緬甸改革與美國對(duì)緬政策的轉(zhuǎn)變

　　在歷經(jīng)近半個(gè)世紀(jì)軍政府統(tǒng)治后，2011年3月，吳登盛任總統(tǒng)的緬甸文人政府通過選舉上臺(tái)。吳登盛政府對(duì)內(nèi)推行政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革，對(duì)外與西方大國積極改善關(guān)系，變化之快引起世人矚目。奧巴馬政府抓住緬甸改革的契機(jī)，積極調(diào)整對(duì)緬政策，逐步放松制裁，恢復(fù)外交關(guān)系，力圖從外部推動(dòng)緬甸更快地朝民主化方向邁進(jìn)，填補(bǔ)美國在該地區(qū)的空白。對(duì)緬新政是美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略的重要組成部分，服務(wù)于美國亞太戰(zhàn)略的總體目標(biāo)，即維護(hù)美國的領(lǐng)導(dǎo)力，平衡與規(guī)制中國。隨著美國介入的加深，中美在緬甸形成了競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，緬甸再次成為大國博弈的競(jìng)技場(chǎng)。

　　一、緬甸改革的背景與進(jìn)展

　　在被軍人集團(tuán)統(tǒng)治的半個(gè)世紀(jì)里，緬甸長期陷于經(jīng)濟(jì)困境，人民生活水平低下，國內(nèi)危機(jī)不斷，少數(shù)民族武裝問題也使政府疲于應(yīng)對(duì)。由于西方國家的打壓與制裁，緬甸在國際社會(huì)長期處于孤立狀態(tài)。長期內(nèi)外交困帶來的執(zhí)政壓力，促使緬甸軍人集團(tuán)脫下軍裝，組建文人政府，并實(shí)施了一系列令人眼花繚亂的改革措施。

　　（一）緬甸改革的背景

　　1948年1月4日，緬甸脫離英聯(lián)邦宣布獨(dú)立，以吳努為首的政府實(shí)行多黨民主議會(huì)制。1962年，國防軍總參謀長吳奈溫將軍發(fā)動(dòng)政變，奪取政權(quán)，廢除了聯(lián)邦憲法，排除民選制度，開始了近半個(gè)世紀(jì)的軍人獨(dú)裁統(tǒng)治。1988年，緬甸爆發(fā)大規(guī)模的反政府示威游行，民眾提出實(shí)行多黨制和民主化的要求。軍政府鎮(zhèn)壓了“8888民主運(yùn)動(dòng)”后，蘇貌將軍接班，成立“國家恢復(fù)法律與秩序委員會(huì)”(后改為“國家和平與發(fā)展委員會(huì)”)。為緩和國內(nèi)矛盾，軍政府最終承諾實(shí)行多黨制選舉。在1990年的選舉中，昂山素季為總書記的全國民主聯(lián)盟(簡(jiǎn)稱“民盟”)獲得了壓倒性多數(shù)的勝利，大大出乎軍政府的意料。隨后軍政府宣布大選結(jié)果作廢，提出“先制憲、再交權(quán)”的政治方針，并軟禁了昂山素季。西方國家以其無視民主和人權(quán)為由，對(duì)緬甸實(shí)施制裁。1992年，丹瑞將軍取代蘇貌將軍全面接掌軍政大權(quán)，繼續(xù)一黨專政。

　　2003年8月，緬甸軍政府宣布了旨在實(shí)現(xiàn)民族和解、推進(jìn)民主進(jìn)程的七點(diǎn)民主政治路線圖計(jì)劃，向“有紀(jì)律的民主”過渡。其主要內(nèi)容包括恢復(fù)中止了8年的制憲國民大會(huì)、全民公投新憲法草案、依法舉行大選和組成新政府等。2008年2月，軍政府宣布完成新憲法的起草工作。5月，在特強(qiáng)氣旋風(fēng)暴納爾吉斯災(zāi)難時(shí)期，緬甸舉行了憲法公投，并以92.4%支持率通過了新憲法。這次投票因具有脅迫和不公正性而遭到很多批評(píng)。2010年11月7日，緬甸在完成制訂一系列新選舉法后，舉行了20年來的首次全國大選，最終軍方支持的聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨(簡(jiǎn)稱“鞏發(fā)黨”)贏得國會(huì)兩院的大多數(shù)席位。2011年3月30日，吳登盛總統(tǒng)、兩位副總統(tǒng)及新政府內(nèi)閣成員宣誓就職，“和發(fā)委”正式解散，緬甸完成了從軍政府向民選政府的過渡，實(shí)現(xiàn)了七步路線圖計(jì)劃。

　　（二）吳登盛政府的改革進(jìn)展

　　吳登盛在就職演說中雄心勃勃地表示，“將在憲法基礎(chǔ)上建立一個(gè)廉潔、高效的新政府，發(fā)揚(yáng)民主，把緬甸建設(shè)成一個(gè)現(xiàn)代、發(fā)達(dá)和民主的國家”。上臺(tái)后，他采取了一系列大刀闊斧的改革措施，步伐之大、速度之快令世人驚嘆。

