周其仁：土改成為引發(fā)不穩(wěn)定因素火藥線 但誰(shuí)也阻擋不住

　　圖為中國(guó)現(xiàn)行土地制度格局。這種城鄉(xiāng)不同的二元制度中，城市土地屬于國(guó)有，通過(guò)招拍掛可自由流轉(zhuǎn);農(nóng)村土地?cái)?shù)量數(shù)倍于城市，但屬于集體，要想流轉(zhuǎn)現(xiàn)在只能通過(guò)征地變成國(guó)有土地。目前各地的土地試點(diǎn)，大多集中于試驗(yàn)如何流轉(zhuǎn)集體土地。 (何籽 /圖)

　　"一場(chǎng)不可逆轉(zhuǎn)、無(wú)法阻擋的改革"

　　幾億農(nóng)民流動(dòng)起來(lái)的土地制度，會(huì)不同于城鄉(xiāng)隔絕時(shí)代的土地制度。

　　中央政府、地方政府、村莊農(nóng)民，是這場(chǎng)改革曲線進(jìn)程中缺一不可的力量。但發(fā)動(dòng)過(guò)程是不均衡的，沒(méi)法設(shè)計(jì)，不能規(guī)定哪個(gè)先走哪個(gè)后來(lái)。改革的平衡點(diǎn)，會(huì)在其中不斷調(diào)整。合起來(lái)，才能逼土地改革往正道上走。

　　改革的動(dòng)力來(lái)自流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)帶來(lái)可利用的土地總量上升，土地收益上漲，會(huì)形成新的既得利益，這是推動(dòng)改革的力量。

　　拿流轉(zhuǎn)的好處誘惑人，拿確權(quán)約束人，這件事情就做成了，也能防止地方上“侵權(quán)式流轉(zhuǎn)”的邪火。

　　確權(quán)不是形式，而是一種關(guān)系的終結(jié)，它正在倒逼集體所有制那種不斷以人分地關(guān)系的終結(jié)。

　　不徹底改變現(xiàn)有集體制，流轉(zhuǎn)就不能發(fā)展起來(lái)。工業(yè)化、城市化下的土地需要包含流轉(zhuǎn)權(quán)的新型合作制，而不是基于地緣和人口不流動(dòng)的村社制。

　　從小產(chǎn)權(quán)房到成都試點(diǎn)，到底哪一個(gè)會(huì)成為出口，誰(shuí)也不能肯定，但這些可能的出口點(diǎn)背后的經(jīng)濟(jì)力量和制度動(dòng)因是一樣的—農(nóng)村土地的相對(duì)價(jià)格已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，資源最終會(huì)流向出價(jià)較高的主體，這是不可阻擋的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。農(nóng)村土地改革已經(jīng)一江春水向東流，誰(shuí)也阻擋不住了。

　　對(duì)土地改革的期待，最近一再升溫，甚至資本市場(chǎng)上只要沾上“土改概念”的公司，股價(jià)就一波波演繹上漲行情。

　　在本輪土地改革中，最具想象空間的便是農(nóng)村土地改革。

　　1962年的《人民公社條例》和1982年的《中華人民共和國(guó)憲法》，消滅了城鄉(xiāng)之間一切的私有土地。前者把農(nóng)村宅基地和自留地收歸集體所有，后者把城市私宅之下的土地收歸國(guó)有。兩種土地，權(quán)利不同，價(jià)格不同。城鎮(zhèn)的國(guó)有土地可經(jīng)招拍掛程序自由流轉(zhuǎn)，也可抵押;集體土地若想流轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，卻只有國(guó)有化一途(近年來(lái)有一些地方進(jìn)行了各種集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，但一來(lái)規(guī)模總體來(lái)說(shuō)較小，二來(lái)還是受到種種限制，比如宅基地始終嚴(yán)禁轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)戶口)。不過(guò)這個(gè)唯一的途徑，成為引發(fā)不穩(wěn)定因素的火藥線—據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在征地引發(fā)的糾紛每年約400萬(wàn)件，一半以上群體性事件由征地拆遷引發(fā)。

