李其道: 電力管理體制的沿革  國(guó)家和地方管電體系

電力管理體制的沿革

李其道

（1996年12月）

為了加強(qiáng)和促進(jìn)包括水電事業(yè)在內(nèi)的電力事業(yè)的發(fā)展，新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家電力管理部門，有過許多次的變化。1949年10月，在中央人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立燃料工業(yè)部，管理全國(guó)煤炭、電力和石油工業(yè)。1955年7月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過決議，撤銷燃料工業(yè)部，設(shè)立煤炭工業(yè)部、電力工業(yè)部和石油工業(yè)部。1958年2月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過調(diào)整國(guó)務(wù)院所屬組織機(jī)構(gòu)的決定，將水利部和電力工業(yè)部合并組成為水利電力部。1979年2月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)撤銷水利電力部，分別成立電力工業(yè)部和水利部。1982年3月國(guó)務(wù)院決定將水利部和電力工業(yè)部合并成立水利電力部。1988年4月，國(guó)務(wù)院決定銷水利電力部，保留水利部，新組建由電力、煤炭、石油、核電組成的能源部。1993年3月，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，撤銷能源部，組建電力工業(yè)部。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，我國(guó)電力工業(yè)管理體制將實(shí)行重大改革，將電力工業(yè)部改組為不具有政府職能的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，原政府職能移交國(guó)務(wù)院電力管理部門。

新中國(guó)成立以來(lái)特別是改革開放以來(lái)，國(guó)家電力管理部門之所以多次變化，一在如何正確處理水利和電力的關(guān)系；二在如何從根本上打破政企不分的高度壟斷的電力管理體制。就水利和電力而言，兩者關(guān)系密切，中央水利、電力兩部幾合幾分，根源都在水電，分則水利和水電人為割裂，矛盾重重，合則重電輕水，削弱水利。水電是水利和電力的結(jié)合部，既是電力工業(yè)的重要組成部分，又是水利事業(yè)不可分割的重要內(nèi)容，關(guān)系到農(nóng)業(yè)、水利、能源三個(gè)戰(zhàn)略重點(diǎn)。我國(guó)是水資源相對(duì)短缺和水旱災(zāi)害頻繁的國(guó)家，水庫(kù)在防洪體系中具有舉足輕重的作用，水電站的水庫(kù)調(diào)度不僅涉及電力企業(yè)利益，更關(guān)系到保障社會(huì)及人民生命財(cái)產(chǎn)安全。總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從有利于水資源統(tǒng)一管理和江河綜合開發(fā)治理，有利于防訊抗旱統(tǒng)一調(diào)度、除害興利緊密結(jié)合，有利于促進(jìn)水利和水電事業(yè)更好更快發(fā)展出發(fā)，同時(shí)考慮水利部現(xiàn)已具有的職能和機(jī)構(gòu)配置基礎(chǔ)，可以相信，隨著電力工業(yè)管理體制改革到位，水電與水利的關(guān)系可以得到正確、妥善的處理。就當(dāng)前來(lái)講，雖然中央水利和電力兩部幾合幾分，但作為政府職能部門的水利部，經(jīng)國(guó)務(wù)院“三定”方案授權(quán)，監(jiān)督管理綜合利用水電站和以中小水電為主體的地方電力及農(nóng)村水電電氣化的體制一直沒有變。此外，全國(guó)有10幾個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和許多市縣的水利和水電都一直保持著統(tǒng)一管理的體制，其主管部門一直為水利電力廳（局）、或水利水電廳（局），水利(水電)部門對(duì)以中小水電為主體的地方電力等的管理，長(zhǎng)期實(shí)行的是行業(yè)管理，而非部門管理，符合政企分開的要求。