　　1. 政治改革。緬甸的改革以政治先行，最引人注目的是緬甸政府與昂山素季以及她所領(lǐng)導(dǎo)的民盟實(shí)現(xiàn)了政治和解。在確信鞏發(fā)黨已獲大選勝利的情況下，政府于2010年11月13日解除了對(duì)昂山素季的軟禁。2011年8月，新政府與昂山素季會(huì)談后發(fā)表聯(lián)合聲明稱，“雙方將合作尋求政府的穩(wěn)定和國家的發(fā)展”，為此“雙方將避免提出與對(duì)方相矛盾的觀點(diǎn)，在互利對(duì)方的基礎(chǔ)上展開合作。”[1] 11月4日，登盛總統(tǒng)頒布了經(jīng)議會(huì)通過的《政黨注冊(cè)法修改法》，為民盟重新成為合法政黨掃清了障礙。2012年4月1日，民盟參加議會(huì)補(bǔ)選，一舉贏得了45個(gè)席位中的43席，昂山素季本人也當(dāng)選為人民院議員。昂山素季還歷史性地被允許出國參加世界經(jīng)濟(jì)論壇，出訪歐美多國。吳登盛在談到昂山素季成為總統(tǒng)可能性時(shí)表示，“如果人民接受她，我也必須接受她。” [2]

　　其次，吳登盛政府放松了對(duì)國內(nèi)的政治控制。議會(huì)先后制定并通過了《和平集會(huì)與和平游行法》、《勞動(dòng)組織法》和《勞工爭(zhēng)議解決法案》等有關(guān)保障民權(quán)的法案，允許工會(huì)合法存在、民眾舉行和平示威游行。緬甸政府大大放松了出版審查和網(wǎng)絡(luò)審查。2011年9月，三萬個(gè)被封的網(wǎng)站獲得解禁，其中包括Facebook、Twitter、YouTube 等國際媒體網(wǎng)站和海外反對(duì)派的網(wǎng)站。2012年8月20日，緬甸政府進(jìn)一步取消出版審查制度，2013年4月1日起還允許社會(huì)人士和團(tuán)體創(chuàng)辦日?qǐng)?bào)，媒體自由度從位列東南亞國家末位躍升前列。到2013年底，緬甸政府釋放了全部政治犯，共約1100多人，其中包括許多重要人物，如前學(xué)生運(yùn)動(dòng)領(lǐng)袖、少數(shù)民族地方武裝領(lǐng)導(dǎo)人、2004年被廢黜的前總理欽紐等。

　　2. 經(jīng)濟(jì)改革。2011年以來，緬甸實(shí)施了多項(xiàng)務(wù)實(shí)的經(jīng)濟(jì)改革措施。一是規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，如鼓勵(lì)國有和地方組織、合作社、個(gè)體戶等經(jīng)濟(jì)實(shí)體參與經(jīng)濟(jì)工作，發(fā)展小、中型項(xiàng)目以防止市場(chǎng)壟斷和操縱;采取出售、租賃等靈活方式，加快國有企業(yè)私有化;放寬對(duì)電信、能源和金融等領(lǐng)域的控制。二是鼓勵(lì)出口，先后兩次降低出口稅，2011年6月由10%降為7%，8月再降至2%。三是改善民生，增加對(duì)教育和衛(wèi)生領(lǐng)域的投入。2012-2013財(cái)年預(yù)算中教育投入比上一財(cái)年增加了三倍，衛(wèi)生投入增加了兩倍，而軍費(fèi)開支則相對(duì)下降。四是實(shí)行統(tǒng)一匯率制。長期以來，緬甸官方匯率和黑市匯率并存，二者相差120多倍。在國際貨幣基金組織和世界銀行的技術(shù)支持下，緬甸中央銀行自2012年4月1日起實(shí)行基于市場(chǎng)情況并加以調(diào)控的浮動(dòng)匯率制。五是增加貸款，刺激投資。2011財(cái)年，銀行貸款利率由17%降為13%。2011年9月，議會(huì)通過了《小額信貸法》，擴(kuò)大對(duì)農(nóng)民的小額貸款。

　　此外，新政府修改了《外國投資法》，進(jìn)一步放寬對(duì)外資有利的吸引政策，比如規(guī)定外方持股比例可以由緬外合資雙方商議決定，將100%批準(zhǔn)出口企業(yè)和開放70%的服務(wù)行業(yè)(其中30%用于保護(hù)本國利益)，允許外國人租用緬甸國有及私有土地，對(duì)外國投資者將給予8年免稅待遇，并允許目前存在的外國隱性投資(即冒用緬甸人名義投資)合法化。

　　3. 民族和解。緬甸全國共有135個(gè)民族，主要包括緬族、克倫族、撣族、克欽族、克耶族、孟族等，其中緬族是主體民族。少數(shù)民族人口占全國人口的近30%，但其聚居區(qū)超過國土面積的一半。

