上海國資：爭議地方債

爭議地方債

由于此前國家并未放開地方債，各種“曲線發(fā)債”的行為造成了許多隱性債務(wù)。包括地方政府變相承擔(dān)的擔(dān)保債，如公共融資平臺

上海國資記者 劉昌榮

地方終于開始發(fā)債。

2011年11月16日，上海市總額為71億元的地方政府債開始發(fā)行，隨后的一周，廣東、浙江立刻跟進(jìn)，分別招標(biāo)發(fā)行總額69億元與67億元的固息地方債。

地方債開閘是否必要？究竟影響幾何？會不會成為中國經(jīng)濟(jì)的拖累？在上海國資研究院聯(lián)合濟(jì)邦咨詢最近主辦的第三期“地方投融資平臺與城市發(fā)展沙龍”上，成為各路專家學(xué)者熱議的焦點(diǎn)。

地方債3.0版

與會專家指出，實(shí)際上這并不是國家第一次發(fā)行地方債了。

此前，1998 年至2005年曾有“國債轉(zhuǎn)貸”。為應(yīng)對通貨膨脹，這期間通過發(fā)行國債轉(zhuǎn)貸給地方政府的資金總量達(dá)到2650 億元，其中上海所占比例很小。歷經(jīng)8年運(yùn)行，其弊端不斷顯現(xiàn)。

為此，2009 年起改為財(cái)政部代理發(fā)行。世界金融危機(jī)期間，政府實(shí)行積極的財(cái)政政策，四萬億的投資一方面來源于政府財(cái)政和社會配置，另一方面來源之一就是舉債，由國務(wù)院批準(zhǔn)財(cái)政部代理省和自治區(qū)發(fā)行債券及其還本付息等相關(guān)事宜，其中規(guī)定了各種限制條件。3年來，財(cái)政部代理發(fā)行規(guī)模每年約為2000億元。

直到2011 年開始地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，這才是真正意義上的權(quán)責(zé)明確的地方債，擺脫了前兩種方式財(cái)政部出面發(fā)債的尷尬局面。此次，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的上海等四市試點(diǎn)自行發(fā)債，總共發(fā)了行200 多億元。

利率低于國債

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，上海市政府發(fā)行的35億元的5年期地方政府固息債中標(biāo)利率為3.30%，36億元的3年期地方政府固息債中標(biāo)利率為3.10%，而發(fā)行日三年和五年期國債的估值分別為3.1504%和3.2998%。可見其利率遠(yuǎn)低于二級市場，基本上接近國債水平，其中的三年期還低于國債利率。

市場人士表示，“上海地方政府債中標(biāo)利率幾乎跟國債一樣，各家銀行競爭得非常激烈。”

上海金融與法律研究院研究員王聞?wù)J為，這樣一種現(xiàn)象并不正常，實(shí)際上是政府與市場之間界定并不明確所致。“地方政府發(fā)債的違約風(fēng)險(xiǎn)大于國債，但其利率卻低于國債利率。這主要是因?yàn)楸澈蠓鞘袌龌男袨榕で藘r(jià)格機(jī)制，可能有行政任務(wù)，也可能有未來的業(yè)務(wù)。”

但也有分析人士認(rèn)為，上海、廣東等地經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，信用風(fēng)險(xiǎn)較低，目前發(fā)行的地方債利率稍低于國債也在情理之中，“未來如果地方債推廣至中西部之后，發(fā)行利率可能會出現(xiàn)10—15個(gè)基點(diǎn)的上行”。

箭在弦上不得不發(fā)

不少與會專家認(rèn)為，地方債已到了“不得不發(fā)”的境地，這主要是地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對等所引起的。

“地方政府必須發(fā)債。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授鄧淑蓮表示，因?yàn)轭A(yù)算法中規(guī)定地方要收支平衡，但是地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)相矛盾，地方政府沒有發(fā)債權(quán)勢必引起隱形債務(wù)的規(guī)模增加。

上海市財(cái)政局國庫處處長莘澍鈞認(rèn)為，地方債發(fā)行的必要性主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

首先，分稅制改革后地方政府的財(cái)權(quán)相對獨(dú)立，中央政府僅向地方政府進(jìn)行部分轉(zhuǎn)移支付；財(cái)權(quán)集中向上，而事權(quán)卻逐步下放，如鐵道、公安、醫(yī)院、學(xué)校，都需要地方政府配套資金，城市化進(jìn)程使得地方政府面臨巨大的建設(shè)壓力。“地方政府事實(shí)上財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，建設(shè)期的集中投入都為地方政府舉債提供了依據(jù)。”

