國有產權的實施和監督成本并不必然過高
——為公共產權辯護續四
公共產權，現階段主要是國有產權，確實曾存在著實施和監督成本比較高的問題。但是這種“高”到底達到何種程度，是否“過高”，筆者持懷疑態度。因為我們現在看到這一有關量的判斷，似乎并無定量分析的依據，給人的感覺更多的是一種主觀的想象。
有人這樣說，“國有產權的實施成本和監督成本過高，以致于難以實施和難以監督。國有產權的實施，依靠的是政府機構，政府機構本身需要很高的維持費用。另外，國有產權的主體從理論上講是全體國民，但事實上對國有負責的都是國家或國民的代理人，要使全體國民對代理人實現監督，將面臨監督成本過高的困難：全體國民都參與監督管理，事實上誰也不可能實施監督管理。”（劉凡、劉允斌《產權經濟學》，湖北人民出版社2002年版10月版，第148頁）
上述說法中提出了兩點理由，以說明國有產權的實施和監督成本過高：一是國有產權的實施，依靠的是政府機構，而政府機構本身需要很高的維持費用；二是全體國民對代理人的監督也將面臨成本過高的問題。現在我們逐一進行討論。
先說第一個問題。國有產權制度現階段確實是通過政府機構組織實施的，政府機構也確實需要很高的維持費用。但是反過來，把政府機構的維持費用都視為國有產權的實施和監督成本就有問題了。
首先，政府機構具有多方面的職能，其經濟管理方面的職能只是眾多職能之一，政府機構的維持費用，顯然不能都視為是其行使經濟管理職能的費用?！ ?/p>
其次，政府機構經濟管理職能，既有對國有經濟的監督管理，也有對非國有經濟的監督管理?！ ?/p>
前面已經討論過，按照我們目前的體制，政府機構具有雙重身份，一是社會管理者，二是國有資產所有者(代表)。政府機構的社會管理者身份，這是所有不同性質國家都具有的共性，也是政府自己，以及整個社會更看重的一種身份。在市場經濟條件下，作為社會管理者，政府機構對社會上的所有經濟成份，包括國有企業、外資企業、私營企業、以及個體經營者等等，都具有管理監督的職能。這種管理和監督是對整個社會經濟活動管理和監督，對各類企業理當一視同仁，其目的是為了維護社會主義市場經濟的秩序，而與所有權無關，。國有企業在這種管理和監督面前應該沒有任何“特權”，如果說，曾經有過這樣的情況，那么隨著改革的不斷深入，這樣的事情已經一去不復返了。不過，即便如此，國有企業也許還是更容易獲得政府部門的青睞，但直接原因并非他們是國有企業，而是由于他們在接收國家中長期發展規劃的指導，服從國家的宏觀調控，遵守國家的產業政策，以及在反對制假冒偽劣產品，保護勞動者的合法權益，防止環境污染等等承擔社會責任方面可能有更好的表現。政府機構在對各類企業經濟活動的管理和監督方面的運作費用，雖然也包括國有企業，但顯然不屬于國有產權的實施和監督成本，而是政府機構作為社會管理者行使經濟職能的維持費用。
其實即使在計劃經濟時代，我們國家也從來就沒有出現過完全的“單一經濟”，雖然在宣傳輿論上曾經有過“割資本主義尾巴”的說法，但在國家政策層面上，并沒有這樣的“禁令”。個體工商戶，那時候雖然少之又少，但事實上一直存在。還有象集體企業，有大集體和小集體之分。大集體企業一般參照對國營企業模式管理，因此有“二國營”的說法，但這種“國營”僅具有“地方糧票”的性質，在縣這一級過去有稱之為“手工業管理局”的管理機構，和管理國營企業的“工業局”是不一樣的。對于那些“小集體”，甚至縣級政府部門也很少過問。因此，就是那個時候國家對經濟的管理和監督費用也并非都是國有產權實施和監督的成本，而只應當視為國家履行社會管理者職能的費用?！ ?/p>
