盤點六種地方政府隱性債
文/樊瀟
我國地方政府債務最早發(fā)生在1979年，此后各地開始陸續(xù)舉債。特別是從2009年至今，我國的地方債務總額呈現(xiàn)巨額擴張之態(tài)勢，目前地方債務仍然在以急劇膨脹的速度發(fā)展。筆者認為較為可靠的數(shù)據(jù)，2012年末地方政府債務余額不會低于20萬億元。
對于地方政府隱性債務，往往缺少有效、統(tǒng)一的監(jiān)測、管理制度，隱蔽性強，目前已成為政府性債務的主要風險。對地方政府發(fā)債實行規(guī)范管理，逐步消除地方隱性債務風險，是當前以及今后一段時期我國經(jīng)濟工作的重要內(nèi)容。對于地方政府債務，不光要看顯性負債，隱性負債或許是一個天量數(shù)字，地方政府隱性債務不斷增長，且隱蔽性強，透明度差，令人堪憂。因此，必須警惕和防范地方政府性隱性債務風險。
01.地方債務知多少
地方融資平臺風險不透明，已經(jīng)到了難以控制的程度。債務成了一筆誰也說不清的糊涂賬。巨額債務雖然可怕，更可怕的是債務的數(shù)額不透明，用途去向不清晰，使用效益更難考核。
“四萬億”催漲地方債務
2011年6月，國家審計署發(fā)布了有史以來最權(quán)威的一份地方債務統(tǒng)計報告，據(jù)其披露，截至2010年末我國地方債余額為10.7萬億元。兩年又過去了，從某種程度上講，地方政府債務仍舊是一筆“糊涂賬”。沒有人知道規(guī)模究竟有多大，也沒有人了解這些錢的確切去向。其中一個很重要的原因是，由于地方政府沒有合法的舉債權(quán)力，加上普遍政企不分，人們很難界定地方政府債務的范疇，對其統(tǒng)計就難上加難。筆者相信，即使地方政府債務超過20萬億元，也不認為被高估。
財政部原部長項懷誠在博鰲亞洲論壇上表示，地方政府債務的透明度不高，不是那么容易說清楚，他的估計是超過20萬億元。
華泰證券(601688,股吧)在3月底發(fā)表的《估算地方政府債務》的報告中估計，地方政府債務金額2011年為13.2萬億，2012年達到15.3萬億，2013年預計在16.3萬億。招商證券(600999,股吧)亦在近期初步估計，2012年末地方政府債務余額約15萬億，較2010年末增長38%。平安證券首席經(jīng)濟學家鐘偉認為，地方融資平臺負債在13萬億～18萬億。
不可忽視的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組債務
實際上，無論官方還是民間，上述統(tǒng)計均著眼于省市縣三級政府，而對于基層的鄉(xiāng)村債務并未覆蓋。政府機構(gòu)、社會公眾、新聞媒體對于基層的鄉(xiāng)村債務關注不夠，縣市以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組債務問題，可能比預計的更糟糕。而這一塊恰恰是最為復雜、極為隱蔽、疏于監(jiān)控、風險最高。
據(jù)報載，經(jīng)濟較為發(fā)達的廣東東莞已經(jīng)有20個鎮(zhèn)街債務余額超過了年度可支配財力，全市有59%的村處于收不抵支的狀態(tài)，東莞樟木頭鎮(zhèn)政府負債16億元。東莞市政府有關負責人士就曾向當?shù)孛襟w透露，東莞已有20個鎮(zhèn)街債務余額超過了年度可支配財力，全市有59%的村處于收不抵支的狀態(tài)。控制鎮(zhèn)街負債問題已成東莞當務之急。
如今問題不僅僅出現(xiàn)在東莞。
02.地方政府隱性債務的六種情形
企事業(yè)單位自行舉借形成的債務
隱性債務是相對于顯性債務而言的，它由相關企事業(yè)單位自行舉借用于公益性項目，以單位或項目自身收入償還債務。地方各級政府雖然未提供擔保，也不負有任何法律償還責任，但當債務人出現(xiàn)償債困難時，政府負有兜底責任的或有隱性債務，政府可能需給予一定救助。由于其具有不可預測的特性，一旦集中發(fā)生債務風險會給地方政府預算造成很大的沖擊。具體包括：(一)經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位為公益性(基礎性)項目建設舉借的，政府未確認承擔直接還款責任，也未提供擔保的債務;(二)融資平臺公司為公益性或基礎性項目建設舉借的，政府未確認承擔直接還款責任，也未提供擔保的債務;(三)經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、融資平臺公司為公益性或基礎性項目建設提供擔保形成的債務，不包括已作為被擔保人直接債務反映的債務。
