摘要：談公共投資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，私有化并非解決國有企業(yè)問題的出路，三類可以替代私有化的政策方案：組織改革、增加競爭、政治與行政管理改革。
公共投資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展
公共投資必須在任何意在緩減貧困的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮關(guān)鍵作用，包括聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)(Millennium Development Goals)的實(shí)現(xiàn)。市場是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)有力的機(jī)制，但也常常不能產(chǎn)生實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的經(jīng)濟(jì)推動(dòng)力與社會(huì)正義。市場采用的是"一元一票(one-dollar-one-vote)"的以錢投票的機(jī)制，因而很可能難以充分滿足窮人的基本需求。例如，全球用于減肥藥研發(fā)的錢比花在治療瘧疾的藥物研發(fā)上的錢多20倍，而每年全球有100多萬人死于瘧疾。如果我們想要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)廣泛及政治上可持續(xù)的發(fā)展，我們需要去尋找那些滿足每個(gè)人基本需求的機(jī)制。
此外，若個(gè)人完全受市場激勵(lì)支配，整個(gè)社會(huì)就很可能出現(xiàn)"公共品"供應(yīng)不足。法律和秩序、基本的基礎(chǔ)設(shè)施、初級(jí)保健、基礎(chǔ)教育以及科學(xué)研究部屬于此類公共品。提供此類公共品的典型機(jī)制是通過稅收和公共提供(public provision)來實(shí)現(xiàn)的。
沒有合適的監(jiān)管，市場鼓勵(lì)短期利潤追逐，其代價(jià)往往是犧牲可持續(xù)發(fā)展所必需的長期投資。其結(jié)果是，在過去20年里，伴隨著自由化和金融市場的開放，發(fā)展中國家的投資率已經(jīng)急劇下降。這并非什么機(jī)緣巧合。對(duì)此，必須采取的措施包括審慎的監(jiān)管、適當(dāng)?shù)姆粗芷诤暧^經(jīng)濟(jì)政策、遏制投機(jī)炒作的金融市場規(guī)則、稅收以及鼓勵(lì)長期投資的其他政策。
為了糾正市場的缺陷，公共投資能發(fā)揮、也應(yīng)該發(fā)揮關(guān)鍵作用，在事關(guān)長期發(fā)展的方面尤其如此。長期發(fā)展需要大量的人力物力投資。通過投資資本設(shè)備和物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施（如交通、通訊等），公共投資項(xiàng)目能增加物質(zhì)能力(physical capabilities)；通過對(duì)健康、教育、培訓(xùn)和科研能力的投資，公共投資項(xiàng)目能夠增加人的能力(human capabilities)；適當(dāng)?shù)膶ｍ?xiàng)公共投資項(xiàng)目（比如著眼于貧困兒童的教育支出或者為幫助貧困地區(qū)出口產(chǎn)品而修建的基礎(chǔ)設(shè)施），可以有助于扶貧并因此促進(jìn)長期的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。
盡管過去20年里，人們傾向于認(rèn)為公共投資會(huì)"擠出"(crowd out)私人投資，但通過"擠入"效應(yīng)(the "crowding in" effect)，公共投資也可以成為促進(jìn)私營經(jīng)濟(jì)部門發(fā)展的關(guān)鍵措施。只有在經(jīng)濟(jì)接近充分就業(yè)的情況下，"擠出"效應(yīng)(the "crowding out" effect)才很有可能出現(xiàn)。而在大多數(shù)資源未充分利用或者通過接受援助增加資源的國家，我們期望公共投資能"擠入"私人投資。公共投資能進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其在那些能對(duì)私營部門投資形成補(bǔ)充的領(lǐng)域（諸如在主要農(nóng)產(chǎn)品出口區(qū)修建道路設(shè)施、為新擴(kuò)張產(chǎn)業(yè)而投資培訓(xùn)工程師、投資于那些對(duì)私營部門而言風(fēng)險(xiǎn)太大的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)）。
盡管存在很多潛在收益，但公共投資在很多發(fā)展中國家還是有所下降。發(fā)展中國家公共投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，從1980年代早期10%的峰值，下降到了2000年的略高于5%。這一趨勢在拉丁美洲更為明顯，從1970年代末期的89%降到2000年的不足3%。這種大幅度下降很大程度上是因?yàn)閲H貨幣基金組織要求的條款所致。由于過分強(qiáng)調(diào)宏觀穩(wěn)定而壓倒其他目標(biāo)（增長、就業(yè)和發(fā)展），導(dǎo)致國家有激勵(lì)去削減各種投資。與此同時(shí)，預(yù)算平衡的條款約束，沒有對(duì)經(jīng)常性支出和資本性支出加以區(qū)分，由此造成了政府削減公共投資而不是經(jīng)常性支出——削減日常支出在政治上通常是比較困難的。
當(dāng)然，我們對(duì)公共投資減少的擔(dān)心，并不意味著公共投資完美無缺。在許多發(fā)展中國家，對(duì)公共投資的管理存在嚴(yán)重問題，需要改進(jìn)公共投資管理的方式。本政策建議將著重解決這個(gè)問題。
這份政策建議包括公共投資管理的兩個(gè)主要方面。第一個(gè)方面是國有企業(yè)的管理，第二個(gè)方面是自然資源的管理。本文希望提供切實(shí)可行的政策建議，但在此之前將首先簡單介紹有關(guān)這個(gè)領(lǐng)域內(nèi)主要政策爭論的理論。對(duì)一個(gè)急于采取行動(dòng)的政策制定者而言，理論分析似乎是沒有必要。但我們堅(jiān)信，理解隱藏在政策辯論之后的理論才是改進(jìn)政策能力的最好方式。如果一個(gè)決策者理解了基本的理論，他就可以在不同的情況下加以運(yùn)用。
如何管理國有企業(yè)
在開始分析之前，有必要介紹一些與國有企業(yè)相關(guān)的理論和實(shí)證研究的主要結(jié)果。
首先，沒有明確支持或反對(duì)國有企業(yè)的理論。流行的信息不對(duì)稱和"有限理性"理論，使"科層"安排（例如企業(yè)）而不是"契約"安排（例如市場）成為必要。此外，薩平頓-斯蒂格利茨基本私有化理論(Sappington-Stiglitz Fundamental Privatization Theorem)指出，只有在嚴(yán)格且經(jīng)常不現(xiàn)實(shí)的條件下，私營經(jīng)濟(jì)部門的業(yè)績才好于國有企業(yè)。
其次，需要強(qiáng)調(diào)的是，大型國有企業(yè)和大型私有企業(yè)面臨的問題常常非常相似。由于龐大復(fù)雜的組織有為數(shù)眾多、相互交叉的層級(jí)，他們都遭受著復(fù)雜的“代理問題”或者“委托代理問題”。當(dāng)討論國有企業(yè)問題的時(shí)候，許多人經(jīng)常暗含地假設(shè)私有企業(yè)主們完好地掌控著他們的企業(yè)，也就是假設(shè)私有企業(yè)不存在代理問題。如果我們將理想化的私營企業(yè)與現(xiàn)實(shí)中的國有企業(yè)作比較，毫不驚奇，前者將優(yōu)于后者。