在社會主義市場經濟條件下，資源配置主要依靠的是市場機制的基礎性作用，同時國家對經濟實行宏觀調控。國有企業和其他非國有企業一樣都要按照供求規律、價值規律、競爭規律等等組織自己的生產經營活動。國家不再需要編制和執行詳盡的、指令性的年度國民經濟計劃。政府機構過去用于這方面的費用是比較多的，現在都節約了下來。當然國家還需要編制指導性的經濟和社會發展的中長期規劃，制訂產業政策，出臺鼓勵或限制發展的措施。這種規劃是而向全社會的，是政府履行其經濟職能的維持費用，也不屬于國有產權實施和監督的成本。就是在計劃經濟時代，需要國有企業執行的國民經濟計劃的編制和實施費用同樣不能認為是國有產權實施和監督的成本，而只應當視為計劃經濟體制本身的運行費用，還是屬于政府履行經濟職能的運行成本。只有把計劃經濟看作是國有企業必不可少的存在條件，國民經濟計劃的編制和實施費用才可以勉強記入國有產權的實施和監督成本。然而這種認識并不正確。不錯，國有企業是計劃經濟的基礎，但計劃經濟并不是國有企業存在的必要條件。計劃經濟體制離開了國有經濟無法運行，但國有企業并非只有在計劃經濟體制下才能生存。改革實踐充分證明，國有企業離開計劃經濟體制甚至可以生存得更好，在市場經濟中照樣能夠大顯身手。國家在實行市場經濟以后，政府不再需要承擔計劃經濟體制運行的費用，更無由將此項費用視為國有產權實施和監督的一部分成本?！ ?/p>
有人說，“在馬克思和恩格斯那里，最重要的是，之所以要建立公有制，建立國有企業，目的是為了形成計劃經濟的基礎，即保證‘按照預定計劃進行的社會生產成為可能’。所以，我們可以認為，按照馬克思主義經典作家的思想，計劃經濟的歷史必然性是國有企業的邏輯基礎，而國有企業則是計劃經濟的現實經濟基礎?！保ń痦铡逗稳ズ螐摹敶袊膰衅髽I問題》，同上，第22頁）這是對馬克思主義的誤讀。
按照馬克思主義政治經濟學，在生產、交換、分配、消費四個環節中，是生產決定交換、分配和消費，而不是交換、分配、消費決定生產，雖然它們都對生產具有反作用。生產資料的占有方式屬于生產的范疇，而計劃經濟、市場經濟作為資源配制方式則無疑屬于交換的范疇。國有企業是計劃經濟的基礎，但是建立國有企業決不是為了實施計劃經濟。如果以為建立國有企業的目的就是“為了形成計劃經濟的基礎”，無疑就是認定是交換決定生產，這是違背馬克思主義政治經濟學基本原理的，因而它不可能是馬克思恩格斯的意思?！ ?/p>
恩格斯在其《社會主義從空想到科學的發展》中的一些關于公有制與計劃經濟關系的話，并不能證明搞國有企業就是為了實行計劃經濟，建立了國有企業就要搞計劃經濟，是馬克思主義經典作家的觀點。請注意，在被人們引用的那句“從此按照預定計劃進行的社會生產就成為可能的了”的話中，恩格斯用了“可能”一詞，而沒有用“可以”表述。在同一篇文章中還有一句常被引用的話，說的是：“一旦社會占有了生產資料，商品生產就將被消除，而產品對生產者的統治也將隨之消除。社會生產內部的無政府狀態將為有計劃的自覺的組織所代替?！保ㄍ?，第441頁）其中連續出現了“就將”、“也將”、“將”，而不是“就會”的說法。恩格斯何以用“將來時”，而不是用“現在時”來表述這樣的觀點呢？恩格斯是嚴謹的。筆者認為，原因就在于無產階級用社會權力將社會化生產資料變為公共財產不可能一步到位，在生產資料還沒有全部社會化，或者社會化生產資料還沒有全部變為公共財產的時候，就不可能完全“按照預定計劃進行”“社會生產”。但是社會占有生產資料是一樁標志性的事件，一旦社會開始占有生產資料也就預示著商品生產終將被消除，社會生產內部的無政府狀態終將為有計劃的自覺的組織所代替。因此，恩格斯的意思決不是說，社會一旦占有生產資料，商品生產馬上就會消除，社會生產的無政府狀態立刻就會被有計劃的自覺組織所代替。