拖欠工程款項的債務
建筑施工企業(yè)帶資、墊資承包的現(xiàn)象，導致拖欠工程款的問題也越來越嚴重，政府項目拖欠尤為突出，例如拖欠基建企業(yè)的工程款等隱性債務。政府要修路，又沒錢，怎么辦?按照周口市政府的要求，周口匯林置業(yè)有限公司先行墊資修建。市政府常務會議決定：匯林置業(yè)墊資修路的投資款，從其應繳納稅款中逐步予以償還，并形成了常務會議紀要。隨后，匯林置業(yè)與周口市城市公用事業(yè)局簽訂協(xié)議。路修好后，審計局審計確認了該公司投資2493萬元，但在與稅務機關就稅款的償還問題交涉中，卻遲遲得不到正式答復。
欠付墊資款未有掛賬的債務
8月7日，在鄂爾多斯(600295,股吧)市東勝區(qū)園林綠化事業(yè)局二樓，30多個“債權(quán)人”拿著材料，希望能夠得到領導簽字，以使等了三年多的欠付墊資款6000萬元債務能夠?qū)崿F(xiàn)掛賬。更多人手中則拿著若干張“報銷單”，數(shù)額從幾萬到幾十萬元不等。實際上是債務，都是養(yǎng)護、機械做工的費用。這些債務很多是在2009年前即已形成，但始終未能成為債務憑據(jù)。因為大量公共設施建設中，政府支付在不斷拖后，這直接導致企業(yè)大量倒貼，也有不少項目在完成驗收后，仍難向政府清債。當?shù)氐恼詡鶆眨谕侠燮髽I(yè)，也進一步使當?shù)亟?jīng)濟陷螺旋下降風險加大。
集資形成的債務
財政部曾經(jīng)緊急下發(fā)文件，要求堅決制止地方財政違規(guī)擔保向社會公眾集資的行為。但禁令并沒有剎住地方政府的集資行為，在經(jīng)濟下行壓力下，政府集資甚至有加劇之勢。據(jù)媒體報道，2012年，江蘇省鹽城市阜寧縣針對全縣行政事業(yè)單位下達融資任務，僅阜寧縣城管局一個單位就被下派2500萬元任務，年息500萬元。城管局將任務分解給局機關和下屬的各機構(gòu)職工頭上。其中，局機關普通職工一人20萬元;下屬機構(gòu)正職60萬元，副職20萬元，中層10萬元，普通職工最低2萬元。江蘇省如皋市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，2008年至今，已向公眾四次集資，承諾利息最高達14%。而這些融資方式隱蔽性強，不易監(jiān)管，且籌資成本高，蘊含著新的風險隱患，是金融風險防范的重點。
回購(BT)融資債務
近年來，回購(BT)已經(jīng)成為地方政府公益性項目建設融資的一種重要方式。回購(BT)是近幾年地方政府為破解投融資困難采取的一種新型融資建設方式，其核心是由建設方投資建設，擁有產(chǎn)權(quán)，承擔建設風險，業(yè)主方回購，支付建設成本及融資成本，完成建設與融資兩大功能。針對這種新型融資建設方式，審計署對其債務認定的時間和金額作出了相關的規(guī)定。但是在實際操作中，回購(BT)模式又多種多樣，特別是這種模式多數(shù)采取與土地掛鉤的方式，或以開發(fā)商摘得土地應交的土地出讓金抵建設工程款，或以土地掛牌出讓收入提前支付建設工程款。回購(BT)債務規(guī)模大、增長快，且形式隱蔽、情況較為復雜。
信托融資債務
盡管此前政信合作也受到監(jiān)管層嚴格監(jiān)管，2012年年底，四部委還下發(fā)了《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》。不過截至今年一季度末，資金信托投向政府主導的基礎產(chǎn)業(yè)余額達到2.1萬億元，其中直接的政信合作業(yè)務為6548.14億元，并沒有出現(xiàn)下降。這些融資渠道，往往以高成本來吸引投資者，實際上政府的項目回收期長，收益率也較難達到高收益。再加上這類隱性債務很難監(jiān)管，潛在的風險非常大。
(作者單位：湖北省襄陽市襄州區(qū)審計局)
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