第三，即使在邏輯層面，全面私有化--這一被當(dāng)今經(jīng)濟(jì)學(xué)正統(tǒng)觀點(diǎn)支持者們推崇的方案，也只是解決國有企業(yè)問題的可能方案之一。政府可以賣掉國有企業(yè)的大量股份，但仍保留國有企業(yè)中占多數(shù)的份額，或者至少處于相對(duì)控股地位。此外，不靠出讓股份，國有企業(yè)的業(yè)績?nèi)匀豢梢酝ㄟ^組織體系的改革、引入競爭及政治／行政管理的改革得到改善。這一點(diǎn)之后將細(xì)述。
第四，由于理論研究結(jié)果存在分歧，關(guān)注現(xiàn)實(shí)世界的具體情況就尤為重要。毫無疑問，很多國有企業(yè)效率低下、缺乏活力和存在腐敗，但沒有明確而系統(tǒng)的證據(jù)表明國企是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的包袱。此外，因?yàn)楸憩F(xiàn)不佳的國有企業(yè)更容易招致關(guān)注，因此關(guān)于國有企業(yè)的實(shí)證資料存在某種程度的"選擇性偏差"。有問題的國有企業(yè)受到更多關(guān)注是很自然的事，但這也給人以國企普遍業(yè)績糟糕的印象。
支持國有企業(yè)的案例
盡管受商業(yè)媒體和傳統(tǒng)觀念的影響，這種"錯(cuò)誤印象"非常流行，但還是存在高效且運(yùn)行良好的國有企業(yè)。
新加坡航空，經(jīng)常被評(píng)為世界上最好的航空公司，就是一家國有企業(yè)，其57%的股份被新加坡政府全資擁有的控股公司淡馬錫所持有。備受好評(píng)的印度孟買交通運(yùn)輸管理局(Bombay Transport Authority of India)也是一家國有企業(yè)。世界級(jí)的企業(yè)諸如支線飛機(jī)制造商巴西航空工業(yè)公司、法國汽車制造商雷諾和韓國鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)浦項(xiàng)制鐵，最初都是以國有企業(yè)取得成功的，至今政府仍對(duì)巴西航空工業(yè)公司和雷諾汽車公司施加著重要影響。
事實(shí)上，許多國家憑借龐大的國有經(jīng)濟(jì)部門取得其經(jīng)濟(jì)的成功。除新加坡航空公司外，該國國有企業(yè)不僅遍布在電訊、能源（電力和燃?xì)猓⒔煌ㄟ\(yùn)輸（鐵路、汽車甚至出租車）和港口等“常規(guī)”領(lǐng)域，而且涉足半導(dǎo)體、造船、工程、海運(yùn)和銀行業(yè)。新加坡是世界上擁有一個(gè)最大型國有經(jīng)濟(jì)部門的國家之一。中國臺(tái)灣也在一個(gè)龐大的國有經(jīng)濟(jì)部門而非私有化的基礎(chǔ)上創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)奇跡。整個(gè)20世紀(jì)下半葉，奧地利、法國、挪威和聯(lián)邦德國也擁有龐大的國有經(jīng)濟(jì)部門，且運(yùn)行良好。特別是在法國，國有企業(yè)常常是工業(yè)現(xiàn)代化的領(lǐng)頭羊。
相反，許多發(fā)展不成功的經(jīng)濟(jì)體其國有經(jīng)濟(jì)部門規(guī)模較小。根據(jù)世界銀行的一份報(bào)告，即使在i990年代大規(guī)模私有化之前，阿根廷的國有經(jīng)濟(jì)部門比重不到40個(gè)發(fā)展中國家平均水平的一半。1978-1991年，阿根廷的國有經(jīng)濟(jì)部門僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.7%，而同期40個(gè)發(fā)展中國家平均水平則達(dá)到10.7%，韓國也達(dá)到9.9%。菲律賓，另一個(gè)被公認(rèn)為“發(fā)展失敗”的案例，其國有經(jīng)濟(jì)部門甚至更小，僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.9%。然而，阿根廷和菲律賓卻經(jīng)常被當(dāng)作因大規(guī)模國有部門而發(fā)展失敗的典型。
除了以上現(xiàn)實(shí)的例子不支持"私有好、公共壞"的傳統(tǒng)觀念，同時(shí)還存在許多值得信賴的理論支持國有企業(yè)的存在。最常被引用的依據(jù)就是自然壟斷。當(dāng)行業(yè)的技術(shù)要求決定了只能存在唯一的生產(chǎn)者時(shí)，自然壟斷就出現(xiàn)了。自然壟斷可以使生產(chǎn)者通過收取高價(jià)而獲取高額壟斷利潤。如果出現(xiàn)買方壟斷市場（單一買家），那么自然壟斷者可以通過砍低價(jià)格剝削為其供貨的供應(yīng)商。當(dāng)壟斷企業(yè)的生產(chǎn)（或購買，對(duì)買方壟斷而言）無法達(dá)到社會(huì)期望的產(chǎn)出，不僅導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)剩余的不平等分配，而且導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的無效率，在這種情況下，應(yīng)該設(shè)立國有企業(yè)并對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，以阻止濫用自然壟斷。
另一個(gè)支持國有企業(yè)的論據(jù)是資本市場失靈(capital market failure)，即私營部門不會(huì)投資于那些或許長期會(huì)帶來高收益但短期卻存在高風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目。例如，由于私營部門認(rèn)為鋼鐵項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)太高，韓國政府建立了國有鋼鐵企業(yè)浦項(xiàng)制鐵。為什么這些最后被證明成功的項(xiàng)目卻沒有私人投資者參與呢？這是因?yàn)橘Y本市場存在對(duì)短期收益而非那些高風(fēng)險(xiǎn)、長周期的大型項(xiàng)目的固有偏好。解決資本市場失靈的一個(gè)簡潔辦法是政府建立開發(fā)銀行，為這些高風(fēng)險(xiǎn)、長周期的項(xiàng)目進(jìn)行投資，而不是自己建立和運(yùn)營生產(chǎn)型企業(yè)自身。但是，大多數(shù)發(fā)展中國家由于私營部門缺乏創(chuàng)業(yè)人才，即使存在開發(fā)銀行，必要的項(xiàng)目也無法啟動(dòng)。在這種情況下要解決資本市場失靈問題，政府直接建立國有企業(yè)就會(huì)比建立開發(fā)銀行更有效。
浦項(xiàng)制鐵的例子闡述了支持國有企業(yè)的另一個(gè)論據(jù)，就是外部性問題(externalities)。浦項(xiàng)制鐵，在政府的引導(dǎo)下，沒有濫用它的壟斷地位去獲取超額利潤，反而讓利于其產(chǎn)品的買家，從而使整個(gè)經(jīng)濟(jì)都受益。因此，韓國政府投資浦項(xiàng)制鐵的"社會(huì)回報(bào)"--或者說是對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的回報(bào)--要高于公司本身的回報(bào)。這種"私人回報(bào)"和"社會(huì)回報(bào)"的差異，在經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語中被稱之為外部性，這是支持國有企業(yè)的另一個(gè)理由。