筆者上述看法的依據還有一點，就是恩格斯在同一篇文章中所說的另外一段話。這段話的意思是說，在生產力轉化為資本主義國家財產后，并不能解決生產的社會化和資本主義私人占有之間的矛盾。“這種解決只能是在事實上承認現代生產力的社會本性，因而也就是使生產、占有和交換的方式同生產資料的社會性相適應。而要實現這一點，只有由社會公開地和直接地占有已經發展到除了社會管理不適于任何其他管理的生產力?！保ā恶R克思恩格斯選集》＜第三卷＞，同上，第436-437頁）請注意這里最后一句話中的“已經發展到除了社會管理不適于任何其他管理的生產力”，其含義十分明顯。生產力只有通過社會管理而不能通過其它方式進行管理時，才能由社會公開地和直接地占有。這就是說，只要生產力還可以通過其它方式進行管理，就不能由社會公開地和直接地占有。這或許就是恩格斯給讀者的一個暗示，可惜的是未能引起人們的應有注意。把恩格斯的話前后聯系起來看，我們可以得出這樣的結論，雖然我們已經建立了國有企業，但只要我們還沒有把生產資料全部掌握到社會主義國家手中，也就是說還存在多種所有制形式，就不可能實行計劃經濟體制，仍然需要進行商品生產，利用市場機制的作用在全社會范圍內配置資源。認為建立了國有企業就要實行計劃經濟而不能搞市場經濟的說法，是誤讀了馬克思主義的后來人強加到馬克思主義經典作家頭上去的?！ ?/p>
再說，計劃經濟并非公有制的“最愛”，更不是公有制的“專利”。大家知道，資本主義生產有這樣一個特點，就是社會生產的無政府狀態和企業生產的高度計劃相統一。這就是說，由于有計劃按比例配制資源、組織生產，能夠做到成本小、效益好，因此，資本所有者在自己可以控制的范圍內同樣青睞計劃經濟。在全社會范圍內，只是由于資本主義所有制將整個經濟分割為若干獨立的單元，相互沖突的利益使他們不可能服從于一個統一的經濟計劃，而無法實施計劃經濟體制。所以說，公有制是計劃經濟體制的基礎，但是建立公有制決不是為了實行計劃經濟，如同建立資本主義私有制并不是為了實行市場經濟一樣。至于建立公有制，建立國有企業的目的，我們將在后面具體討論，這里不再贅述?，F在需要明確的，公有制、國有企業是計劃經濟的基礎，但計劃經濟體制不是公有制、不是國有企業的基礎，因而不能把計劃經濟體制的運行費用視作國有產權的實施和監督成本?！ ?/p>
這就是說，考慮國有產權的實施和監督成本時，必須從政府機構維持費用中減去政府履行非經濟職能的全部費用，在政府機構履行經濟職能所發生的費用中又要再減去對各類社會經濟進行監督管理的費用，國家對經濟進行宏觀調控的費用，包括編制和實施中長期發展規劃等等的費用。只有為國有產權的實施和監督所花去的費用，才能算是國有產權的實施和監督費用?，F階段可以說政府機構中對國有產權實施管理和監督的部門，只剩下國有資產管理委員會或國有資產管理辦公室了。它只是政府機構中幾十個，甚至上百個部門中的一個部門而已。它們維護費用再高，又能高到那里去了呢？把政府機構的所有維護費用，或者把政府機構履行經濟管理職能的費用都算到國有產權的和監督成本顯然是不合理的。國有產權的實施和監督費用，在國有資產管理體制分為“國有資產管理委員會——國有資產經營公司——國有企業”三個層次的情況下，除國有資產管理委員會的維持費用外，當然還包括國有資產經營公司的運行費用，這也許就是國有公司區別于私有公司的地方。因此，國有產權的實施和監督成本肯定會高一些，但也肯定不會高得離譜吧?！ ?/p>
現在討論第二個問題。說到全體國民對代理人的監督，人們想到的可能就是國有產權的多層次、多類型的委托——代理關系。確實，從普通的國民到具體負責國有產權的國民代理人之間存在諸多環節，起碼不少于這樣五層：從一般人民群眾開始，到人民代表，是一層；到人民代表大會，是二層；到政府機構，是三層；到政府機構中的國有資產監督管理部門，是四層；到國有資產監督管理部門派到企業的代表，是五層。即使按照筆者前面談到的方案改革國資管理體制，取消政府的國有產權代表資格，而由人大常委會下屬的國有資產監督管理的委員會直接負責國有產權的監督管理，那么國有資產的監督管理起碼還會有四個層次，即普通人民群眾——人民代表——人民代表大會——國有資產監督管理機構——國有資產監督管理機構派駐企業的代表。如果在政府的國有資產管理機構和國有企業之間設國有資產經營公司的話，那么這中間還要多一個層次。當然以上只是一種概括性的說法，實際上還遠不止這些層次。