中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)北京3月4日訊 (記者 蘇琳) 記者從九三學(xué)社中央獲悉，該中央向全國政協(xié)十一屆四次會議提交了《關(guān)于完善國有資產(chǎn)監(jiān)督體系的建議》的提案。
九三學(xué)社中央認(rèn)為，目前，國家對國有資產(chǎn)的管理，基本上做到了有法可依、有章可循。2009年5月1日起施行的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對國有資產(chǎn)的管理作了系統(tǒng)規(guī)范，這也是建國后國有資產(chǎn)管理人大立法的第一步。盡管已經(jīng)有了法律法規(guī)和規(guī)章，但是，我國現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制仍然存在著重大的制度缺失，主要表現(xiàn)為：
一、現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理局限在行政體系之內(nèi)
經(jīng)營性國有資產(chǎn)目前由國務(wù)院和各級地方政府的特設(shè)機(jī)構(gòu)——國資委代表國家履行出資人的職責(zé)。國資委在對國有企業(yè)的管理上做了一些積極的嘗試，但始終未能脫離行政運(yùn)營、行政管理的窠臼。
由各級政府管理國有資產(chǎn)不失其一般合理性，但從根本上說國有資產(chǎn)屬于全體人民，人民通過國家所有的形式來對國有資產(chǎn)進(jìn)行管理、實(shí)現(xiàn)權(quán)益，而國家所有并不直接等同于政府所有。政府是作為國家授權(quán)的代理者行使國有資產(chǎn)的管理權(quán)，是在受托履行對國有資產(chǎn)的善管義務(wù)。現(xiàn)行國有資產(chǎn)的營運(yùn)、管理與監(jiān)督在行政系統(tǒng)內(nèi)“三合一”的特征，使得政府在國有資產(chǎn)運(yùn)作、管理、監(jiān)督上既是“運(yùn)動員”，又是“裁判員”，也因此產(chǎn)生了一定的弊端。
二、現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制中缺乏人民的有效監(jiān)督
我國現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制缺乏來自廣大人民的有效監(jiān)督，或者說是缺乏人民通過其代表機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督體制及其機(jī)制。目前我國采取的國有資產(chǎn)管理體制是：在國家所有的前提下，中央地方兩級政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。國家對經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理體制包含三個(gè)層級，其中對國資委的監(jiān)督在國家財(cái)務(wù)層面；對國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的監(jiān)督在產(chǎn)權(quán)代表層面；對國有企業(yè)的監(jiān)督在內(nèi)部的財(cái)務(wù)層面。
目前體制下國有資產(chǎn)缺乏人民的監(jiān)督，是與國體不相適應(yīng)的。衡量政府的國有資產(chǎn)管理及運(yùn)行是否代表人民的利益，不能只以政府本身的自覺為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)是由人民來監(jiān)督、來檢驗(yàn)、來評判。人民及其代表機(jī)構(gòu)監(jiān)督國有資產(chǎn)的運(yùn)行、管理狀況是人民應(yīng)有的權(quán)力，是人民當(dāng)家作主的題中應(yīng)有之義。
三、現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理的公開性、透明度不夠
由于國有資產(chǎn)為人民所有，所以人民具有國有資產(chǎn)管理及運(yùn)營狀況的知情權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督權(quán)。但是實(shí)際上，現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制的公開性、透明度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在每年的全國人民代表大會上，國有資產(chǎn)管理狀況只是作為財(cái)政預(yù)算報(bào)告的一小部分向人民代表匯報(bào)，整個(gè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)的詳細(xì)運(yùn)營情況，則不得而知。據(jù)最新的來自上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心的一份“2010中國省級部門行政機(jī)關(guān)透明度排行榜”顯示，全國341個(gè)省級部門的行政收支情況幾乎不透明。如設(shè)定滿分為100分，那么中國省級各部門的行政支出透明度只有3.21分。人民想要了解經(jīng)營性國有資產(chǎn)的情況更是難上加難。