第四，國有企業(yè)可能從廣義上幫助解決公平問題。例如，如果聽任企業(yè)追逐利潤最大化，那么生活在偏遠(yuǎn)地區(qū)的人們也許不能享有郵政、供水和交通等基本服務(wù)。在這種情況下，由國有企業(yè)來確保全體公民普遍享有基本服務(wù)更容易實(shí)現(xiàn)。另一個(gè)例子是，私營的養(yǎng)老金和醫(yī)療保險(xiǎn)體系拒絕接受"高風(fēng)險(xiǎn)"的客戶，這些客戶通常都是窮人。國有企業(yè)運(yùn)營這樣的體系將可以確保弱勢群體得到最基本的社會(huì)保障。
理論上，以上這些支持國有企業(yè)存在的理由，拋開道德因素，都可以通過私有企業(yè)解決。但前提是必須設(shè)立適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管體制或稅收／補(bǔ)貼機(jī)制，使得私人與全社會(huì)的收益／成本等同。例如，政府可以補(bǔ)貼從事高外部性項(xiàng)目（諸如研發(fā)）的私有企業(yè)。再如，政府可以通過從業(yè)許可證來強(qiáng)制要求那些希望從事"基本服務(wù)"（例如，郵政、用水、鐵路等）的私營企業(yè)確保所有人都可以享受這些基本服務(wù)。如果能這樣，國有企業(yè)就不再是必需的了。但我們不能忽略一個(gè)要點(diǎn)：監(jiān)管或稅收／補(bǔ)貼機(jī)制都涉及合同協(xié)議--不管是直接監(jiān)管還是間接地稅收／補(bǔ)貼機(jī)制，其管理成本總是非常高。
拋開經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書中的理想世界，在現(xiàn)實(shí)中明確合同內(nèi)容的所有條款是不可能的。例如，設(shè)定的管制價(jià)格上限或者補(bǔ)貼的金額可能需要修改，而修改合同通常涉及很多次的協(xié)商，甚至?xí)霈F(xiàn)法律糾紛，所有這些會(huì)導(dǎo)致高額成本--在經(jīng)濟(jì)學(xué)上被稱為"交易成本"。這就涉及1991年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主羅納德·科斯的經(jīng)典解釋：為什么市場不能解決所有的問題而必須有企業(yè)存在？
當(dāng)然，若選擇國有企業(yè)而不是在政府監(jiān)管和稅收／補(bǔ)貼機(jī)制下的私有企業(yè)，這種選擇所節(jié)約的交易成本，必須能夠抵消國有企業(yè)運(yùn)行的"組織成本"。更重要的是，這種降低透明度的制度安排與契約化程度更高的制度安排相比，前者更易受政治影響（"俘獲"），出現(xiàn)赤裸裸的腐敗。
但是，即使考慮"組織成本"，交易成本的存在意味著建立國有企業(yè)并通過政府內(nèi)部指令來處理無法預(yù)期的事情，比通過建立基于契約的機(jī)制（監(jiān)管或者稅收／補(bǔ)貼）來解決這些問題的成本要小得多。這種情況尤其發(fā)生在那些國有企業(yè)通常從事的行業(yè)，比如市場價(jià)格信號(hào)不存在（如自然壟斷）或者不可靠（如外部性），這對(duì)于那些更為缺乏的是法治能力而非行政管理能力的發(fā)展中國家尤其適用。
反對(duì)國有企業(yè)的例子及其局限
盡管有前面那些理論支持國有企業(yè)的存在，同時(shí)也有許多經(jīng)營良好的國有企業(yè)，那為什么還有眾多國有企業(yè)運(yùn)行不良呢？最流行的解釋包括兩個(gè)方面：委托-代理問題和搭便車現(xiàn)象，這兩個(gè)問題都基于個(gè)人會(huì)自我追逐利益的假設(shè)。
從定義上講，國有企業(yè)由沒有企業(yè)所有權(quán)的經(jīng)理人來經(jīng)營。反對(duì)國有企業(yè)的觀點(diǎn)認(rèn)為，人類具有自私的天性，沒有經(jīng)理人會(huì)像經(jīng)營自家企業(yè)那樣有效率的經(jīng)營國有企業(yè)。由于很難界定（盡管經(jīng)理人自己知曉）國有企業(yè)經(jīng)營不善到底是由于受托經(jīng)營的代理人（經(jīng)理）自身不負(fù)責(zé)任，還是經(jīng)理人無法控制的外部環(huán)境因素所致，委托人對(duì)代理人的監(jiān)控總是不完備的，最終導(dǎo)致了企業(yè)管理缺乏效率。這就是所謂的委托-代理問題。此外，作為國企所有者一分子的公民個(gè)人沒有激勵(lì)和手段去監(jiān)控國有企業(yè)經(jīng)理人--其個(gè)人監(jiān)控國企經(jīng)理人的成本由自己負(fù)擔(dān)，改進(jìn)管理后的收益卻被所有人分享。這就意味著到最后沒有人有動(dòng)力去監(jiān)控國有企業(yè)經(jīng)理人。這就是所謂的搭便車問題。
委托代理問題和搭便車問題是真實(shí)存在的，而且對(duì)解釋國有企業(yè)經(jīng)營不善也非常重要。但這些問題也同樣存在于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的大型私有企業(yè)。如果私有企業(yè)由被雇傭的經(jīng)理人經(jīng)營且有數(shù)量眾多的小股東，經(jīng)理人將有一個(gè)激勵(lì)將其努力置于一個(gè)次優(yōu)的水平（從股東的角度看），同時(shí)個(gè)人股東也沒有足夠的激勵(lì)去監(jiān)控企業(yè)聘用的經(jīng)理人。換言之，對(duì)經(jīng)理人的監(jiān)控是一個(gè)"公共物品"，對(duì)這個(gè)"公共物品"的提供，既是國有企業(yè)也是私有企業(yè)面臨的問題。
事實(shí)上，在某種情況下，對(duì)國有企業(yè)的監(jiān)控應(yīng)該比所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的私有企業(yè)更容易。一方面，如果國有企業(yè)經(jīng)營不善，公眾（包括納稅人）的財(cái)富將會(huì)被浪費(fèi)，他們至少與私有企業(yè)股東有同等的動(dòng)力去約束經(jīng)理人。另一方面，在集權(quán)管治架構(gòu)下運(yùn)作的國有企業(yè)，是比較容易監(jiān)控的。在國有企業(yè)部門常有一個(gè)或幾個(gè)明確的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)控，例如相關(guān)的部委、公共控股公司、政府審計(jì)署以及專門的國有企業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。相形之下，除非有實(shí)力足夠強(qiáng)大的股東獨(dú)自提供監(jiān)控的"公共物品"，股份分散型的私有企業(yè)小股東不大可能一起行動(dòng)監(jiān)控其經(jīng)理人。事實(shí)上，如果說設(shè)立政府就是為了解決"公共物品"問題，那么監(jiān)管國有企業(yè)經(jīng)理人也應(yīng)該是其職責(zé)之一。
更重要的是，很多公司，不管是國有的還是私有的，不管其所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)是否分離，都管理得很好。這表明企業(yè)經(jīng)營好壞與否并非取決于個(gè)人的物質(zhì)激勵(lì)。個(gè)人的自我利益不是人類的唯一追求。激勵(lì)和約束企業(yè)的員工不僅是靠那些"利己"的東西（諸如薪水和權(quán)力），還包括對(duì)企業(yè)的忠誠、對(duì)同事的責(zé)任感、敬業(yè)精神、誠實(shí)、自尊、工作操守和其他眾多的道理觀念。國有企業(yè)則還存在其他的激勵(lì)手段，諸如愛國主義、對(duì)公共服務(wù)的奉獻(xiàn)精神、對(duì)社會(huì)正義的關(guān)心、為一個(gè)"頂尖"企業(yè)工作的自豪感等等。這些激勵(lì)措施很重要，我們卻常熟視無睹。