　　自1948年獨(dú)立以來，由于多方面的原因，緬族與少數(shù)民族關(guān)系始終處于緊張狀態(tài)，十多個(gè)人口較多的少數(shù)民族分別組建了民族地方武裝與中央政府對(duì)抗，使國家長期陷于內(nèi)戰(zhàn)狀態(tài)。可以說，民族和解問題是攸關(guān)緬甸能否實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。自2011年3月執(zhí)政以來，吳登盛政府致力于推動(dòng)民族和解，其目標(biāo)是同所有武裝組織簽署全國停火協(xié)議，進(jìn)而通過政治對(duì)話實(shí)現(xiàn)持久和平。他在就職演說中說，要“把民族團(tuán)結(jié)放在最重要的位置”，以克服多年的民族沖突所導(dǎo)致的“難以言說的痛苦”。[3] 在2011年8月17日的講話中，他邀請(qǐng)所有的少數(shù)民族武裝團(tuán)體與所在邦或地區(qū)的政府進(jìn)行對(duì)話，并隨后任命了聯(lián)邦政府國內(nèi)和平締造團(tuán)指導(dǎo)聯(lián)邦一級(jí)的和平對(duì)話。2012年8月18日，新政府發(fā)表聲明邀請(qǐng)少數(shù)民族武裝舉行和談。其后，政府分別與多支少數(shù)民族武裝進(jìn)行和談，到目前已與16個(gè)少數(shù)民族武裝組織進(jìn)行了和談，并已與其中的14個(gè)武裝組織簽署了聯(lián)邦級(jí)停火協(xié)議，與克欽獨(dú)立軍等兩個(gè)武裝組織的談判也在進(jìn)行之中。

　　2013年10月30日，緬甸17支少數(shù)民族武裝組織代表在克欽獨(dú)立軍總部所在地拉咱舉行峰會(huì)。各派就政治進(jìn)程安排、全國停火協(xié)議主要內(nèi)容、舉行政治對(duì)話、建立互信等事項(xiàng)達(dá)成了廣泛共識(shí)。這是自緬甸獨(dú)立后政府首次與多家少數(shù)民族武裝舉行集體會(huì)談。2014年1月，緬甸少數(shù)民族武裝組織再次舉行峰會(huì)。與會(huì)的少數(shù)民族武裝組織同意先同政府簽署全國停火協(xié)議，再進(jìn)行政治對(duì)話，緬甸和平進(jìn)程取得了重要進(jìn)展。

　　（三）對(duì)緬甸改革的評(píng)價(jià)

　　應(yīng)該說，緬甸的民主轉(zhuǎn)型開始于2003年制定的“七步走路線圖”，醞釀已久，是軍人集團(tuán)主導(dǎo)的自上而下的改革。緬甸軍方推行改革的動(dòng)力來自其內(nèi)部溫和派對(duì)國內(nèi)外形勢(shì)的判斷。緬甸幅員遼闊，是東南亞國土面積第二大的國家，石油、天然氣、玉石等礦產(chǎn)資源和木材等森林資源非常豐富。歷史上，緬甸曾是世界上最大的大米出口國，一度成為東南亞最富有的國家之一。但經(jīng)過20多年的獨(dú)裁統(tǒng)治，民族矛盾、政局動(dòng)蕩加之西方經(jīng)濟(jì)封鎖與制裁，一直制約其經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這個(gè)昔日富庶的國家成為了世界上最貧窮的國家之一。2010年聯(lián)合國人類發(fā)展報(bào)告的統(tǒng)計(jì)中，緬甸在169個(gè)國家中排名第132位。落后與長期封閉的困境，使得緬甸軍政府內(nèi)部發(fā)生了變化，意識(shí)到繼續(xù)維持高壓政策和敵視外部世界的態(tài)度，對(duì)緬甸來說是死路一條。1990年大選后，軍政府就一直在思考如何逐步進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)其政權(quán)的合法性。2007年的“袈裟革命”[4] 和2008年納爾吉斯風(fēng)暴造成的國內(nèi)動(dòng)亂，特別是2011年西亞北非亂局，更是給了軍人集團(tuán)以警醒，擔(dān)心若國內(nèi)經(jīng)濟(jì)無法好轉(zhuǎn)，民眾就業(yè)困難，緬甸也會(huì)發(fā)生類似“阿拉伯之春”的動(dòng)亂。

　　目前來看，緬甸的改革并非權(quán)宜之計(jì)，而是國家的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，執(zhí)政集團(tuán)內(nèi)部對(duì)改革已達(dá)成了基本的共識(shí)。雖然面臨如何提高治理水平、真正實(shí)現(xiàn)民族和解、解決軍隊(duì)地位及避免落入“資源詛咒”陷阱等諸多深層難題，未來緬甸改革可能會(huì)放緩甚至停滯，但改革的總方向已難以逆轉(zhuǎn)。

　　對(duì)于緬甸的民主轉(zhuǎn)型，西方國家一開始反應(yīng)謹(jǐn)慎，不承認(rèn)新政府的合法性，擔(dān)心改革只是軍政府過去改革姿態(tài)的重現(xiàn)，懷疑其誠意。但隨著緬甸改革的深入，國際社會(huì)逐漸意識(shí)到緬甸實(shí)現(xiàn)歷史性變革的時(shí)機(jī)已來臨。吳登盛大膽的改革措施得到了西方的認(rèn)同，各個(gè)國家領(lǐng)導(dǎo)人紛紛到訪緬甸，表示對(duì)緬甸改革的支持。吳登盛也已經(jīng)先后訪問了日本、美國及英、法等多個(gè)歐盟主要成員國。東盟成員國還一致同意由緬甸擔(dān)任2014年東盟輪值主席國。緬甸的國際形象得到極大改善，逐漸融入了國際社會(huì)。