故此，建立人大對國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督機(jī)制具有必要性。我國國有資產(chǎn)的規(guī)模非常龐大。據(jù)估計(jì)，全國經(jīng)營性國有資產(chǎn)約60萬億元左右。一方面，在大多數(shù)提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)以及自然壟斷的門類和行業(yè)中，國有資產(chǎn)占明顯的主導(dǎo)地位。國企在創(chuàng)造業(yè)績的同時(shí)，其運(yùn)營帶來的問題同樣不可小視。我國的壟斷行業(yè)特別是在央企集中的領(lǐng)域，技術(shù)意義上的經(jīng)濟(jì)效率并不理想，政企不分、政資不分、政監(jiān)不分現(xiàn)象依然嚴(yán)重；對資源價(jià)格的控制，產(chǎn)生了雙重價(jià)格扭曲現(xiàn)象；壟斷行業(yè)中國有資產(chǎn)“一家獨(dú)大”，抑制競爭。另一方面，除壟斷行業(yè)外，國有資產(chǎn)在總體上仍然是范圍過寬，過度分散在各個(gè)行業(yè)、企業(yè)和單位，因而又難以實(shí)現(xiàn)資本積聚。大量國有資產(chǎn)處于閑置狀態(tài)。國有資產(chǎn)監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)的不規(guī)范、不完善，使得國有資產(chǎn)流失問題始終未能禁絕。一些地方政府或單位出于種種需要，不惜粉飾政績，粉飾經(jīng)營業(yè)績，制作假賬，導(dǎo)致資產(chǎn)嚴(yán)重不實(shí)。有些地方政府或企業(yè)盲目投資、投機(jī)，造成了國有資產(chǎn)的大量損失。
全體公民作為國有資產(chǎn)的終極所有者，擁有國有資產(chǎn)的剩余索取權(quán)、委托管理權(quán)、收益權(quán)和監(jiān)督權(quán)。盡管政府實(shí)際上已經(jīng)代表全體公民行使了國有資產(chǎn)相關(guān)權(quán)力，但終極所有者的最終監(jiān)督權(quán)并沒有消失。建立人大對國有資產(chǎn)的監(jiān)督體系是維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益，是人大是憲法和法律賦予國家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要職權(quán)，是實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值與增值的重要保證，也是保障國有資產(chǎn)安全與發(fā)展戰(zhàn)略的需要。
九三學(xué)社中央建議，要積極創(chuàng)設(shè)人大對國有資產(chǎn)管理的有效監(jiān)督機(jī)制。建議研究建立營運(yùn)、管理與監(jiān)督相分離的新的國有資產(chǎn)管理體系，即在人大系統(tǒng)建立國有資產(chǎn)監(jiān)察委員會，專門行使對國有資產(chǎn)的監(jiān)督職能。同時(shí)，在政府系統(tǒng)保留國有資產(chǎn)管理委員會，專門行使國有資產(chǎn)營運(yùn)管理職能。
具體來說有以下四點(diǎn)：
一、立法完善人大對國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督權(quán)
人大應(yīng)充分行使作為立法機(jī)關(guān)的立法職能，適時(shí)啟動國有資產(chǎn)監(jiān)督立法，還要做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，樹立法律權(quán)威，促進(jìn)國有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督。一是適時(shí)啟動憲法修正案。建議在憲法中增加各級人大對國有資產(chǎn)管理、運(yùn)營實(shí)施監(jiān)督的內(nèi)容。《憲法》作為國家的根本大法，具有最高的法律效力，所規(guī)定的內(nèi)容是國家與社會的基本制度。但是，對于國有資產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)，我國現(xiàn)行《憲法》未作規(guī)定。因此，應(yīng)盡快通過憲法修正案的形式，賦予人大對國有資產(chǎn)的最高監(jiān)督權(quán)。
二是制定《國有資產(chǎn)監(jiān)督法》。目前我國國有資產(chǎn)管理的相關(guān)立法層次偏低且分散，已滯后于國有資產(chǎn)管理的改革實(shí)踐，故應(yīng)該盡快制定出一部統(tǒng)一的、效力層次更高的《國有資產(chǎn)監(jiān)督法》，在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的基礎(chǔ)上有所提高、創(chuàng)新，不僅要有權(quán)力體系的設(shè)計(jì)，更要有相應(yīng)責(zé)任體系的安排。中央和地方、政府和企業(yè)之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，都應(yīng)該在這部法律中得以明確。人大對國有資產(chǎn)的監(jiān)督要成為這部法律濃墨重彩的一筆。
二、建立各級政府向人大報(bào)告國有資產(chǎn)運(yùn)營、管理情況制度