如果國有企業(yè)和那些所有權(quán)分散的私有企業(yè)的內(nèi)部運(yùn)作幾乎沒有差別，那么還有哪些因素能區(qū)分它們呢？一個(gè)明顯的因素是，作為公共企業(yè)，國有企業(yè)通常面臨所謂的軟預(yù)算約束問題。通常認(rèn)為，國有企業(yè)作為政府的一部分，如果出現(xiàn)虧損，可以得到額外的經(jīng)費(fèi)；如果面臨破產(chǎn)，可以用公眾的錢來拯救。從這個(gè)角度看，國有企業(yè)的預(yù)算約束是可變動(dòng)的，或者說是"軟的"。
軟預(yù)算約束這一術(shù)語由匈牙利著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈創(chuàng)造，用以解釋中央計(jì)劃體制下的企業(yè)行為，但也可被應(yīng)用于資本主義經(jīng)濟(jì)體制中的國有企業(yè)。例如，從不破產(chǎn)的印度"病企"，就經(jīng)常被當(dāng)作國有企業(yè)軟預(yù)算約束的典型案例。
誠然，因政治產(chǎn)生或靠政治維持的軟預(yù)算約束助長了松散管理，因此應(yīng)該加以"硬化"。然而也應(yīng)該注意到，軟預(yù)算約束并不僅僅是由所有權(quán)國有所導(dǎo)致的。如果在政治上足夠重要，諸如雇傭大量員工或者社會(huì)高敏感度行業(yè)（包括軍工、醫(yī)院等），私有企業(yè)也同樣存在軟預(yù)算約束問題。當(dāng)然，國有企業(yè)比私營企業(yè)在政治上更容易得到扶持，不過有趣的是，很多私有企業(yè)所獲得的政府救助確實(shí)來自于那些公認(rèn)為自由市場國家的政府。
軟預(yù)算約束確實(shí)存在，但有必要強(qiáng)調(diào)的是，軟預(yù)算約束并不必然造成國有企業(yè)經(jīng)理人的不努力。一個(gè)職業(yè)經(jīng)理人，不管他管理的是國有企業(yè)還是私有企業(yè)，他都知道經(jīng)營不善會(huì)受到嚴(yán)厲的處罰，比如減薪或撤換。因此，即使我們承認(rèn)軟預(yù)算約束對(duì)國有企業(yè)影響的巨大可能性，但只要經(jīng)理人對(duì)其管理負(fù)責(zé)，軟預(yù)算約束對(duì)國企效率的負(fù)面影響就會(huì)被削弱。
這部分的討論顯示，公有制不是國有企業(yè)管理不善的必然原因。所有那些反對(duì)國有企業(yè)的觀點(diǎn)，委托代理問題、搭便車問題、軟預(yù)算約束，也同樣存在于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的大型私有企業(yè)。
私有化是解決國有企業(yè)問題的出路嗎？
盡管沒有妨礙國有企業(yè)業(yè)績出色的特殊障礙，但整體來看，在許多國家，國有企業(yè)的業(yè)績確實(shí)要遜色于私有企業(yè)。因此，私有化作為改善國企業(yè)績的手段，一直備受吹捧。不幸的是，這種思路表現(xiàn)了一種悖論。根源上，它表明如果政府有能力很好地實(shí)施私有化，這樣的政府也有能力運(yùn)作好國有企業(yè)；反之，如果政府沒有能力運(yùn)作好國有企業(yè)，這樣的政府也不可能有能力去很好地實(shí)施私有化。
從1980年代至今，私有化被普遍認(rèn)為是改善國有企業(yè)業(yè)績主要的甚至是唯一的方式。提供官方援助的國家、世界銀行和國際貨幣基金組織等，利用其金融實(shí)力將這種觀點(diǎn)加諸接受援助的發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體。盡管近年來隨著私有化的推行，認(rèn)同這種觀點(diǎn)的人逐漸減少，主要原因是已有的證據(jù)表明私有化經(jīng)常沒有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，但私有化仍被認(rèn)為是解決國有企業(yè)問題的必然出路。對(duì)于希望改善國有企業(yè)業(yè)績的決策者，私有化當(dāng)然是一種選擇，然而還有另外很多方法能做到這一點(diǎn)，這將在下一章節(jié)討論。人們常常錯(cuò)誤假設(shè)，國有企業(yè)必須選擇完全私有化或完全國有化，事實(shí)上還有很多介于中間的"第三條道路"可供選擇。政府可以出售國有企業(yè)的一部分股份而保留絕對(duì)控股或相對(duì)控股（諸如法國的雷諾汽車和中國臺(tái)灣的國有企業(yè)）。這種"部分"私有化可能是為了籌措資金，也可能通過與大型外國公司聯(lián)合以獲得關(guān)鍵技術(shù)或者市場。一些國家的政府雖然幾乎出售所有的股份，但利用所謂的"黃金股(golden share)"來保留對(duì)于企業(yè)關(guān)鍵問題（諸如控制關(guān)鍵技術(shù)、企業(yè)并購）的控制權(quán)。
即使我們無視上文提到的“第三條道路”，私有化過程也涉及大量影響效率的實(shí)際問題，由此可見，私有化也僅僅在適當(dāng)條件下才能實(shí)施。
第一，經(jīng)驗(yàn)顯示，私有化對(duì)贏利的國有企業(yè)業(yè)績沒有影響，所以政府應(yīng)該集中精力將那些不能贏利的國有企業(yè)私有化。不幸的是，私有企業(yè)通常對(duì)購買不能贏利的國有企業(yè)不感興趣，因此政府常常不得不先出重金對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行投資或者重組。這將進(jìn)入一個(gè)進(jìn)退兩難的窘境--如果其業(yè)績可以改善，為什么還要將其私有化呢？有證據(jù)顯示在私有化之前的預(yù)先重組中，這些將被私有化的企業(yè)生產(chǎn)效率就提高了，這就表明重組比私有化更重要。因此，除非在政治上無法去重組一個(gè)企業(yè)，很多國有企業(yè)的問題完全可以通過重組而不是私有化加以解決。
第二，私有化特有的進(jìn)程涉及財(cái)政支出，這將給資金短缺的發(fā)展中國家政府帶來很大麻煩。國有企業(yè)評(píng)估和股票上市，其成本都比較昂貴，如果通過國際會(huì)計(jì)事務(wù)所和投資銀行來做就更是如此。
第三，許多國家的私有化過程充斥著腐敗。大量潛在的收益最終會(huì)流入一些內(nèi)部人的口袋，而不是政府的金庫。這種財(cái)富的轉(zhuǎn)移有時(shí)候是非法的，比如通過賄賂，但經(jīng)常是合法的，例如政府“內(nèi)部人”在這個(gè)過程中充當(dāng)顧問。這簡直是諷刺，經(jīng)常提出反對(duì)國有企業(yè)存在的人就是想通過國有企業(yè)私有化從中腐敗謀利的人。然而，一個(gè)悲哀的事實(shí)是：一個(gè)沒有能力在國有企業(yè)中控制或者消除腐敗的政府，是不可能在國有企業(yè)私有化的時(shí)候突然有能力阻止腐敗的。腐敗攫財(cái)者不惜一切代價(jià)的推動(dòng)私有化，并潛入私有化的進(jìn)程，這意味著他們將不必與他們的繼任者一道分享腐敗，可以將所有未來的腐敗渠道"變現(xiàn)"。需要補(bǔ)充的是，私有化并不一定會(huì)減少腐敗，私有企業(yè)也存在腐敗。假賬和內(nèi)部人交易已成為嚴(yán)重問題，即使監(jiān)管相對(duì)完善的美國在"喧囂的九十年代"也是如此。