　　這個(gè)日顯僵化的土地制度，在改革開(kāi)放以來(lái)受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化進(jìn)程越來(lái)越強(qiáng)烈的沖擊。在城市國(guó)有土地越來(lái)越難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的現(xiàn)實(shí)下，一方面，各種“地下”流轉(zhuǎn)在強(qiáng)大利益驅(qū)動(dòng)下層出不窮，諸如被默認(rèn)的“農(nóng)村廠房”、屢禁不止的“小產(chǎn)權(quán)房”;另一方面，中央和地方政府也在現(xiàn)行制度框架內(nèi)進(jìn)行著包括“增減掛鉤”在內(nèi)的各種試點(diǎn)，以期尋找改革的突破口。

　　2013年，中央層面，將農(nóng)地“確權(quán)”寫(xiě)入了“一號(hào)文件”;地方層面，廣東已出臺(tái)文件，打算將農(nóng)民房及其宅基地的買賣從村擴(kuò)大到鎮(zhèn)，而溫州正試圖將其從村鎮(zhèn)擴(kuò)大到縣域范圍。不過(guò)，最新的消息是，因?yàn)榇隧?xiàng)改革牽扯重大，存在激烈爭(zhēng)議，很有可能步伐會(huì)比原來(lái)市場(chǎng)期待的更慢一些。

　　中國(guó)城市和農(nóng)村兩種不同的土地制度是如何形成的?新中國(guó)成立初期屬于農(nóng)民的土地如何變成屬于集體?當(dāng)前改革的關(guān)鍵點(diǎn)和動(dòng)力機(jī)制何在?下一步的改革將會(huì)不可逆轉(zhuǎn)地走向“同地同價(jià)同權(quán)”，還是會(huì)因改革的某些變形而停滯?南方周末記者就以上問(wèn)題專訪關(guān)注土改多年的北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院周其仁教授。

　　周其仁。 (CFP/圖)

　　從無(wú)法律禁止城里人 買農(nóng)民房

　　為什么農(nóng)民種的白菜能賣給城里人，農(nóng)民的房子和土地不能賣?它們一樣都是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。既然是集體制，就應(yīng)由集體來(lái)決定，改革第一步要抽掉國(guó)家對(duì)集體土地的控制。

　　南方周末：

　　在土地改革方面，農(nóng)地很可能會(huì)比城鎮(zhèn)用地有更大的改革空間。在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)地也是許多地方試點(diǎn)的重心，尤其是在2013年。8月，廣東宅基地管理辦法公開(kāi)征求意見(jiàn)，允許本鎮(zhèn)內(nèi)非城鎮(zhèn)戶口之間的農(nóng)房和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn);9月，溫州試圖將農(nóng)民房的買賣從村鎮(zhèn)擴(kuò)大到縣域范圍，因?yàn)橐l(fā)輿論過(guò)度關(guān)注才暫時(shí)擱置細(xì)則的制定。這算是農(nóng)村土地制度改革的一小點(diǎn)突破嗎?不過(guò)，一直以來(lái)，城里人的房子可以自由買賣，本村之外的人購(gòu)買農(nóng)民的房子卻不受法律保護(hù)，這些試點(diǎn)也沒(méi)有突破這一點(diǎn)。

　　周其仁：

　　首先要問(wèn)的是，城里人憑什么不能買農(nóng)村的房子?物權(quán)法里說(shuō)按照現(xiàn)有法律辦，可是現(xiàn)有法律里并沒(méi)有明確的規(guī)定。2007年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》中倒是明確了，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。

　　在我看來(lái)，作為公民基本權(quán)利的財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)該由法律來(lái)規(guī)定，而不是任何一級(jí)政府部門的政策通知。擔(dān)心轉(zhuǎn)讓會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)益受損嗎?這是不是也太父愛(ài)主義了?

