《土地管理法》修改：核心在改革征地制度

《土地管理法》修改：核心在改革征地制度

□ 武建東 

   農(nóng)村建設(shè)用地改革將有轉(zhuǎn)折性探索

目前,《土地管理法》的修改已      正式列入十屆人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，目前確定的修法核心就是改革征地制度。這是該法自1986年6月25日六屆人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)后，歷經(jīng)1988、1998、2004年三次修改后的第四次。由于2004年10月21日國(guó)務(wù)院曾以國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)文件的名義發(fā)布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，其中強(qiáng)調(diào)：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。從目前中國(guó)的立法體制體認(rèn)，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)具有先行性，是為法律的制定和修改鋪墊基礎(chǔ)。因此，《土地管理法》的修改不可能在國(guó)務(wù)院行政規(guī)定的原則上退步，其底限最低是維持國(guó)務(wù)院的規(guī)定。所以2007年全國(guó)人大常委會(huì)立法的熱點(diǎn)就應(yīng)該是以農(nóng)村集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)為重點(diǎn)的《土地管理法》的修改，由此也表明中共十七大將在農(nóng)村集體土地改革方面有轉(zhuǎn)折性的探索。

那么，通過(guò)完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度和修改補(bǔ)充《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律，將使中國(guó)20～30萬(wàn)億人民幣的村鎮(zhèn)住宅和100萬(wàn)億人民幣以上的農(nóng)村建設(shè)用地直接進(jìn)入中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系保值、增值、交易和繼承，由此將重構(gòu)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的整個(gè)體系并將此種權(quán)益推進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)軌道；由此具有中國(guó)特色的地權(quán)體系不但將能夠增加國(guó)家的財(cái)政收入，而且還能夠?qū)⒅袊?guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模提高到更高水平。

與此同時(shí)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)地權(quán)正以區(qū)域改革試點(diǎn)方式全面推進(jìn)。從全國(guó)來(lái)看，農(nóng)地使用權(quán)改革出現(xiàn)了幾種典型模式：廣東的地方立規(guī)開(kāi)道，江浙滬的土地?fù)Q社保等多元探索，天津的行政授權(quán)試點(diǎn)模式，重慶九龍坡區(qū)探索“用城市的社會(huì)保障換農(nóng)村的承包地、用城市的住房換農(nóng)村的宅基地”的辦法，北京、山東等積極探索解決小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題等等。

   廣東立法推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

在全國(guó)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)單位順德等地的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)基礎(chǔ)之上，廣東省政府常務(wù)會(huì)議于2005年5月17日通過(guò)了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，次月23日又以廣東省人民政府第100號(hào)政府令的方式頒布，并確定自2005年10月1日起正式實(shí)施。該辦法規(guī)定：集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股，與他人合作、聯(lián)營(yíng)等形式合辦企業(yè)，視同集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。此舉被業(yè)界稱(chēng)作“農(nóng)地入市”、“第四次土地革命”。 

實(shí)際上，這個(gè)辦法還是很保守的，它限制了流轉(zhuǎn)的集體土地從事商品房開(kāi)發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)，此外對(duì)土地的基準(zhǔn)地價(jià)、農(nóng)地轉(zhuǎn)市的法定程序和法定權(quán)利、農(nóng)民集體成員權(quán)對(duì)轉(zhuǎn)讓土地的約束、農(nóng)地轉(zhuǎn)市后的的社保體系等也都規(guī)定不足。2007年以來(lái)，廣東省國(guó)土資源廳負(fù)責(zé)人多次強(qiáng)調(diào)：廣東省擬再出臺(tái)允許宅基地轉(zhuǎn)讓的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》，由此廣東農(nóng)宅流轉(zhuǎn)再度成為風(fēng)口浪尖的問(wèn)題。目前廣受社會(huì)關(guān)注的是：廣東農(nóng)村宅基地改革和農(nóng)村建設(shè)用地入市的法律依據(jù)不足，也即廣東的農(nóng)宅改革是合法的，還是非法的？