　　二、奧巴馬政府對(duì)緬政策的調(diào)整

　　美緬關(guān)系的改善，是緬甸新政府在對(duì)外關(guān)系方面取得的最大突破。奧巴馬政府將對(duì)緬政策從顛覆政權(quán)調(diào)整為修正政權(quán)，與緬甸官方增加接觸，恢復(fù)外交關(guān)系。美緬關(guān)系走出了二十余年的僵局，逐漸邁向正常化。

　　（一）奧巴馬政府之前的美國對(duì)緬政策

　　緬甸在擺脫英國殖民統(tǒng)治、獲得獨(dú)立之后即與美國建交。冷戰(zhàn)時(shí)期，美國給予了緬甸大量援助，避免緬甸受到“共產(chǎn)主義滲透”。1988年緬甸發(fā)生軍人政變，美緬關(guān)系出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折。美國以緬甸政府壓制政治權(quán)利為由，對(duì)其實(shí)施制裁與孤立政策。1990年大選后，由于軍政府拒不交權(quán)，監(jiān)禁昂山素季，美國以民主、人權(quán)和禁毒三方面原因加大了對(duì)緬甸的制裁，撤銷貿(mào)易普惠制，中止對(duì)緬援助和貸款，阻止世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際貨幣基金組織、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署等國際組織向緬甸提供多邊、雙邊貸款和援助，停止軍事合作。美國還召回了駐緬大使，將兩國外交關(guān)系降為代辦級(jí)。

　　1993年10月，在美國政府的支持下，一些美國社團(tuán)與流亡美國的緬甸反對(duì)派組織共同組建了名為“撤離緬甸聯(lián)盟”的組織。在該組織的鼓動(dòng)下，百事公司、蘋果公司、德士古石油公司在內(nèi)的美國大型跨國公司紛紛從緬甸撤資。1996年10月，克林頓總統(tǒng)簽署法令，禁止緬甸官員及直系親屬進(jìn)入美國。1997年，美國又出臺(tái)《對(duì)外行動(dòng)法案》，禁止美國公司在緬甸進(jìn)行新的投資。2003年5月30日，緬甸政府支持者與昂山素季的支持者發(fā)生沖突，造成許多人員流血傷亡。美國立即將此次事件提交聯(lián)合國安理會(huì)，小布什總統(tǒng)并簽署了《緬甸自由與民主法》強(qiáng)化對(duì)緬制裁。2005年1月，美國政府公開宣稱緬甸為“暴政前哨”和“邊遠(yuǎn)的暴政”。在美國的壓力下，緬甸被剝奪了2006 年擔(dān)任東盟輪值主席國的權(quán)利。2007年9月，緬甸爆發(fā)“袈裟革命”后，美國與歐盟發(fā)表聯(lián)合聲明予以譴責(zé)，并呼吁聯(lián)合國安理會(huì)考慮對(duì)緬甸實(shí)施制裁。2008年，小布什政府通過《湯姆•蘭托斯禁運(yùn)緬甸玉石法》，禁止從緬甸進(jìn)口任何貨物，凍結(jié)緬甸軍政府在美所有資產(chǎn)，進(jìn)一步升級(jí)了對(duì)緬經(jīng)濟(jì)制裁。

　　在1988年至奧巴馬上任前的20年時(shí)間里，美國的對(duì)緬政策總體上表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)和軍事上制裁，在國際社會(huì)對(duì)其孤立打壓，同時(shí)積極培植和支持以昂山素季為領(lǐng)袖的民盟及其它反對(duì)派，致力于以親美的政治反對(duì)派取代軍政府。

　　（二）奧巴馬政府調(diào)整對(duì)緬政策的原因

　　2009年奧巴馬政府上臺(tái)后，對(duì)緬甸政策進(jìn)行了較大調(diào)整，由制裁為主的孤立打壓向接觸加制裁的“務(wù)實(shí)接觸”(Pragmatic Engagement)方向轉(zhuǎn)變，在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、人文等領(lǐng)域加強(qiáng)與緬甸的接觸，兩國關(guān)系解凍回暖。奧巴馬政府調(diào)整對(duì)緬政策的原因，主要有以下幾點(diǎn)：

　　第一，緬甸通過改革向西方釋放改善關(guān)系的信號(hào)，為美國轉(zhuǎn)變政策提供了難得機(jī)會(huì)。長久以來，美緬關(guān)系的癥結(jié)在于緬甸的政治體制。緬甸民選政府的改革舉動(dòng)，使奧巴馬找到了將其價(jià)值觀外交與國家利益協(xié)調(diào)一致的機(jī)會(huì)，即在緬甸推動(dòng)民主和人權(quán)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)維護(hù)美國領(lǐng)導(dǎo)力的亞太戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，在緬甸政治改革能走多遠(yuǎn)尚不明朗的情況下，奧巴馬政府仍然以積極的姿態(tài)給予了正面的回應(yīng)。2009年奧巴馬上臺(tái)伊始，美國國務(wù)院就開始進(jìn)行對(duì)緬政策審議。9月，負(fù)責(zé)東亞事務(wù)的助理國務(wù)卿坎貝爾公布評(píng)估結(jié)果，稱鑒于緬甸已表現(xiàn)出與美接觸的興趣，美國打算與之開展持續(xù)互動(dòng)。[5]