　　事實(shí)上，在1962年頒發(fā)的“人民公社60條”中，承認(rèn)農(nóng)民的房子是農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)，是可以買賣和以各種方式轉(zhuǎn)讓的，當(dāng)時(shí)并沒(méi)有規(guī)定說(shuō)受讓方要受戶口和地域的限制。

　　現(xiàn)實(shí)中的跨村農(nóng)房買賣早就存在，這反映了當(dāng)任何一個(gè)資源的相對(duì)價(jià)格發(fā)生變化的時(shí)候，資源總會(huì)流向?qū)Y源評(píng)價(jià)較高，也就是出價(jià)更高的主體手里，這是不可擋的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對(duì)社會(huì)也有益處。非要禁止或限制，現(xiàn)實(shí)就會(huì)繞道而行，就會(huì)遍地違法。“小產(chǎn)權(quán)房”多年來(lái)的事實(shí)存在和越禁越多，就是這個(gè)邏輯。

　　南方周末：

　　即便放開(kāi)對(duì)購(gòu)買人戶口的限制，也只是放開(kāi)了農(nóng)房，農(nóng)房之下的宅基地依然從屬于集體。這種殘缺的產(chǎn)權(quán)一旦面臨拆遷補(bǔ)償問(wèn)題，是不是會(huì)激發(fā)新的矛盾?

　　周其仁：

　　也是那個(gè)人民公社60條，同時(shí)說(shuō)土地屬于集體，不得買賣、租賃、轉(zhuǎn)讓。這就造成房地分開(kāi)，人為制造了糾紛和矛盾。房子可以轉(zhuǎn)讓，下面那塊地不可以，那怎么辦?懸空交易嗎?

　　農(nóng)村的集體所有制并不是我們想象中更松散的一種體制，實(shí)際上依然是受國(guó)家的全面控制。過(guò)去通過(guò)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、隔絕城鄉(xiāng)人口流動(dòng)等，國(guó)家實(shí)際上成為了集體所有制的控制者。集體所有制并不是全民所有制，兩者的真正區(qū)別在于，國(guó)家支配和控制前者但并不對(duì)其控制后果負(fù)直接的財(cái)務(wù)責(zé)任。

　　改革第一步要抽出國(guó)家對(duì)集體土地左一道右一道的控制，比如農(nóng)房農(nóng)地不準(zhǔn)自由賣給城里人。為什么農(nóng)民種的白菜能賣給城里人，農(nóng)民空余的房子和土地就不能賣?它們一樣都是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，都可以轉(zhuǎn)讓才對(duì)。

　　既然是集體所有制，那么第一步先把決定權(quán)下放，由集體來(lái)決定，可以轉(zhuǎn)讓還是不可以，否則那個(gè)集體制，是空的、假的。

　　集體制是如何被制造出來(lái)的

　　20世紀(jì)50年代后，國(guó)家深入到鄉(xiāng)村一級(jí)，這是中國(guó)傳統(tǒng)上以往任何時(shí)期都不曾做到的。

　　南方周末：

　　農(nóng)村土地的集體所有制是怎么來(lái)的?在新中國(guó)成立之初，農(nóng)民是享有對(duì)土地的完整產(chǎn)權(quán)的，后來(lái)才變成土地歸集體所有。這一城鄉(xiāng)二元的土地體制是在什么樣的背景下形成的?

　　周其仁：

　　20世紀(jì)50年代后，國(guó)家深入到鄉(xiāng)村一級(jí)，這是中國(guó)傳統(tǒng)上以往任何時(shí)期都不曾做到的。這與國(guó)家工業(yè)化的目標(biāo)緊密相關(guān)，這是新中國(guó)建立后最重要的目標(biāo)之一。

　　通常來(lái)說(shuō)，工業(yè)化的資本積累，主要源于本國(guó)的農(nóng)業(yè)剩余。但當(dāng)時(shí)，中國(guó)農(nóng)村的土地地租，卻隨著土改而被全體農(nóng)村人口平分了，除了農(nóng)業(yè)稅以外，更多的農(nóng)產(chǎn)品都留在農(nóng)民自己手中，成為他們私人的消費(fèi)和投資。1953年開(kāi)始，農(nóng)民惜售糧食和農(nóng)產(chǎn)品，導(dǎo)致國(guó)家收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品困難。在本質(zhì)上，這是一個(gè)土地被農(nóng)民平分完畢的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與雄心勃勃的國(guó)家工業(yè)化目標(biāo)之間的矛盾沖突。