（摘自《中華人民共和國(guó)電力法實(shí)用講話》1996年12月版）

國(guó)家和地方管電體系

李其道

（1996年12月）

新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開放以來(lái)，在黨中央和國(guó)務(wù)院的親切關(guān)懷和正確領(lǐng)導(dǎo)下，電力工業(yè)得到快速發(fā)展。現(xiàn)在，全國(guó)發(fā)電裝機(jī)已經(jīng)達(dá)到2．1億千瓦，年發(fā)電量達(dá)到1萬(wàn)億千瓦時(shí)，全國(guó)電力企業(yè)資產(chǎn)總量超過4100億元；電力工業(yè)已發(fā)展成為具有相當(dāng)規(guī)模的完整體系，并成為我國(guó)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分。其中屬于水利系統(tǒng)負(fù)責(zé)建設(shè)和管理的電力裝機(jī)已經(jīng)達(dá)到2264萬(wàn)千瓦，年發(fā)電量達(dá)到731億千瓦時(shí)，累計(jì)形成企業(yè)資產(chǎn)690億元；已發(fā)展成為一個(gè)以中小水電為主體，既包括發(fā)電，又包括供電和用電的具有一定規(guī)模、布局基本合理、建設(shè)與管理統(tǒng)一的地方電業(yè)管理體系；全國(guó)近一半國(guó)土面積、近800個(gè)縣、約3億人口主要靠地方電業(yè)供電。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)就存在著國(guó)家電力、地方電力和其他電力三種電力形式和國(guó)家電網(wǎng)、地方電網(wǎng)兩種管電體系。這種“大小電網(wǎng)并舉，兩種管電體系共存，合理區(qū)劃，各有側(cè)重，互補(bǔ)互惠，共同發(fā)展”的電力工業(yè)格局，在可預(yù)見的期間內(nèi)不會(huì)改變。這是因?yàn)椋?/p>

  (1)我國(guó)幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)和自然條件差別大，電力生產(chǎn)力發(fā)展水平既低又不平衡，全國(guó)長(zhǎng)期缺電，少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)和廣大農(nóng)村缺電更嚴(yán)重。城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村用電負(fù)荷點(diǎn)多、面廣、分散，要求不同，而水力資源遍布全國(guó)各地，特別是無(wú)電、缺電的廣大山區(qū)、貧困地區(qū)可開發(fā)量十分豐富。客觀實(shí)際決定我們必須堅(jiān)持兩條腿走路，實(shí)行多渠道、多層次、多模式集資辦電的方針和政策，在積極發(fā)展國(guó)家電力的同時(shí)，大力發(fā)展以中小水電為主體的地方電力，以及其他電力，以適應(yīng)和滿足不同地域、不同層面、不同特點(diǎn)的用電需要。在社會(huì)生產(chǎn)力還不高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)階段，發(fā)展電力生產(chǎn)力的多層次，決定著電力生產(chǎn)關(guān)系的多層次，國(guó)家、地方分級(jí)辦電必然帶來(lái)國(guó)家、地方分級(jí)管電。

  (2)電力是一種直接影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要商品，從一定意義上講，各級(jí)行政單元組織經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活很主要的一個(gè)方面就是組織電；在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的過程中，一個(gè)地方行政單元可以沒有這樣或那樣商品，唯獨(dú)不能沒有電。在電力生產(chǎn)力發(fā)展水平低表現(xiàn)為嚴(yán)重缺電的現(xiàn)階段，地方辦電主要不是為了上網(wǎng)賣電，而是為了取得辦電、管電、用電的自主權(quán)，從而能夠更好地組織工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和提高城鄉(xiāng)人民生活水平，取得更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。地方辦電的主要目標(biāo)，決定了他們辦電必須管電，管電必須管網(wǎng)，決定了他們必須走建、管統(tǒng)一和發(fā)、供、用電統(tǒng)一的路子。這也是地方電業(yè)實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出良性循環(huán)，直接面向市場(chǎng)，更好地為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)的客觀需要。