　　第二，美國過去單純的打壓政策效果不彰。美國對(duì)緬甸實(shí)行了20年“以壓促變”的孤立制裁政策未取得效果，不僅沒能改變軍政府政權(quán)性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)建立親西方政權(quán)的目的，改善緬甸國內(nèi)民主、人權(quán)狀況，反而使美國逐漸失去了緬甸的資源和市場(chǎng)，甚至民心，對(duì)其影響日漸式微。美國緬甸問題專家大衛(wèi)•斯坦伯格教授多次呼吁美國盡快解除制裁，認(rèn)為制裁既不會(huì)改變緬甸政權(quán)，也不會(huì)鼓勵(lì)其改革，只會(huì)加強(qiáng)緬甸政府的論斷，即西方在任何情況下都反對(duì)緬甸政府，且緬甸的發(fā)展不符合西方利益。[6]

　　第三，美國需要平衡中國的影響力。為應(yīng)對(duì)西方的孤立與制裁，緬甸加強(qiáng)了同中國的政治、經(jīng)濟(jì)等各方面聯(lián)系，中國成為了對(duì)緬甸影響最大的國家。奧巴馬政府意識(shí)到，如果美國仍舊一味實(shí)行孤立政策，只會(huì)將緬甸完全推向中國。前眾議院外交事務(wù)委員會(huì)主席伯曼在緬甸政策聽證會(huì)上就說：“過去20年我們所采取的孤立政策的后果是中國在緬甸不斷上升的政治和商業(yè)影響力。歷史上中國與緬甸的關(guān)系曾經(jīng)并不穩(wěn)定，但美國的缺失讓兩國關(guān)系得到了鞏固。”[7] 緬甸戰(zhàn)略位置十分重要，是中國走向印度洋的必經(jīng)之地。中國在緬影響力上升，通過緬甸走向印度洋，不僅改變地區(qū)力量結(jié)構(gòu)，甚至還將影響美國全球戰(zhàn)略，是美國極不愿看到的。

　　第四，奧巴馬政府加強(qiáng)與東盟關(guān)系的需要。奧巴馬上臺(tái)之后，提出“重返亞太”，重點(diǎn)是加強(qiáng)在東南亞的戰(zhàn)略存在。緬甸過去不只是美國在東南亞的戰(zhàn)略空白，也是橫亙?cè)诿绹c東盟之間的一個(gè)障礙，雙方在如何對(duì)待緬甸的問題上存在分歧。美國改變對(duì)緬孤立政策，一定程度上可緩解東盟在美緬之間的尷尬地位，增加美國與東盟的合作空間，有利于其實(shí)現(xiàn)“重返東南亞”的目標(biāo)。坎貝爾在談到緬甸時(shí)曾表示，對(duì)美國來說，加強(qiáng)與東盟的關(guān)系是壓倒一切的戰(zhàn)略重點(diǎn)。[8]

　　第五，美國受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，欲重回緬甸市場(chǎng)。緬甸擁有豐富的石油、天然氣、金、銀、礦石及木材等資源，被稱為“亞洲最豐富的資源庫”。緬甸人口已達(dá)六千余萬，未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿薮蟆＝陙恚袊|盟、日本、歐洲等國資本紛紛涌入緬甸搶占市場(chǎng)，美國經(jīng)濟(jì)利益無形中遭受了巨大損失。在當(dāng)前美國急需向外開拓市場(chǎng)之時(shí)，美國公司要求進(jìn)入緬甸的呼聲日益高漲，期待隨著緬甸民主進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)開放踏入這片市場(chǎng)“處女地”。

　　（三）奧巴馬政府的對(duì)緬政策特點(diǎn)

　　奧巴馬對(duì)緬實(shí)行的是“務(wù)實(shí)接觸”政策，其特點(diǎn)是柔性施壓，采取“行動(dòng)換行動(dòng)”措施，注重促壓結(jié)合，一方面鞏固和增強(qiáng)緬甸改革派力量，一方面繼續(xù)制裁和打壓美國所認(rèn)定的阻礙改革的保守派。接觸對(duì)象十分廣泛，既有緬甸現(xiàn)政府和軍方，也包括昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟和其他反對(duì)派，以及國內(nèi)少數(shù)族群和民眾。