為了改變現(xiàn)有國有資產(chǎn)運(yùn)營、管理情況只在政府部門工作報(bào)告中略加提及，人民及其代表對國有資產(chǎn)信息了解不足，以及單純由政府自我封閉式運(yùn)營、管理國有資產(chǎn)而導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)委托代理鏈條斷裂的局限性，應(yīng)該建立各級政府向人大報(bào)告國有資產(chǎn)管理、運(yùn)營情況的制度。年度收入為6萬多億元的財(cái)政收支情況尚且需要每年向人大進(jìn)行詳細(xì)報(bào)告，數(shù)十萬億元之巨的國有資產(chǎn)運(yùn)營、管理情況怎能反而不作專門報(bào)告呢？各級政府應(yīng)該像社會發(fā)展報(bào)告、財(cái)政預(yù)決算報(bào)告一樣，對當(dāng)年國有資產(chǎn)運(yùn)營、管理、保值增值情況，向同級人大進(jìn)行專項(xiàng)匯報(bào)，并接受人民代表的審議，聽取人民代表的意見、建議或質(zhì)詢。各級政府向人大報(bào)告國有資產(chǎn)運(yùn)營情況應(yīng)具有定期性和及時(shí)性。報(bào)告內(nèi)容必須全面，既要能反映一定時(shí)期的國資運(yùn)營、管理狀況，又要能反映未來的國資運(yùn)營、管理趨勢；既要反映現(xiàn)實(shí)的國資狀況，又要能提示潛在的風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)報(bào)告在向人大報(bào)告之后，還應(yīng)及時(shí)通過媒體向社會公眾公布，接受人民群眾的監(jiān)督。
人大代表可對國有資產(chǎn)運(yùn)營、管理情況的專項(xiàng)報(bào)告進(jìn)行審議和表決。
三、建立人大對國有資產(chǎn)運(yùn)營、管理情況的巡視、檢查、評議、質(zhì)詢、聽證機(jī)制
應(yīng)當(dāng)建立人大對國有資產(chǎn)運(yùn)營、管理情況的巡視、檢查、評議、質(zhì)詢以及聽證機(jī)制，充分發(fā)揮好人大一系列行之有效的手段監(jiān)督國有資產(chǎn)的運(yùn)營管理情況。必要時(shí)，尤其是在特別重大的事項(xiàng)上，人大還可行使對國有資產(chǎn)運(yùn)營管理進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督的特定方式。健全人大對國有資產(chǎn)管理情況的巡視制度，通過檢查、調(diào)查、督察等形式行使國有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)。賦予人大對國有資產(chǎn)監(jiān)督的強(qiáng)制性，明確人大及其常委會在監(jiān)督中擁有評議權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、問責(zé)權(quán)等。評議應(yīng)結(jié)合人大監(jiān)督的計(jì)劃定期舉行，如在年中、年末或任期中、任期末舉行。要明確人大評議的法律效力，通過評議加大人大對國有資產(chǎn)的監(jiān)督力度。人大在國有資產(chǎn)監(jiān)督工作中可以行使質(zhì)詢權(quán)。凡在國有資產(chǎn)運(yùn)營、管理過程中出現(xiàn)的重大失誤都可以作為質(zhì)詢的內(nèi)容。對造成國有資產(chǎn)流失或其他損失的機(jī)構(gòu)與個(gè)人有權(quán)問責(zé)，追究相應(yīng)的法律責(zé)任。推行聽證制度，如在國有資產(chǎn)處置特別是涉及金額巨大的國有資產(chǎn)處置上，要面對人大代表或常委會組成人員，充分說明事實(shí)與理由。
四、在人大設(shè)立對國有資產(chǎn)運(yùn)營、管理情況進(jìn)行監(jiān)督的專門工作機(jī)構(gòu)
從目前我國國家審計(jì)體制來看，國家審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于政府，因此人大缺乏對國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督的條件和能力。因此，建議在人大內(nèi)設(shè)國有資產(chǎn)監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)，如人大國有資產(chǎn)監(jiān)察委員會。
人大國有資產(chǎn)監(jiān)察委員會是在人大常委會下設(shè)的專職常設(shè)機(jī)構(gòu)，是人大作為國有資產(chǎn)全民所有者代表履行委托人監(jiān)督責(zé)任的具體實(shí)施執(zhí)行者。該機(jī)構(gòu)的主要職能有立法監(jiān)督，負(fù)責(zé)擬定有關(guān)法律、法例，提交人大通過生效；執(zhí)法監(jiān)督，負(fù)責(zé)檢查有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行情況；審議監(jiān)督，定期聽取并審核政府國有資產(chǎn)管理工作報(bào)告，提交人大會議表決；考評監(jiān)督，對國有資產(chǎn)的運(yùn)營業(yè)績情況進(jìn)行考評，提出對同級國有資產(chǎn)運(yùn)營部門負(fù)責(zé)人的評議意見。
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