第四，私有化將給政府的監(jiān)管造成巨大的負(fù)擔(dān)，特別是大規(guī)模的私有化。令人擔(dān)憂的是，如果沒有有效的監(jiān)管，"自然壟斷"的國有企業(yè)在私有化后情況會(huì)變得更糟，因?yàn)槿〈鸁o效率但受約束的國家壟斷的，是無效率且不受約束的私人壟斷。地方政府的監(jiān)管能力是個(gè)尤為嚴(yán)重的問題。在政治分權(quán)化和"讓服務(wù)提供商更貼近人民"的名義下，最近世界銀行和援助國政府推動(dòng)將國有企業(yè)按區(qū)域分拆，將監(jiān)管責(zé)任甩給了地方政府。表面上看似乎不錯(cuò)，但是考慮到地方政府監(jiān)管能力嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)，從效果來看，這往往導(dǎo)致無人監(jiān)管。
第五，私有化的時(shí)機(jī)和規(guī)模也很重要。例如，在相對(duì)短的時(shí)期內(nèi)出售眾多的企業(yè)--所謂的"大拍賣"辦法，弱化了政府的討價(jià)還價(jià)能力，其結(jié)果是降低私有化的收益。另一個(gè)例子是，在股票市場下跌時(shí)，試圖私有化也會(huì)減少私有化的收益。在這個(gè)意義上，給私有化設(shè)置一個(gè)嚴(yán)格的最后期限--這是國際貨幣基金組織堅(jiān)持采用，也是一些國家政府自愿采取的方法--是一個(gè)很壞的做法。這將迫使政府不顧市場情況而私有化。如果政府搞錯(cuò)了私有化的時(shí)機(jī)和規(guī)模，那么此時(shí)出售企業(yè)的價(jià)格將沒有政府采用更務(wù)實(shí)方法和更耐心等待最好交易時(shí)機(jī)可能獲得的價(jià)格高。
第六，私有化應(yīng)該有“正當(dāng)”的理由。私有化的目的應(yīng)該是改善企業(yè)的業(yè)績，而不是為了籌集資金（變賣家產(chǎn)）。例如，1990年代的許多拉丁美洲國家，大規(guī)模的私有化是為了在短期內(nèi)籌措大量外匯。私有化的收益用于支付外債、大額消費(fèi)（主要是進(jìn)口商品）以及支撐不可持續(xù)的匯率。要避免此類私有化收益的"濫用"。
第七，發(fā)展中國家特別是在拉丁美洲的國有企業(yè)，經(jīng)常被賣給外國的國有企業(yè)。例如，國有的西班牙航空公司伊比利亞(Iberia)購買了大量的拉美航空公司，而國有的西班牙電話公司(Telefonica)則購買了大量拉美電話公司。如果公有制和國企管理是問題所在，那么把一家國企賣給另一家國企就相當(dāng)奇怪了。對(duì)這種現(xiàn)象的一個(gè)解釋是，政府就不會(huì)向這些已歸外國所有的公司提供軟預(yù)算約束了。然而，外國的國有企業(yè)，因?yàn)槠潺嫶蟮囊?guī)模以及其所有國的國際政治影響力，往往會(huì)比本國的國有企業(yè)有更大的政治能量。
第八，需要重視私有化的合同條款是否合理。有大量的問題出在這里。這類問題之一是買主違反合同。買主榨取了原國有企業(yè)的利潤，然后一走了之；當(dāng)出現(xiàn)虧損時(shí)，就把問題留給政府處理。某些情況下，這不是問題，諸如無線電頻譜，其基本資產(chǎn)不會(huì)被終端服務(wù)所損壞。但是，如果相關(guān)的資產(chǎn)需要維修（諸如供水系統(tǒng)和道路），可能導(dǎo)致資產(chǎn)的惡化或破壞。因此，私有化合同應(yīng)包括當(dāng)發(fā)生合同違約時(shí)重新收回資產(chǎn)的快速程序。還有一個(gè)問題就是對(duì)企業(yè)業(yè)績的硬性規(guī)定，其中面臨一個(gè)挑戰(zhàn)，就是如何使用正確的業(yè)績指標(biāo)，例如在諸如供水之類基本服務(wù)的合同里，利潤率可能并不是最好的業(yè)績指標(biāo)。另一個(gè)挑戰(zhàn)是防止跨國公司利用轉(zhuǎn)移定價(jià)破壞業(yè)績要求。
可見，私有化成功的必要條件非常之多。許多條件在現(xiàn)實(shí)中無法滿足，特別是在一些發(fā)展中國家。所以許多私有化嘗試以失敗而告終就不奇怪了。
私有化的替代方案
如果公有制自身不是國有企業(yè)表現(xiàn)不佳的唯一或者最重要原因，私有化也不可能是國有企業(yè)問題的有效解決之道。此外，正如前文所提到的，私有化涉及很多現(xiàn)實(shí)問題。公正地說，私有化應(yīng)當(dāng)被當(dāng)作整治國有企業(yè)績效較差的最后方法之一，而不是首選之道。下面，我們將討論三類可以替代私有化的政策方案：組織改革、增加競爭、政治／行政管理改革。
組織改革
首先，應(yīng)該嚴(yán)肅地審視國有企業(yè)的目標(biāo)。國有企業(yè)經(jīng)常被賦予太多目標(biāo)--包括滿足社會(huì)目標(biāo)（如對(duì)女性和少數(shù)民族支持）、創(chuàng)造就業(yè)、產(chǎn)業(yè)化以及提供基本服務(wù)等。從本質(zhì)上來講，國有企業(yè)服務(wù)于多個(gè)目標(biāo)沒什么錯(cuò)，但如果這些目標(biāo)及其相對(duì)重要性不夠明確，就可能給國企的績效帶來負(fù)面影響。因此，每家國有企業(yè)都應(yīng)該有清晰的目標(biāo)，并且每個(gè)目標(biāo)都應(yīng)被賦予明確的權(quán)重。這將有益于最小化國有企業(yè)目標(biāo)數(shù)目，并為協(xié)調(diào)那些有潛在沖突的目標(biāo)提供指導(dǎo)。
組織改革的第二個(gè)重要部分，是改進(jìn)有關(guān)國有企業(yè)業(yè)績信息的質(zhì)量，提高國有企業(yè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)這些信息加工和反應(yīng)的能力。在一些國家，這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)甚至缺乏最基本的信息（諸如資產(chǎn)負(fù)債表）。為了在無需政府從外部介入微觀管理的條件下監(jiān)督和提高國有企業(yè)績效，必須提供這些信息，而且需要指定明確而容易操作的報(bào)告時(shí)間和規(guī)范并得以嚴(yán)格遵守。與此同時(shí)，必須提高監(jiān)督當(dāng)局獲取信息、處理信息以及有效使用信息的能力。
第三，必須改進(jìn)國有企業(yè)員工的激勵(lì)制度。需要設(shè)計(jì)一套明確有效的激勵(lì)系統(tǒng)來鼓勵(lì)國有企業(yè)的管理者和員工提高效率、產(chǎn)出和顧客滿意度。這里的"激勵(lì)"不能被簡單理解為個(gè)人物質(zhì)激勵(lì)，還應(yīng)包括各種非物質(zhì)和非個(gè)人的獎(jiǎng)勵(lì)。
第四，建立單一且工作人員能各司其職的國有企業(yè)監(jiān)控機(jī)構(gòu)也可以提高監(jiān)督效率。在一些國家，國有企業(yè)存在多頭監(jiān)督現(xiàn)象，這經(jīng)常意味著沒有哪個(gè)機(jī)構(gòu)可以有效地監(jiān)督，國企經(jīng)理人還經(jīng)常受到不合理的檢查。將所有的監(jiān)管責(zé)任整合到一個(gè)機(jī)構(gòu)，既可以防止互相推諉，也可以使國企經(jīng)理人免受過多的干擾。但是，在整合監(jiān)督責(zé)任的過程中，必須確保這樣一個(gè)擁有所有監(jiān)督權(quán)力的強(qiáng)勢機(jī)構(gòu)存在足夠的約束和制衡。
第五，如果政府監(jiān)督和改革國有企業(yè)的能力有限，削減國有企業(yè)的數(shù)目也可以有助于改善國有企業(yè)的監(jiān)控，破產(chǎn)、合并甚至私有化一些不必要的國有企業(yè)可以釋放政府用于監(jiān)督或改革的資源，這有助于改善其他更為重要的國有企業(yè)（比如供水和供氣公司）的績效。
增加競爭
增加競爭對(duì)改善國有企業(yè)績效也很重要。對(duì)于那些涉足自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)來說，增加競爭既不可能，也缺乏社會(huì)效率。但是，仍然存在通過競爭壓力來提高國有企業(yè)效率的情形。