　　1. 官方深入接觸。2009年9月，奧巴馬政府公布對(duì)緬新政策，即在維持現(xiàn)有制裁同時(shí)，恢復(fù)與緬直接接觸并有條件擴(kuò)大對(duì)緬人道援助。此后，美緬官方接觸日益頻繁，級(jí)別越來越高，商討議題也愈加廣泛、深入。2009年11月，奧巴馬在新加坡與包括時(shí)任總理吳登盛在內(nèi)的東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人舉行會(huì)晤。2009年11月和2010年5月，美國務(wù)院助理國務(wù)卿坎貝爾兩次訪緬。2011年8月，參議院批準(zhǔn)米德偉(Derek Mitchell)擔(dān)任緬甸事務(wù)特使。11月18日，奧巴馬總統(tǒng)在參加?xùn)|亞峰會(huì)前夕發(fā)表聲明稱，已見到緬甸“一些進(jìn)步的苗頭”，如果緬甸繼續(xù)推進(jìn)民主改革進(jìn)程，美國將與緬甸建立新關(guān)系，掀開兩國關(guān)系新篇章。[9] 11月30日，國務(wù)卿希拉里到訪緬甸，實(shí)現(xiàn)了美國國務(wù)卿56年來的首次訪緬。希拉里分別會(huì)見了總統(tǒng)吳登盛、人民院議長吳瑞曼、昂山素季和民間組織代表等，表示美國準(zhǔn)備采取謹(jǐn)慎措施回應(yīng)緬甸改革，但緬甸政府需釋放所有政治犯，與少數(shù)民族和解，并與朝鮮斷絕軍事關(guān)系。

　　2012年7月，美國駐緬大使米德偉到任，兩國恢復(fù)大使級(jí)外交關(guān)系。9月，美國國際發(fā)展署辦公室在緬甸重新開放。9月19日，美國財(cái)政部將吳登盛總統(tǒng)以及人民院議長吳瑞曼從特別關(guān)注國民(SDN)名單上刪除。同日，昂山素季赴美進(jìn)行為期17天的訪問，這是昂山素季40年來的首次訪美。9月25日，吳登盛赴美參加聯(lián)合國大會(huì)并訪問。11月19日，奧巴馬總統(tǒng)到訪緬甸，成為首位在位期間訪緬的美國總統(tǒng)。與吳登盛總統(tǒng)會(huì)晤后，奧巴馬說，“Myanmar(緬甸軍政府改用的國名)”的改革可以讓“這個(gè)美麗的國家”釋放出“驚人的潛力”[10] ，并推出的“美國與緬甸增進(jìn)民主、和平和繁榮的伙伴關(guān)系”聯(lián)合項(xiàng)目。2013年5月，緬甸總統(tǒng)吳登盛訪美，成為了繼奈溫后47年來首位訪美的緬甸總統(tǒng)，美緬元首實(shí)現(xiàn)了互訪。

　　2. 逐步解除經(jīng)濟(jì)制裁。2012年以來，奧巴馬政府根據(jù)“以行動(dòng)對(duì)行動(dòng)”原則，先后出臺(tái)了多項(xiàng)放松對(duì)緬制裁的措施，鼓勵(lì)緬甸深化改革。緬甸釋放200余名政治犯后，2012年2月7日，國務(wù)卿希拉里簽字取消了《2000年販賣人口受害人保護(hù)法》規(guī)定的部分制裁措施，同意讓世界銀行、國際貨幣基金組織和亞洲開發(fā)銀行等國際金融機(jī)構(gòu)派遣評(píng)估團(tuán)，對(duì)緬甸提供有限技術(shù)援助。4月1日，緬甸舉行議會(huì)補(bǔ)選，民盟取得大勝。4月17日，美國財(cái)政部宣布，允許美國人在緬甸從事發(fā)展援助、教育、宗教、民主建設(shè)和改善政府治理等非盈利活動(dòng)，涉及這些活動(dòng)的金融交易將免受制裁。7月11日，奧巴馬簽署行政命令，允許美國企業(yè)對(duì)緬甸進(jìn)行投資和提供金融服務(wù)，但要求美國企業(yè)對(duì)他們與緬甸的經(jīng)濟(jì)往來提供詳細(xì)報(bào)告。10月6日，奧巴馬再次簽署行政命令，允許美國通過國際金融機(jī)構(gòu)向緬甸提供經(jīng)濟(jì)援助。2013年5月2日，吳登盛訪問前，美國進(jìn)一步解除了對(duì)幾百位緬甸軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)人及其家人和生意伙伴的簽證禁令。解除經(jīng)濟(jì)制裁的同時(shí)，美國還在有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)緬甸國內(nèi)可能阻礙改革的勢(shì)力的壓力。2013年7月2日，美國政府宣布，盡管緬甸新政府有意與朝鮮斷絕軍事關(guān)系，但軍方一位高級(jí)將領(lǐng)仍采購朝鮮軍火，故被美國列為制裁對(duì)象。10月，奧巴馬發(fā)布行政命令，延長從緬甸進(jìn)口翡翠和紅寶石的禁令。12月17日，美國財(cái)政部將與朝鮮進(jìn)行軍火交易的緬甸一名軍官和3家公司列為制裁對(duì)象。

　　3. 發(fā)展經(jīng)貿(mào)關(guān)系。2012年7月，美國負(fù)責(zé)商業(yè)和農(nóng)業(yè)事務(wù)的副國務(wù)卿羅伯特•霍馬茨和負(fù)責(zé)商務(wù)和國際貿(mào)易的副國務(wù)卿弗朗西斯科•桑切斯率領(lǐng)包括40多家大企業(yè)的商業(yè)代表團(tuán)訪緬，成為25年來美國訪問緬甸的最高級(jí)別經(jīng)貿(mào)代表團(tuán)。2013年2月，美緬兩國商會(huì)在仰光舉行了為期一天的會(huì)議，雪佛龍、通用汽車、百勝、康菲石油和卡特彼勒等美國大企業(yè)的高管在此間展開了為期5天的商業(yè)訪問。谷歌董事長埃里克•施密特于3月訪問了緬甸，福特公司則于4月宣布將進(jìn)軍緬甸市場(chǎng)。2013年5月吳登盛總統(tǒng)訪美期間，兩國簽署了《貿(mào)易與投資框架協(xié)議》，明確緬甸經(jīng)濟(jì)改革與貿(mào)易相互促進(jìn)的重要性。美方宣布援助緬甸農(nóng)業(yè)發(fā)展、仰光—曼德勒公路升級(jí)改造及緬甸軍警人員培訓(xùn)，提供技術(shù)幫助支持緬甸石油與天然氣開發(fā)。