比如，上海很多地方城市化后需要政府實(shí)現(xiàn)七通一平，而土地出讓金收入中有很大比例已用于拆遷安置和青苗補(bǔ)貼等項(xiàng)目，區(qū)縣等各級財(cái)政支出壓力很大。此外，現(xiàn)階段可持續(xù)發(fā)展的政策、轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、支持創(chuàng)新和高科技企業(yè)的發(fā)展均需要財(cái)政支持，這使得地方財(cái)政更為捉襟見肘。

其次，有效解決了發(fā)行主體和債務(wù)主體錯(cuò)位問題。此前發(fā)行的地方債是否為準(zhǔn)國債，并沒有明確的說法。由于其發(fā)行的主體是財(cái)政部，資金使用是地方政府，社會上均認(rèn)為是財(cái)政部擔(dān)保的，致使債券本身難以定位。“這也導(dǎo)致資金利用效率不高，在層層轉(zhuǎn)貸過程中有時(shí)間差，且統(tǒng)計(jì)較難。”

此次地方債的發(fā)行還有利于規(guī)范地方政府的融資渠道，而“國際國內(nèi)發(fā)債均有一套有效的評級體系，有利于風(fēng)險(xiǎn)的有效控制”，這也能促進(jìn)地方政府信用體系的建設(shè)，并推進(jìn)地方政府信息公開。

未來風(fēng)險(xiǎn)會幾何

說起發(fā)行地方債的風(fēng)險(xiǎn)，與會者均認(rèn)為這是不可避免的。莘澍鈞表示，目前最大的問題是信息不對稱，政府的資產(chǎn)和資產(chǎn)質(zhì)量沒有官方信息公布，且對政府債務(wù)的界定也具有局限性，而企業(yè)或者融資平臺又是屬于混合經(jīng)營的，外界對財(cái)政和債務(wù)的信息不明確，無法準(zhǔn)確評級風(fēng)險(xiǎn)，無形中給地方債務(wù)帶來潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

鄧淑蓮則認(rèn)為，

發(fā)債引起公眾最擔(dān)心的是風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)在所有的地方政府均嚴(yán)重缺錢，土地財(cái)政已將近用盡，稅收數(shù)量有限，財(cái)源枯竭，“各地政府存在超額發(fā)債的沖動(dòng)，且中國政府尚沒有破產(chǎn)制度，一旦爆發(fā)社會問題將不得不由國家兜底，從而將發(fā)債權(quán)利收回或者通過高通脹來消化債務(wù)問題。”

美國明尼蘇達(dá)大學(xué)漢弗萊公共事務(wù)學(xué)院助理教授趙志榮表示，在美國，州和地方政府對債務(wù)是很負(fù)責(zé)的，原因并非因?yàn)楣賳T覺悟高，而是因?yàn)檫@么多年已經(jīng)有了很多條條的約束，如年度預(yù)算平衡、借錢的擔(dān)保、說明還款來源等。對于債務(wù)的限額各個(gè)州也有不同的規(guī)定，相對來說，州和地方都比聯(lián)邦保守，有的州甚至將借款的額度限制得很低。

隱形債務(wù)破解有望

與會專家指出，由于此前國家并未放開地方債，各種“曲線發(fā)債”的行為造成了許多隱性債務(wù)。包括地方政府變相承擔(dān)的擔(dān)保債，如公共融資平臺。同時(shí)，國有企業(yè)舉債也是政府隱性債務(wù)的一種形式，由于部分國有企業(yè)的產(chǎn)品價(jià)格由政府控制，需要通過舉債籌集資金，這也普遍被認(rèn)為是政府的債務(wù)；事業(yè)單位舉債數(shù)量也較多，如學(xué)校、醫(yī)院等單位需要舉債建設(shè)，這部分債務(wù)也被認(rèn)為是政府的債務(wù)，這種債務(wù)在一些地方都很嚴(yán)重。

上海城建投資發(fā)展有限公司副總經(jīng)理尹春來表示，政府融資平臺建立的初衷就是解決政府融資的問題，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作，但是其發(fā)揮的是政府的部分職能，完成政府的任務(wù)而不需要去開拓市場，資金來源也是財(cái)政，并不是完全意義上的公司。

根據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，目前我國的地方債總額為10.7 萬億元，而 GDP 約為40 萬億元，財(cái)政收入約8.3 萬億，債務(wù)總額占GDP 的比重約26%，遠(yuǎn)高于20%的歐洲國家一般水平。而地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)同樣很重，數(shù)據(jù)顯示目前70%的民生支出是由地方政府支出的，債務(wù)規(guī)模也難以控制，“如果不解決規(guī)范發(fā)債渠道的問題，就解決不了現(xiàn)行的融資平臺的問題，債務(wù)規(guī)模將越來越大，更為復(fù)雜”。

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