市場的邊界：美國監獄民營化的是與非
何顯兵
1979年美國國會制定法律將監獄民營化合法化，1983年德克薩斯州成為監獄設施民營化的第一個州。當前，美國最大的私人監獄公司是美國矯正公司，其雇有17000名員工，可提供總共75000個以上的監獄床位。該公司在美國紐約證卷交易所上市，被認為是績優股。可見，監獄民營化不僅是美國監獄改革的新潮流，還是一個新興的“陽光產業”。
新保守主義推動監獄民營化
在美國，監獄民營化自其產生之日起就受到了各方面的非議，法國記者萊維甚至將監獄民營化視為“美國的迷惘”之一。為何要設立民營的監獄設施？據說主要是基于兩種原因。
一是經濟壓力。美國自20世紀70年代以后，調整了傳統的福利矯正模式。在對美國231項犯罪矯治計劃進行考察后，馬丁森在1974年發表了著名的“矯治無效”論斷。隨之而來的是刑罰平民主義的興盛，建立在“唯懲罰論”基礎上的“刑罰主義”和“新古典主義”取代矯正主義成為主導刑罰執行活動的指導思想，一個旨在重建法制體系和社會秩序的新保守主義政治觀占據了理論的前沿。1930—1978年，美國的監禁率幾乎沒有大的變化，而1978—1998年，監禁率上升了4倍。隨著罪犯的大量增加，矯正費用越來越高：1979年全美范圍的矯正費用是60億美元，而1990年這個數字上升為249億美元。納稅人既渴望通過監禁確保安全，又不想承擔高昂的監禁費用，政府于是選擇監獄民營化解決這個問題。監獄民營化是否降低了矯正費用是個難以準確評估的問題，但至少政府在短期內解決了監獄床位不足的問題，這也給監獄民營化鼓吹者提供了發展的實踐空間。
二是政治傾向。美國監獄民營化是在新保守主義占上風的背景下展開的。學者們發現，凡是保守主義者在政府和立法機關占統治地位的時候，美國就更傾向于采納公用事業民營化的思路。20世紀70年代，美國出現的“公共選擇理論”認為，政府低效和規模不斷膨脹的根本原因在于官僚制在公共服務供給中的壟斷特性，因而要求以市場為導向，取消任何形式的公共壟斷。在行政法上，學界也逐漸接受了公共行政民營化的思路，認為公法與私法在利益追求上存在趨同的一面。這種理論將政府定位為公共行政事務的政策制定者、監督者和管理者，將具體的事務運營從政府功能中剝離，通過簽約外包等形式交由私人管理。上述思潮最終攻破了國家行政權的最后堡壘——刑罰執行權。
監獄民營化：美國的迷茫
圍繞著監獄民營化，仍然有眾多懸而未決的問題需要思考。
第一個問題，監獄民營化真的能夠節約矯正費用嗎？一些研究認為私營監獄可以節約費用。例如，美國矯正公司曾在5個月內，以每個床位4000美元的造價，為移民歸化局在休斯頓的感化中心建造了350個床位，而移民歸化局原計劃修建時間是兩年半，造價是每個床位26000美元。但也有一些研究不支持該結論，美國審計署1996年對公共監獄和私人監獄進行了比較研究，發現兩者的成本相差不大。或許私人監獄在短期內確實可以為政府節約矯正費用，因為政府不必立即投入一筆建造監獄的巨款，但私人監獄會在后期將修建費用從政府的合同中獲得彌補，實際上相當于政府對矯正費用的一次性投入與分期付款的關系。
第二個問題，監獄民營化能夠保證矯正質量嗎？盡管美國的矯正實踐自20世紀70年代以來更強調懲罰模式，但這絕不意味著美國的監獄不追求矯正質量。私人監獄并非福利機構，牟利是其投資者修建私人監獄的基本動機。私人監獄節約費用的主要手段是削減雇員人數、降低雇員工資，這很可能導致矯正質量下降。
第三個問題，私營監獄的目標能否與公共政策部門的公共行政目標相協調？私人監獄的首要目標是在監獄安全的基礎上追求利潤，而政府矯正部門的首要目標是在人權保障的基礎上追求罪犯的再社會化，兩者可能存在嚴重的沖突。確保罪犯入住是其獲利的基本手段，如果刑事政策傾向于分流、轉向、寬松，私人監獄的利潤必將受到影響。因而有些極端言論認為，私人監獄為確保其獲利，有計劃地在媒體上渲染犯罪的威脅，鼓吹強硬的刑事政策，從而“綁架”了美國社會。
第四個問題，私營監獄能否充分保障罪犯的基本人權？私人監獄賺錢的主要途徑，一是節省開支，二是利用罪犯勞動。這就潛藏著侵犯人權的危險：節省開支，可能導致降低罪犯的生活標準；利用罪犯勞動，可能導致對罪犯剩余價值的壓榨。更嚴重的問題在于，私人監獄對罪犯的違法行為進行裁決并且予以懲罰，影響了罪犯的憲法權利。
關于監獄民營化的爭論，本質上是關于私人參與公共行政事務治理的爭論。思考美國的監獄民營化，有助于我們更深入地思考國家的刑罰權、行政法上的公私界限、民眾參與公共治理的可能性等問題，還需要進一步思考，市場的權力到底有沒有邊界，即使將政府視為民眾通過契約授權成立的機構，這種契約能否徹底商業化？
2010-03-24
位于加利福尼亞Otay Mesa的拘留所，由美國矯正公司（CCA）管理。
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