　　美緬貿(mào)易額增長較為迅速。美國對(duì)緬出口額2011年前九個(gè)月為2500萬美元，到2013年同期已增長到1億1800萬美元，美國從緬甸進(jìn)口也從零猛增到了1700萬美元。[11] 2014年2月11日，緬甸國家航空公司與美國通用電氣集團(tuán)在新加坡航空展場(chǎng)外簽訂合約，租用10架總值近10億美元的波音飛機(jī)，這次合約是近幾十年來美國公司與緬甸的最大宗“商業(yè)交易”。

　　4. 恢復(fù)軍事接觸。美國對(duì)緬甸軍方的目標(biāo)是鼓勵(lì)軍隊(duì)繼續(xù)支持改革，盡快實(shí)現(xiàn)“職業(yè)化”。2012年6月，美國防部長帕內(nèi)塔在香格里拉會(huì)議上表示，如果緬甸繼續(xù)改革開放的政策，美國愿意改善與緬甸的軍事關(guān)系。2013年4月25日，負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的代助理國務(wù)卿約瑟夫•云在國會(huì)聽證會(huì)上表示，為了讓緬甸軍隊(duì)成為從屬于文人政府的現(xiàn)代化軍隊(duì)，美國將擴(kuò)大與緬甸軍隊(duì)的接觸。

　　美國對(duì)緬甸實(shí)施的“軍事接觸”目前側(cè)重在以下幾個(gè)方面：(1)推動(dòng)美緬中高級(jí)軍官的互訪交流。2012年10月16日，美國助理國務(wù)卿波斯納和副助理國防部長辛格率政府代表團(tuán)在緬甸舉行了首次美緬人權(quán)對(duì)話。代表團(tuán)中有數(shù)名軍方官員，包括美軍太平洋地區(qū)指揮官弗朗西斯•威爾辛斯基中將。(2)為緬甸軍方提供諸如人道主義援助、軍事醫(yī)療以及國防改革等方面的培訓(xùn)及項(xiàng)目援助，利用現(xiàn)有的“對(duì)緬國際軍事教育及培訓(xùn)計(jì)劃”，以及美國亞太安全研究中心的相關(guān)交流活動(dòng)，讓緬甸年輕軍官接受美式訓(xùn)練。(3)邀請(qǐng)緬甸參加美國在東南亞地區(qū)的軍事演練，開展雙方在反海盜、航行自由等非傳統(tǒng)安全方面的合作。2013年2月兩名緬甸軍官作為觀察員參加了“金色眼鏡蛇”聯(lián)合軍事演習(xí)，主要參與了有關(guān)人道主義援助和軍事醫(yī)療方面的活動(dòng)。

　　三、美國對(duì)緬政策前景

　　（一）奧巴馬政府的對(duì)緬政策目標(biāo)

　　奧巴馬政府上臺(tái)后，實(shí)施“亞太再平衡”戰(zhàn)略，旨在強(qiáng)化對(duì)正在崛起的中國的牽制和防范，重振美國在亞洲的領(lǐng)導(dǎo)地位，而緬甸正是美國圍堵中國南下印度洋戰(zhàn)略通道的關(guān)鍵國家。若在緬甸樹立強(qiáng)大影響力，美國可威懾中國與中南半島國家的陸地聯(lián)絡(luò)，堵上對(duì)華弧形包圍圈的缺口，有效配合其“重返東南亞”戰(zhàn)略的實(shí)施。奧巴馬政府對(duì)緬甸的新政策，有著明顯的針對(duì)中國、制衡中國影響力的戰(zhàn)略考慮，意在影響到中國西南邊疆安全、能源供應(yīng)通道安全及地緣政治安全，形成從中國西南“圍堵”的態(tài)勢(shì)。

　　其次，如緬甸能夠成功轉(zhuǎn)型，且與美國關(guān)系實(shí)現(xiàn)正常化，將為美國樹立起新的“民主樣板”，幫助美國向世界證明其仍然擁有其他國家無可比擬的硬實(shí)力和軟實(shí)力。同時(shí)美國可向世界，特別是朝鮮這樣的敵對(duì)國家證明，一旦做出符合美國意愿的改革，美國也將給予相對(duì)應(yīng)的回應(yīng)。緬甸的成功轉(zhuǎn)型從而也將成為奧巴馬本人的重要外交功績(jī)。