實(shí)際上，在許多國家，國有企業(yè)與私有企業(yè)在非自然壟斷領(lǐng)域存在激烈的競爭。例如在法國，1996年以前一直歸政府所有的雷諾汽車就面臨私有的標(biāo)致汽車和其他外國車廠的直接競爭。甚至因?yàn)橘Q(mào)易保護(hù)和補(bǔ)貼而在國內(nèi)市場處于實(shí)質(zhì)壟斷地位的國有企業(yè)，像巴西航空工業(yè)公司、浦項(xiàng)制鐵，也會(huì)因?yàn)閺?qiáng)制出口而面臨國際競爭。
由于所有的產(chǎn)品和服務(wù)至少是可部分替代的，即使是自然壟斷領(lǐng)域的國有企業(yè)也能受到競爭的刺激。例如，英國的國有鐵路公司1980年代在某些局部市場就曾面臨汽車運(yùn)輸公司相當(dāng)強(qiáng)烈的競爭。
競爭并不總是來自私有部門。如果可行，也可以通過設(shè)立另一家國有企業(yè)的方式以增加競爭。1991年，韓國就建立一家新的國有企業(yè)（Dacom，數(shù)據(jù)通信公司）專門從事國際電話業(yè)務(wù)，目標(biāo)直指已經(jīng)處于壟斷地位的國有電話業(yè)務(wù)商（Korea Telecom，韓國電信）。這一舉措帶來了韓國整個(gè)電信行業(yè)1990年代服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量的提高。
理論上講，人為地將自然壟斷行業(yè)根據(jù)區(qū)域進(jìn)行拆分，并依據(jù)各自的業(yè)績來獎(jiǎng)懲，也可以起到增加競爭的作用。這種引入競爭的過程可能伴隨著私有化（如英國鐵路系統(tǒng)的改革），但在國有制之下引入競爭也是可行的。這種方法被稱為"標(biāo)尺競爭"。不過不幸的是，特別是在那些監(jiān)管者沒有充分的能力來對(duì)復(fù)雜的業(yè)績進(jìn)行衡量的發(fā)展中國家，這種方法應(yīng)用的效果不佳。此外，就網(wǎng)狀產(chǎn)業(yè)（例如鐵路）而言，區(qū)域間增加競爭所帶來潛在收益，必須要能夠抵消由于區(qū)域分割導(dǎo)致的協(xié)調(diào)失靈而增加的成本。英國鐵路私有化項(xiàng)目之所以慘敗，就是因?yàn)殍F路私有化雖然造就了許多區(qū)域運(yùn)營商，但事實(shí)上相互之間幾乎沒有競爭。
政治和行政管理改革
在一些國家，設(shè)立國有企業(yè)被作為比其他方式更好處理某些問題的機(jī)制，因?yàn)?最優(yōu)"方案在政治上很難推行。在這種情況下，盡管肯定不容易，但是必須通過政治和相應(yīng)的制度改革使得"國有企業(yè)"這種政策模式能夠趨向"最優(yōu)"。
例如，由于政府沒有提供失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃，也不能通過公共工程項(xiàng)目創(chuàng)造更多"生產(chǎn)性"崗位，因此國有企業(yè)被要求保留不必要的工人。在這種情況下，一個(gè)更好的方案是提供失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃和創(chuàng)造公共工程項(xiàng)目，使得政府不必創(chuàng)造這種"虛假"就業(yè)，但是這樣做往往需要就額外征稅或者擴(kuò)大政府赤字達(dá)成政治共識(shí)。
為了確保政治改革的有效，必須同時(shí)進(jìn)行行政管理改革。除非這些監(jiān)控國有企業(yè)的官僚機(jī)構(gòu)是稱職的，否則為他們創(chuàng)造好好干事的政治空間也不會(huì)起到作用。
行政改革涉及方方面面。提高公務(wù)員的相對(duì)薪酬(relative pay)可幫助政府招募更加優(yōu)秀的人才和減少腐敗。同時(shí)也需要改進(jìn)公務(wù)員的培訓(xùn)，培訓(xùn)同樣需要涉及方方面面的知識(shí)，而不僅僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的培訓(xùn)。給公務(wù)員反復(fù)灌輸公共服務(wù)道德，同時(shí)設(shè)計(jì)一個(gè)適當(dāng)?shù)墓べY級(jí)差表將是非常有用的；即使沒有支付私人部門那么高的工資，許多公務(wù)員還是愿意為這個(gè)國家的美好未來工作。不過這種差距必須控制在他們能忍受或負(fù)擔(dān)的限度內(nèi)。
所有這些都需要時(shí)間，但我們無需理睬那些流行的觀點(diǎn)，比如缺乏行政管理能力的發(fā)展中國家政府不應(yīng)該嘗試任何"困難"的事情。一個(gè)窮國不需要，也確實(shí)不可能，先建立起一個(gè)組織完備的經(jīng)濟(jì)管理官僚體系而后再來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。更重要的是，政府官僚體系的行政能力可以在一個(gè)相對(duì)短的時(shí)間之內(nèi)得到提高。
自然資源的租金如何管理
由于不可再生的礦產(chǎn)資源并不是由其土地所有者的努力所創(chuàng)造的，因此多數(shù)人認(rèn)同應(yīng)該將其與其他財(cái)富資源區(qū)別對(duì)待。此外，隨著這些自然資源被一部分人開采，其他人包括子孫后代將無法再利用它們。這就是為什么多數(shù)國家將礦產(chǎn)資源納歸國家所有的原因。這也意味著礦產(chǎn)資源越多的國家越易于擁有比較大的國有企業(yè)部門。另外，在多數(shù)國家，特定的可再生資源的開發(fā)，諸如森林和漁業(yè)，出于可持續(xù)的原因也受到公共管制。在另一些國家，這些資源中至少部分是公有的。因此，自然資源的管理可以借鑒國有企業(yè)管理中的一些重要原則。
自然資源租金的使用
管理可再生資源的挑戰(zhàn)甚至比管理不可再生資源更大。就前者而言，好的管理可以保持這些資源的持續(xù)性，免遭衰竭危險(xiǎn)，就后者而言，再好的管理也無法保持不可再生資源永遠(yuǎn)持續(xù)。但是，即使是對(duì)于不可再生資源，對(duì)資源租金使用模式、價(jià)格變動(dòng)以及所謂"荷蘭病"的管理中采用的政策不同，結(jié)果也是非常不同的。
關(guān)于自然資源租金的使用，經(jīng)常被推薦給發(fā)展中國家政府的方案是，出售資源開采權(quán)、靠資源出售產(chǎn)生的收益為生。主張這種觀點(diǎn)的人強(qiáng)調(diào)，發(fā)展中國家缺乏有效開采資源和謹(jǐn)慎管理相應(yīng)所得的能力。
這種方案在理論上可行，尤其是短期來看，但是在實(shí)踐中要想獲得潛在的收益，就需要兩個(gè)嚴(yán)格的條件。其一，發(fā)展中國家政府應(yīng)該以恰當(dāng)?shù)姆绞皆O(shè)計(jì)出售自然資源開采權(quán)的合同；其二，在資源開采權(quán)出售和租金收取的過程中應(yīng)該沒有腐敗。在發(fā)展中國家，這兩個(gè)條件經(jīng)常無法滿足。
更重要的是，長期來看這并不是一個(gè)非常好的方案。與"資源詛咒(resource curse)"的流行說法相反，可再生和不可再生的自然資源能夠創(chuàng)造許多上下游產(chǎn)業(yè)，因而可以成為經(jīng)濟(jì)增長的引擎。例如，森林資源能延伸到的下游產(chǎn)業(yè)如造紙和家具制造業(yè)，上游產(chǎn)業(yè)如伐木機(jī)械和土方機(jī)械。緊接著，家具制造業(yè)可以拉動(dòng)其上游的金屬制品業(yè)（諸如釘子、鉸鏈）和化工行業(yè)（比如油漆）。