目前,中國(guó)農(nóng)村宅基地都具有社會(huì)保障的性質(zhì)、土地提供的無(wú)償性、期限的不確定性、地隨房走的從屬性等特征。為此，任何地方立法都必須解決以上實(shí)際問(wèn)題，這包括三個(gè)方面：其一、農(nóng)民的土地物權(quán)如何獲得社保，而且對(duì)離土以后失去生存能力的農(nóng)民也要建立居住權(quán)保障制度；其二、集體土地的使用權(quán)的期限和費(fèi)用如何繳納？如果仿若城市房改，其土地使用權(quán)是容易解決的。但是由于集體土地含有農(nóng)民的成員權(quán)利益，如何落實(shí)這種權(quán)利就成為難題，可見(jiàn)，一方面可以試用有限所有權(quán)的方式，將宅基地的下級(jí)所有權(quán)復(fù)權(quán)給農(nóng)戶(hù)，據(jù)此農(nóng)宅可以直接流通；另一方面將農(nóng)宅轉(zhuǎn)為國(guó)有土地使用權(quán)，設(shè)立土地使用權(quán)的使用期限。為此農(nóng)宅走向市場(chǎng)，僅依靠地方立法難以解決，應(yīng)該探索由中央立法，包括修改《土地管理法》來(lái)解決；其三、目前農(nóng)宅的轉(zhuǎn)讓是地隨房走的模式，事實(shí)上農(nóng)宅轉(zhuǎn)讓既涉及住宅，也涉及到土地，單純的“地隨房走”或“房隨地走”都容易造成市場(chǎng)體系的交易沖突，農(nóng)宅轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)該有必要的規(guī)定。

根據(jù)憲法第八十九條和《立法法》第五十六條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)根據(jù)《憲法》和《立法法》制定行政法規(guī)。《憲法》第十條確定的土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓的基本規(guī)定和《土地管理法》第九條確立的農(nóng)民集體所有土地可以依法轉(zhuǎn)讓給單位或者個(gè)人使用的規(guī)定，實(shí)質(zhì)性地構(gòu)造了國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的法律基礎(chǔ)，因此國(guó)務(wù)院的上述規(guī)定是比政策性文件的法律地位要高些的行政法規(guī)，應(yīng)有完整的立法依據(jù)。從這個(gè)意義而言，《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的上位法應(yīng)該是《土地管理法》。另外，廣東省完成的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知代擬稿》，是對(duì)農(nóng)民宅基地物權(quán)改革的探索，對(duì)農(nóng)民物權(quán)的保護(hù)具有重要意義。其內(nèi)文規(guī)定對(duì)符合法定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)宅，實(shí)行轉(zhuǎn)讓、出租、流轉(zhuǎn)的收益歸農(nóng)戶(hù)所有的政策，重新調(diào)整了發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，肯定會(huì)成為更高一級(jí)立法的試點(diǎn)參考。

天津?yàn)I海新區(qū)農(nóng)地入市的試點(diǎn)

2007年3月，天津?yàn)I海新區(qū)已經(jīng)全面開(kāi)始布置實(shí)施春節(jié)前剛獲國(guó)土資源部原則批準(zhǔn)的土地改革方案。擬重點(diǎn)探索農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，其中津南區(qū)葛沽鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)街道的農(nóng)地改革方案是國(guó)土資源部批準(zhǔn)的《城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤》示范鎮(zhèn)。

天津市已獲批準(zhǔn)的方案是將農(nóng)業(yè)用地與城鎮(zhèn)用地的比例調(diào)整為1：1，也即2007年三四月份以后濱海新區(qū)將有300多平方公里的農(nóng)業(yè)用地按上述批復(fù)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)用地。天津農(nóng)地改革經(jīng)驗(yàn)更多地適用新區(qū)建設(shè)，該方案的要害是：如何安置好農(nóng)民？即解決好城市化的利益分配；如何解決好二十年后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)后的土地利用的長(zhǎng)期戰(zhàn)略。建一個(gè)新區(qū)容易，難的是建一個(gè)具有更高轉(zhuǎn)型能力，符合未來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系需要的城郊都市區(qū)。