僅僅是全國人民代表的產生，就需要五個層次：普通人民群眾選舉產生出席鄉鎮人民代表大會的人民代表；鄉鎮人民代表大會選舉產生縣級人民代表，接下來的以此類推，縣級代表選舉市級代表，市級代表選舉省級代表，省級代表選舉全國人大代表。如果普通人民群眾對國資代理人的監督，必需經過這若干層次，鏈條式的一節一節傳遞，這種監督不僅僅會成本過高，而且事實上也將無法進行。但是這樣解釋并不正確。因為全體國民對國有產權的監督并不是只有通過委托一代理的層級，逐層逐級傳遞才可以進行。按照我們國家的法律法規，每一個國民都有權利行使直接監督權利，將發現的問題向各個委托代理層級及其上級委托者反映，以糾正國有產權實施中的偏差，促進國有產權的管理。因此，人們沒有必要因為多層次、多類型的委托—代理關系的存在而擔心對國有產權監督的實際效果。
林毅夫等人指出，私有公司與國有公司在委托一代理的層次上沒有實質性差別，從信息流動與監督的角度看，多層次委托一代理關系與私有企業內部制度中的多個層次的情況十分相近。他們認為，就委托一代理關系而言，當一個競爭性的市場解決了充分信息問題后，每個層次的信息是透明的，責任也是明確的，委托代理關系就不會因為層次不同而產生差異了。（參見劉凡、劉允斌《產權經濟學》，同上，第178頁）
國有產權的監督不存在成本過高，也不存在因層級過多而無法監督的問題。當然，這樣說并不是否認在現實生活中國有產權監督存在的問題，特別是一些政府官員的貪腐和官僚主義能造成的問題。改進和完善對國有產權的監督確有難度，有的難度還比較大，但我們決不應當因此斷言國有產權無法監督。例如，將國有資產監督管理部門及人員從政府機構中分離出來，取消他們的政府官員身份和行政權力，就可以較好地提高監督的效率，大大減少利用行政權力規避和抵制監督的情況。當然現在這還是一個不易操作的設想?！ ?/p>
和傳統的私有產權相比，國有產權的實施和監督成本高一些是很自然。因為對于所有權和經營權合一的完全的私有產權來說，實施服從于自己個人的意志，監督則是自己對自己的監督，實施和監督的成本顯然很低。但是成本的比較，不是按總成本說話，而是以單位成本為準。國有企業是以社會化大生產為基礎的，是規模經濟，而傳統的私有產權屬于小生產的范疇。國有產權實施和監督的總成本肯定大大高于私有產權，但是，由于國有經濟的規模巨大，其單位成本就未必就高于私有產權了。同樣是建立在社會化大生產基礎上由私人股東組建的股份公司中，作為現代意義上私有產權的實施和監督的總成本，同樣會高于傳統意義的私有產權，因為它實行的是“兩權分離”，它的規模與傳統意義上私有企業也是不可同日而語的，其實施和監督同樣需要多層次的委托一代理關系。但是我們似乎看不到人們對私人股東公司總成本增加的批評，聽到的只是對國有產權實施和監督成本可能增加的喋喋不休議論，這實在有失公允?！ ?/p>
退一步講，即使股份公司中的國有產權的實施和監督成本比私有產權的實施和監督成本要高一些，但也不能以此評判國有產權和私有產權的優劣。因為，每一個具體的國有公司都只是國家這個“大公司”的子企業，國家正因為掌握著所有的國有產權，它才可以集中力量辦理利國利民的大事，可以說這是任何私有產權都辦不到的。我們不妨可以這樣認為，國有產權在微觀上的高成本換來了國家和社會在宏觀上的低成本，而私有產權在微觀上的低成本帶給國家和社會上的卻往往是宏觀上的高成本。
國有產權和私有產權相比，其實施和監督成本是否“過高”，這本來是一個“定量”的問題，可惜至今我們并未看到實證性的定量分析，筆者也拿不出具體的數據。因此，批評者說“高”，辯護者說“未必高”，孰高孰低，都只是一家之言，并非定論。筆者也無意固執己見，只是想說明，指責國有產權實施和監督成本“過高”沒有根據?！ ?/p>
(由于筆者的疏忽，上一篇最后的說明與實際情況不完全相符，在此深表歉意。)
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