發(fā)達(dá)國家的例子顯示，自然資源并不必然導(dǎo)致所謂的"詛咒"。一些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)將它們的資源稟賦轉(zhuǎn)化成自身的優(yōu)勢，比如美國（豐富的礦產(chǎn)、森林和漁業(yè)資源）、加拿大（豐富的礦產(chǎn)、森林和漁業(yè)資源）、澳大利亞（豐富的礦產(chǎn)資源）、瑞典（鐵礦、森林）、芬蘭（森林）和挪威（石油和天然氣）。即使在發(fā)展中世界，也有一些國家如馬來西亞（森林、錫、石油和天然氣）和博茨瓦納（鉆石），其自然資源管理得相當(dāng)好，并未演化成"詛咒"。
考慮到自然資源可以帶動(dòng)潛在的上下游產(chǎn)業(yè)從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)展中國家的政府應(yīng)該尋求構(gòu)建可以長期有效開采自然資源的國家能力(national capabilities)的途徑。例如，國外石油公司不想轉(zhuǎn)移鉆井和煉油的關(guān)鍵技術(shù)給巴西，巴西政府通過國有的巴西國家石油公司，大力投資并成功研發(fā)了這些技術(shù)能力。
即使決定出售開采權(quán)，也應(yīng)該用心選擇恰當(dāng)?shù)暮贤问剑吹降资遣捎脺?zhǔn)入許可、合資還是產(chǎn)品分享安排。因?yàn)橐粋€(gè)國家的發(fā)展軌跡很難準(zhǔn)確預(yù)測，因此這些開采權(quán)合同應(yīng)該設(shè)定為在相對(duì)較短的一段時(shí)期（10年或20年）之后重簽，以便可以及時(shí)根據(jù)國家能力的發(fā)展進(jìn)行重新評(píng)估，以采取不同措施。還有，如果給予或者出售開采權(quán)給外國公司，出售程序和相應(yīng)的合同應(yīng)該對(duì)外國公司的技術(shù)、管理和生產(chǎn)能力的轉(zhuǎn)移給予明確規(guī)定。這可以通過讓其與本國企業(yè)（通常是國有企業(yè)）簽署合資協(xié)議，或通過對(duì)轉(zhuǎn)移能力的明確要求（諸如技術(shù)轉(zhuǎn)移、管理培訓(xùn)和工人培訓(xùn)）的方式來實(shí)現(xiàn)。資源擁有國就可以憑其自己能力的提升在將來更好的開采資源。
用租金投資
長期來看，比租金收入分配方式更重要的是租金收入的投資方式。對(duì)于這一點(diǎn)，下面這段引自斯蒂格利茨的文字非常有啟發(fā)性："我們可以將自然資源（石油）當(dāng)作資本品。它們就是一種資本品，是一種藏在地下的資本品。當(dāng)你出售石油時(shí)，你正在將國家的財(cái)富從地下轉(zhuǎn)移到地上。這個(gè)國家因此變得更富還是更窮呢？這取決于你怎么使用這筆錢。如果你僅僅將之用于消費(fèi)，那你可能變得更窮。雖然你過去曾擁有財(cái)富，但現(xiàn)在你將不再擁有它們--它們已經(jīng)消失了。如果你將它們從地下轉(zhuǎn)移到地上，并且將這些石油轉(zhuǎn)化為道路或資本品，如果這些替代石油的資本品產(chǎn)出率很高，那你將變得更加富有。這類似于投資分配問題：你將一種形式的資本轉(zhuǎn)化為另一種形式的資本，在這個(gè)過程中，如果后一種形式的資本擁有更高的產(chǎn)出率，你將變得更加富有。"
投資于金融資產(chǎn)
用自然資源租金投資的最簡單方案就是設(shè)立一個(gè)專門的投資基金，從而不斷從中獲得收益，挪威的石油基金（現(xiàn)在稱政府養(yǎng)老基金）是最著名的案例。考慮到自然資源價(jià)格易波動(dòng)的特征，這些基金也被一些國家作為"穩(wěn)定化基金"，用以抹平其收入和開支。
尤其是當(dāng)資源租金突然增加的時(shí)候，短期內(nèi)，投資于國外金融資產(chǎn)是一個(gè)頗有吸引力的方案。這出于兩個(gè)原因的考慮：首先，經(jīng)濟(jì)的吸納能力不可能快速增加，因此租金可能被投資于低回報(bào)的項(xiàng)目；再者，將資金保留在國外將有利于減少本國貨幣升值的壓力，因此可以減輕"荷蘭病"。
不過，安全的金融資產(chǎn)（比如美國債券）不可能帶來高回報(bào)；而投資于高風(fēng)險(xiǎn)的金融資產(chǎn)，尤其是在國外金融市場，只能作為發(fā)展中國家的最后選項(xiàng)，特別是考慮到這些國家缺乏金融專業(yè)知識(shí)。更重要的是，把資源租金用于金融投資不可能提高本國經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)能力。這對(duì)挪威這樣的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體可能不是什么大問題，但后發(fā)國家則仍然需要對(duì)其薄弱的生產(chǎn)能力建設(shè)進(jìn)行投資。因此，就自然資源租金收入的管理而言，投向金融資產(chǎn)通常是最"安全"的選擇，但長期來看，發(fā)展中國家則需要對(duì)生產(chǎn)能力建設(shè)進(jìn)行投資，對(duì)金融資產(chǎn)進(jìn)行投資的方案只能作為自然資源租金突然大規(guī)模增加時(shí)的一個(gè)短期措施。
投資于基本能力建設(shè)
自然資源租金可以用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“基本”能力的建設(shè)。例如，它們可以用來改善醫(yī)療保健、基礎(chǔ)教育或一般的基礎(chǔ)設(shè)施，以此提高經(jīng)濟(jì)的整體能力，而不僅是某些特定產(chǎn)業(yè)。
因?yàn)楹苌儆腥藭?huì)反對(duì)對(duì)社會(huì)"基本"能力進(jìn)行投資，這種投資是政治上較為安全的選擇，對(duì)于那些較為貧困的后發(fā)國家來說，這也是經(jīng)濟(jì)上的必然選擇。然而對(duì)于大多數(shù)已建立起許多基本能力的發(fā)展中國家而言，一旦它們跨越了需要對(duì)"基礎(chǔ)教育"或者最基本的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資的階段，就需要更多的針對(duì)特定能力進(jìn)行投資。我們必須決定我們是要培養(yǎng)化工工程師還是電子工程師，也需要下定決心去決定是修建紡織城和港口之間還是森林與港口之間的高速公路。
因此，除了最窮的發(fā)展中國家外，僅有一小部分自然資源租金應(yīng)該被用于基本能力的投資，其余部分應(yīng)該用于發(fā)展那些對(duì)未來經(jīng)濟(jì)升級(jí)所必需的專門能力。
相關(guān)的多元化投資
另一個(gè)自然資源租金的投資方案是對(duì)相關(guān)行業(yè)進(jìn)行多元化投資。例如，瑞典成功從森林資源轉(zhuǎn)向發(fā)展造紙和家具制造，再到發(fā)展造紙、家具制造機(jī)械，最終轉(zhuǎn)向發(fā)展高品質(zhì)的家具設(shè)計(jì)和生活服務(wù)業(yè)（如宜家公司）。同時(shí)，瑞典也成功地從鐵礦資源轉(zhuǎn)向發(fā)展鋼鐵工業(yè)，然后發(fā)展鋼制品產(chǎn)業(yè)，包括輪船、汽車和軍備。另一個(gè)例子是，馬來西亞在從生產(chǎn)棕櫚油到對(duì)棕櫚油進(jìn)行提煉的轉(zhuǎn)化過程中特別成功，從橡膠轉(zhuǎn)向生產(chǎn)輪胎也比較成功。