　　在上述考慮下，美國當(dāng)前在緬甸的目標(biāo)主要是使緬甸成為親美的民主國家，不在經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略上對(duì)中國依賴。首先，奧巴馬希望在他2016年卸任前，緬甸徹底實(shí)現(xiàn)民主化，建立多黨制的選舉政治制度，2015年大選中親西方政黨能夠選舉上臺(tái)。其次，緬甸需解決國內(nèi)民族、宗教沖突和人權(quán)問題，消除美緬發(fā)展關(guān)系的障礙。再次，緬甸斷絕與朝鮮等反美政權(quán)的軍事來往，不發(fā)展核武器。最后，緬甸與美國發(fā)展軍事安全關(guān)系，成為美國在印太之間新的戰(zhàn)略支點(diǎn)。未來一段時(shí)期，美國對(duì)緬政策都將圍繞這些目標(biāo)來展開。

　　（二）美國實(shí)施對(duì)緬政策的制約因素

　　奧巴馬政府實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)并不容易。目前來看美國對(duì)緬影響手段依然有限。首先，美國不愿也很難完全解除對(duì)緬甸的制裁。一是2015年大選前修憲前景還不明朗，緬甸軍方仍然掌握大權(quán)。而且，緬甸國內(nèi)民族沖突尚未解決，佛教徒與穆斯林之間的宗教矛盾越來越嚴(yán)重，人權(quán)問題突出。美國仍需利用制裁向緬甸政府施壓。二是來自美國國會(huì)、人權(quán)組織反對(duì)的聲音依然很大。2013年11月18日，國會(huì)眾議院通過決議，敦促緬甸政府解決羅興亞人的問題。且制裁措施由五項(xiàng)法律和多條行政命令組成，通過國會(huì)全部解除需耗時(shí)數(shù)年。受制于制裁，美緬關(guān)系還不能完全實(shí)現(xiàn)正常化，軍方也無法開展深入交流與合作。

　　其次，奧巴馬政府雖然已經(jīng)解除了大部分經(jīng)濟(jì)制裁，并且積極鼓勵(lì)美國公司赴緬投資，但目前基本還沒有美國大公司進(jìn)入緬甸投資，多數(shù)仍停留在市場(chǎng)調(diào)查階段，只有少數(shù)公司如可口可樂、卡特彼勒、通用等在緬做市場(chǎng)拓展。原因主要在于緬甸目前投資環(huán)境不穩(wěn)定，法律不健全，基礎(chǔ)設(shè)施落后，美國公司不愿冒風(fēng)險(xiǎn)。這一局面短期內(nèi)難以得到改善。

　　最后，美國對(duì)緬外交投入恐怕力不從心。奧巴馬第二任期，由于國際形勢(shì)的變化和人事因素影響，美國外交資源向中東和歐洲回?cái)[，在亞太調(diào)門比第一任期降低。即使在亞洲內(nèi)部，由于朝鮮半島和中日局勢(shì)的緊張，東北亞事務(wù)的重要性和緊迫性也大于東南亞。此外，美國國內(nèi)府院矛盾加劇，政府預(yù)算問題嚴(yán)重，債務(wù)危機(jī)突出。美國對(duì)外援助能力從而受到影響，介入外部事務(wù)的能力也有所下降。

　　（三）奧巴馬政府對(duì)緬政策走向

　　在余下任期內(nèi)，奧巴馬政府將繼續(xù)在促壓結(jié)合政策的基礎(chǔ)上，深化和拓展同緬甸各階層的政治接觸，加大對(duì)緬發(fā)展援助和治理能力培訓(xùn)，在經(jīng)濟(jì)上幫助進(jìn)行制度建設(shè)，扶持公民社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)軍事接觸，以全面介入緬甸未來的民主改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　美國近期的工作重點(diǎn)將是2015年大選，如何保證選舉公平、透明是一大挑戰(zhàn)。美國在積極培養(yǎng)緬甸的非政府組織和媒體，提高他們監(jiān)督選舉的能力。2013年3月，美國國際開發(fā)署宣布了一項(xiàng)為期三年的著眼緬甸“選舉和政治進(jìn)程”援助項(xiàng)目，旨在幫助緬甸政府改善選務(wù)管理，以確保2015年的選舉自由、公正、公平和具有公信力;推動(dòng)選民教育;為加強(qiáng)議會(huì)提供協(xié)助以及支持政黨發(fā)展。[12] 但在大選之前，緬甸是否能完成修憲，使昂山素季獲得參選資格?如昂山素季未能參選，但大選過程公正透明，美國是否將承認(rèn)選舉結(jié)果?這些是擺在美國面前的棘手問題，需要奧巴馬政府提前做出判斷和準(zhǔn)備。

　　至于美緬軍事關(guān)系，除非緬甸2015年選舉結(jié)果得到美國充分認(rèn)可，否則美國為了避免授予緬甸軍方和準(zhǔn)軍事政權(quán)過多的合法性，雙方軍事合作還不會(huì)走得太遠(yuǎn)，將主要集中在“非致命性”軍事議題和項(xiàng)目上;至于防務(wù)合作、武器銷售等敏感議題則恐怕難以觸及。不過，美國必將加大接觸緬甸軍方，以促使其接受改革和緬甸吳登盛政府中改革派的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固現(xiàn)有改革成果，最大限度地削減中國對(duì)緬甸的軍事影響力。[13]（節(jié)選，注釋略）

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