  (3)在大小電網(wǎng)靠近、交叉和聯(lián)網(wǎng)地區(qū)，用戶對(duì)電力商品的選擇產(chǎn)生了大小電網(wǎng)之間的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。由于電力生產(chǎn)力發(fā)展水平低和電力具有區(qū)域壟斷性及公益服務(wù)性的特點(diǎn)，在特定的電力市場(chǎng)空間中一般不受建立在“完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律”基礎(chǔ)上的市場(chǎng)法則的約束，也不允許以盈利目標(biāo)取消社會(huì)公益目標(biāo)，因此必須充分尊重和維護(hù)大小電網(wǎng)并舉共存的格局。對(duì)于其相互之間的競(jìng)爭(zhēng)，要進(jìn)行必要的行政干預(yù)和政策調(diào)節(jié)，盡可能限制在競(jìng)、賽鞭策、互助協(xié)作和有序競(jìng)爭(zhēng)的范圍內(nèi)，對(duì)小電網(wǎng)予以必要的保護(hù)。這種保護(hù)不是保護(hù)落后，而是保護(hù)地方辦電、管電的積極性，保護(hù)電力生產(chǎn)力，從而促進(jìn)整個(gè)電力生產(chǎn)力的進(jìn)一步解放和發(fā)展。

  (4)我國(guó)以中小水電為主體的地方電力，是在治水辦電全面規(guī)劃、綜合治理下，依靠水利(水電)部門大辦水電發(fā)展起來(lái)的。水電和水利是血肉關(guān)系，離開水利開發(fā)水電幾乎是不可能的。地方電力主要為農(nóng)業(yè)、地方工業(yè)和城鄉(xiāng)人民生活用電服務(wù)，為農(nóng)村電氣化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化服務(wù)；與水利一樣，都關(guān)系到農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。水利與電力的關(guān)系，很大程度上體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)與工業(yè)的關(guān)系、地方與中央的關(guān)系。因此地方電力歸口水利(水電)部門，實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)和行業(yè)管理，既是建國(guó)以來(lái)的歷史事實(shí)，也是可預(yù)見期間內(nèi)發(fā)展的必然要求。

    (5)目前國(guó)家電力工業(yè)管理體制正圍繞“加重地方和各行各業(yè)開發(fā)基礎(chǔ)工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施責(zé)任”的要求和“政企分開”的方向進(jìn)行深層次改革。如何因地、因網(wǎng)制宜，真正變“千家萬(wàn)戶用電，一家辦電、管電”和“多家辦電，統(tǒng)一管網(wǎng)、管電”為“國(guó)家辦電國(guó)家管，地方辦電地方管”和“多家辦電，分層次管網(wǎng)、管電”；以及“大小電網(wǎng)發(fā)展要統(tǒng)一規(guī)劃，但統(tǒng)一規(guī)劃的單位應(yīng)是政府綜合部門；大小電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)統(tǒng)一調(diào)度，但這種統(tǒng)一調(diào)度應(yīng)是建立在合理分配權(quán)益基礎(chǔ)上的聯(lián)合統(tǒng)一調(diào)度或協(xié)議統(tǒng)一調(diào)度”，等等，已是一種既遵循電網(wǎng)固有規(guī)律，又同經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的客觀要求。

    此外，世界上跨國(guó)、跨行政區(qū)劃電網(wǎng)的實(shí)踐，表明其聯(lián)合組織形式，大都不是“托拉斯”，而是“卡特爾”，共同接受協(xié)議的約束，各自保持生產(chǎn)上、商業(yè)上、法律上的獨(dú)立地位以及自身的市場(chǎng)。借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，現(xiàn)階段大小電網(wǎng)之間的關(guān)系，在多數(shù)地方應(yīng)是協(xié)議調(diào)度、電力電量交換關(guān)系，并主要采取躉購(gòu)、躉售電(不直接對(duì)用戶)的方式實(shí)現(xiàn)。

    綜上所述，國(guó)家電業(yè)、地方電業(yè)兩種管電體系并舉共存的格局，是由我國(guó)自然地理?xiàng)l件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境形成的，是由我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情決定的。這是一個(gè)生產(chǎn)關(guān)系問題。總結(jié)我國(guó)47年建設(shè)和17年改革的經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和完善，必須適應(yīng)于生產(chǎn)力的狀況，既不能落后于也不能超越于生產(chǎn)力發(fā)展水平。

（摘自《中華人民共和國(guó)電力法實(shí)用講話》1996年12月版）

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