當(dāng)然，相關(guān)領(lǐng)域的多元化發(fā)展是一個(gè)往前看的"自然"選擇。但就大多數(shù)自然資源而言，相關(guān)行業(yè)多元化的范圍非常有限，比如能從咖啡或漁業(yè)擴(kuò)散出來的行業(yè)就較少。鐵礦、森林和石油等資源確實(shí)具備很大的潛力去帶動(dòng)相關(guān)多元化行業(yè)的發(fā)展，但如果相關(guān)行業(yè)發(fā)展至價(jià)值鏈的頂端，那就也需要發(fā)展一些不相關(guān)的行業(yè)。例如，鐵礦和汽車制造業(yè)有"關(guān)聯(lián)"，因?yàn)槠囍圃鞓I(yè)需要很多鋼板，而汽車制造業(yè)的發(fā)展同時(shí)還需要很多與鐵礦"不相關(guān)"的行業(yè)（如電子、玻璃、橡膠和油漆）。因此，除非這些不相關(guān)的行業(yè)也同時(shí)發(fā)展起來，否則即使那些有很高潛力帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自然資源，也只能停滯于低附加值的活動(dòng)之中。
因此，資產(chǎn)資源能直接帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的潛力應(yīng)該被全面開發(fā)，從更長的時(shí)期看，還需要轉(zhuǎn)向發(fā)展其他不相關(guān)的多元化上來，尤其是那些活躍的技術(shù)領(lǐng)域。不相關(guān)行業(yè)的發(fā)展是發(fā)揮相關(guān)行業(yè)帶動(dòng)作用最大化的必要條件。
不相關(guān)多元化的投資
如同上文所說，即使是廣泛使用的資源，例如木材和鐵礦石，其帶動(dòng)的或者升級(jí)后的行業(yè)仍較為有限。因此，為了實(shí)現(xiàn)長期可持續(xù)的發(fā)展，國家需要將自然資源租金用于發(fā)展那些技術(shù)最具活力的不相關(guān)行業(yè)。
諾基亞，一家著名的芬蘭手機(jī)公司，提供了一個(gè)成功將自然資源租金用于不相關(guān)多元化的最佳案例。它從一個(gè)伐木公司起家，逐步轉(zhuǎn)向生產(chǎn)橡膠、電纜和電話交換，然后從事電子和移動(dòng)通訊行業(yè)。有趣的是諾基亞集團(tuán)經(jīng)營了17年的電子公司才開始贏利，這意味發(fā)展不相關(guān)行業(yè)經(jīng)常需要一個(gè)長期的成長過程。
由于成長階段較長，因此發(fā)展不相關(guān)的其他行業(yè)是一個(gè)最艱難的方案。這也需要一個(gè)長期產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。對(duì)于那些缺乏行政管理能力的發(fā)展中國家來說，這種產(chǎn)業(yè)規(guī)劃確實(shí)較難管理。但如同我們在諾基亞案例中看到的，那些充滿技術(shù)活力的不相關(guān)多元化行業(yè)投資往往可以帶來最高的回報(bào)。總之，長期來看，應(yīng)該致力于從以自然資源為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向不相關(guān)的多元化產(chǎn)業(yè)，考慮到這一成長過程較長，中短期則需要其他的能快速得到回報(bào)的方案予以補(bǔ)充。
選擇正確的政策組合
自然資源租金的多元化投資（相關(guān)或不相關(guān)）應(yīng)該建立在一個(gè)持續(xù)一致的發(fā)展戰(zhàn)略之上。該發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施可能是通過國有企業(yè)，也或者用資源租金對(duì)設(shè)立新產(chǎn)業(yè)的私有部門企業(yè)提供補(bǔ)貼（直接或間接地通過關(guān)稅和其他形式的貿(mào)易保護(hù)）。
在使用自然資源租金過程中采用的政策組合--包括金融投資、基本能力構(gòu)建的投資、相關(guān)多元化的投資、不相關(guān)多元化的投資，將會(huì)因國家的不同而有所差異。或者這四種方案都有涉及，只不過不同方案的相對(duì)重要性有所差異，即使對(duì)同一國家，各方案的相對(duì)重要性也會(huì)隨時(shí)間而變化。
例如，在發(fā)展的早期階段，金融投資和基本能力建設(shè)投資更為重要，而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其他兩個(gè)方案將變得更加重要。相關(guān)多元化和不相關(guān)多元化投資的相對(duì)重要性也是交替的。國家首先需要不相關(guān)行業(yè)的多樣化發(fā)展來躍升到一個(gè)新的階段，而在進(jìn)入一個(gè)新產(chǎn)業(yè)之后，則需要相關(guān)行業(yè)的發(fā)展來鞏固。
自然資源租金管理的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)
人們對(duì)自然資源管理的一個(gè)主要關(guān)切點(diǎn)就是自然資源越來越容易招致腐敗。
一些人認(rèn)為礦產(chǎn)資源通常天然集中在一起（所謂點(diǎn)資源，point resources），因而容易被“偷盜”或“掠奪”。他們認(rèn)為資源的高掠奪性使得防止腐敗和私人尋租（通過政治和暴力）更加困難。相反，他們指出農(nóng)業(yè)資源（比如咖啡和可可）更加分散（所謂分散的資源，diffuse resources），需要持續(xù)不斷工作才能獲得收入，因此掠奪更加困難。
這種說法有些道理，但資源的自然屬性并非既定不變的。盡管憑借國家的政治和行政能力也可以使農(nóng)業(yè)資源高度集中，但一個(gè)由正直人群組成的且受到公民社會(huì)良好監(jiān)督的政府，也可使得掠奪地理上非常集中的資源變得十分困難。
非洲的各種營銷委員會(huì)可能是集中農(nóng)業(yè)資源的最知名機(jī)制。事實(shí)上不太有名但同樣重要案例還有中國臺(tái)灣和韓國，它們幾乎完全集中了大米產(chǎn)出。在這兩個(gè)地方，大米被強(qiáng)制銷售給國家控制的農(nóng)業(yè)合作社，合作社對(duì)化肥供應(yīng)和灌溉系統(tǒng)的控制使得農(nóng)民事實(shí)上是無法退出的。相反，通過建立石油基金和擁有"廉潔"政治體制的福利國家，挪威已經(jīng)可以公平合理地分配其石油收入。
因此，掠奪性更可能是政治和制度衍生的結(jié)果，而不是自然資源永恒不變的自然屬性。所謂的"資源詛咒"不是不可避免的。如果特定資源的掠奪性和由它們而滋生腐敗的可能性不是天生注定的，那么，尋求設(shè)計(jì)自然資源租金管理體系的方法，讓腐敗更少，實(shí)現(xiàn)資源租金分配的公平合理和可持續(xù)發(fā)展，就是完全可能的。
首先要做的事情是設(shè)計(jì)一個(gè)不容易滋生腐敗的自然資源開采權(quán)分配制度。這種制度必須是透明而簡單的，外部人易于監(jiān)控。如果這個(gè)制度能夠比較經(jīng)常的接受評(píng)議就更好了，這樣，錯(cuò)誤的決策就能很快得以糾正。
同時(shí)，建立一個(gè)透明的資源租金專用基金，而不是將之分散于許多不同的用途，也是一個(gè)好主意。這將使得對(duì)資源租金基金使用的監(jiān)督更容易，確保其可持續(xù)發(fā)展和公平利用，防止被濫用。
保持合理的透明度、正規(guī)的審計(jì)和責(zé)任追究制度，專用基金將更容易受到監(jiān)控。正如前文關(guān)于國有企業(yè)管理的討論中所提及的，可以通過加強(qiáng)單一監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)控責(zé)任來改進(jìn)監(jiān)督效率。阻止權(quán)力濫用、腐敗和詐騙不是件容易的事情，斯蒂格利茨指出，甚至在美國這樣的國家，針對(duì)資源租金的欺騙也是普遍存在且不容易被偵查的。但是，我們必須積極的努力以確保財(cái)富屬于這個(gè)國家的每一個(gè)人，包括未來的子孫后代，而不是一小部分人。
本文原載于《人文與社會(huì)》， 周建軍譯，何建武校
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