、服務(wù)業(yè)國際化與自由化進(jìn)度、或關(guān)心預(yù)算編列中施政目標(biāo)的完整性等全局性的問題，不可能獲得選票上的獎勵；相反的，我們的選舉制度基本上獎勵立委將時間花在選民服務(wù)與關(guān)說上，鼓勵立委以夸張的問政風(fēng)格來吸引媒體的關(guān)注、鼓勵立委鎖定特定的對象進(jìn)行利益交換。
 將來的制度調(diào)整準(zhǔn)則就是如何讓內(nèi)閣整體施政成果能直接接受民意的檢證，以及強(qiáng)化政黨的政策整合功能。首先是，應(yīng)該將立法院選舉改為兩票制，一票投選區(qū)候選人，一票投政黨，并大幅提高政黨比例代表制所占的席次比例（至少要占一半以上），并各黨均將行政院院長與主要閣員的人選安排在政黨名單上，領(lǐng)銜代表自己的政黨，參與立法委員選舉，以整體施政理念與政綱來爭取選民支持，出面組閣的立法委員應(yīng)在組閣后辭去立委職務(wù)，由同黨名單上的候補(bǔ)人選遞補(bǔ)席次。同時，在行政與立法的制衡關(guān)系上調(diào)整上，可以依據(jù)法國第五共和的設(shè)計原理，將總統(tǒng)當(dāng)選的門檻設(shè)定為過半數(shù)，并賦予總統(tǒng)（或行政院院長）主動解散立法院的權(quán)力，作為與立法院倒閣權(quán)相互制衡的設(shè)計。另一個可能性是全盤按照總統(tǒng)制的運(yùn)作原理來大幅調(diào)整現(xiàn)行體制，這包括廢除行政院，讓總統(tǒng)成為行政首長，主持內(nèi)閣會議，總統(tǒng)直接介入立法院內(nèi)部的政黨協(xié)商，同時總統(tǒng)以下的行政機(jī)構(gòu)受立法院的細(xì)部監(jiān)督，但總統(tǒng)有任期保障，其去留不受立法院多數(shù)變動的影響，總統(tǒng)并擁有法案否決權(quán)來牽制立法院的立法權(quán)，不過此一方案的體制變革幅度過鉅，社會成本可能十分高昂。

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