    重慶土地使用權(quán)改革

2007年6月7日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)下發(fā)《關(guān)于批準(zhǔn)重慶市和成都市設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2007〕1248號(hào)）。此前作為改革先行示范區(qū)的重慶九龍坡區(qū)探索制定了《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戶(hù)籍制度改革試行辦法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》等12個(gè)配套制度。九龍坡按照“城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的試點(diǎn)要求，拿出原農(nóng)村宅基地的20%左右，集中興建新型農(nóng)村社區(qū)，可以騰出80%左右的農(nóng)村宅基地指標(biāo)置換為城市建設(shè)用地，用多得的土地出讓金等收益來(lái)補(bǔ)貼農(nóng)民購(gòu)房。

2007年7月2日，重慶市工商局又出臺(tái)《深入貫徹市第三次黨代會(huì)精神，服務(wù)重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，確定了重慶實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的50條具體措施，并從即日起施行。該《意見(jiàn)》特別強(qiáng)調(diào)：支持當(dāng)?shù)靥剿鬓r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式。在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)和不改變土地用途的前提下，允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股設(shè)立農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社；經(jīng)區(qū)縣人民政府批準(zhǔn)，在條件成熟的地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股設(shè)立有限責(zé)任公司和獨(dú)資、合伙等企業(yè)的試點(diǎn)工作，積極推進(jìn)土地集約、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)民組織化程度，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

重慶土地改革的實(shí)質(zhì)就是促使農(nóng)村建設(shè)用地的直接入市,由此確定了以國(guó)務(wù)院行政性批復(fù)和地方改革相結(jié)合的促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地入市的模式，它反映了十七大前后土地管理法修改的方向和土地利用新的趨勢(shì)，也構(gòu)成中國(guó)土地改革的重要開(kāi)篇。

國(guó)土資源部就農(nóng)地入市已有所作為

農(nóng)宅入市從廣東的探索到天津?yàn)I海新區(qū)的授權(quán)試點(diǎn)，其中起支撐作用的是2006年3月29日國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理集約用地，支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》（簡(jiǎn)稱(chēng)52號(hào)文），該文明確提出了兩個(gè)試點(diǎn)：其一穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)，也即壓縮農(nóng)村建設(shè)用地的路向；其二推進(jìn)非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，也即將已有的農(nóng)村建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流通的舉措。這也是重慶等地土地改革的試點(diǎn)體制基礎(chǔ)。

根據(jù)國(guó)土資源部有關(guān)部門(mén)的解釋?zhuān)?2號(hào)文標(biāo)志著中國(guó)對(duì)農(nóng)村土地利用嚴(yán)格限制的政策已經(jīng)開(kāi)始轉(zhuǎn)變，農(nóng)村建設(shè)用地已經(jīng)成為農(nóng)村集體土地入市的主體內(nèi)容。但是52號(hào)文對(duì)目前非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也有兩個(gè)約束，其一：流轉(zhuǎn)須經(jīng)省級(jí)以上主管部門(mén)的批準(zhǔn)；其二收益必須到農(nóng)民手中，由此也反映了試點(diǎn)是在非常強(qiáng)的屬地行政管理情況下進(jìn)行的。

目前國(guó)土資源部正在結(jié)合《土地管理法》的修改，研究征地制度轉(zhuǎn)變的具體方案，中國(guó)已經(jīng)邁進(jìn)統(tǒng)一地權(quán)的歷史門(mén)檻，以有限量供地決定中國(guó)城市高房?jī)r(jià)的時(shí)代正在出現(xiàn)革命性轉(zhuǎn)變。

× 烏有之鄉(xiāng) WYZXWK.COM

您的打賞將用于網(wǎng)站日常運(yùn)行與維護(hù)。
幫助我們辦好網(wǎng)站，宣傳紅色文化！

歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)刊微信公眾號(hào)