　　國(guó)家也曾試圖擴(kuò)大征稅，但50年代幾次高征稅引起農(nóng)民的集體抗議。既然這是耕者平分土地的結(jié)果，重新集中土地也就是從根本上改造小農(nóng)的個(gè)體所有制。

　　最初是給農(nóng)民更多限制，比如規(guī)定每家每戶的糧食和棉花生產(chǎn)指標(biāo)，關(guān)閉集市貿(mào)易。后來(lái)，集體化進(jìn)一步消滅了殘缺的農(nóng)民私有權(quán)。互助組運(yùn)動(dòng)聯(lián)合了農(nóng)民的生產(chǎn)活動(dòng)，初級(jí)社歸并了農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)，高級(jí)社消滅了土地和牲畜的分紅，人民公社則在更大范圍內(nèi)推行公有化。至此，國(guó)家拆除了農(nóng)村社會(huì)的所有權(quán)藩籬，全面進(jìn)入鄉(xiāng)村。

　　農(nóng)民為什么會(huì)接受這種改變?因?yàn)樗矮@得的土地所有權(quán)，不都是家里傳下來(lái)的，也不是他自己買來(lái)的，而是通過(guò)政治運(yùn)動(dòng)(土改)分來(lái)的。現(xiàn)在國(guó)家號(hào)召集體化，農(nóng)民不干行嗎?這就是國(guó)家造出集體制的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

　　南方周末：

　　中國(guó)鄉(xiāng)村有著自己的傳統(tǒng)土壤，這樣的背景下，突然生長(zhǎng)出來(lái)的集體制對(duì)農(nóng)村、對(duì)經(jīng)濟(jì)有怎樣的影響?又會(huì)如何演變?

　　周其仁：

　　中華文明的傳統(tǒng)是在家庭內(nèi)部的土地“諸子平分”，這是傳統(tǒng)帶來(lái)的麻煩，小家庭內(nèi)部諸子平分，導(dǎo)致誰(shuí)也不愿意離開(kāi)故土，誰(shuí)走了誰(shuí)吃虧。這是一條小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的路。英國(guó)的城市化和工業(yè)化之所以能迅速發(fā)生，恰恰是因?yàn)樗麄兊膫鹘y(tǒng)是長(zhǎng)子繼承制，其他的兒子被迫從土地上轉(zhuǎn)出去。

　　但那時(shí)候我們的傳統(tǒng)還只是在家庭內(nèi)平分，不會(huì)因?yàn)槟慵疑撕⒆泳涂梢匀シ謩e人家的土地。

　　集體制是雪上加霜，在小家庭內(nèi)平分的傳統(tǒng)上，再引入了蘇聯(lián)的村社制。那種“村社社會(huì)主義”，要點(diǎn)是隨人口變動(dòng)不斷重新分配土地。蘇聯(lián)是人少地多，搞那套也許還可以，但中國(guó)恰好相反，人多地少。

　　因此，陰差陽(yáng)錯(cuò)學(xué)回了蘇聯(lián)的那一套，中國(guó)農(nóng)村在事實(shí)上也成了村社，成員第一不準(zhǔn)自由流動(dòng)，不準(zhǔn)進(jìn)城，第二就是隨著人口變動(dòng)不斷調(diào)整土地，不斷重分土地。

　　有限的土地在龐大的人口中不斷細(xì)分，新中國(guó)成立后增長(zhǎng)的好幾億農(nóng)民全部禁錮在土地上。這實(shí)際上是農(nóng)村貧困的根源。農(nóng)民被束縛在一個(gè)具體的框框里，不能流動(dòng)，也就跟工業(yè)化、城市化，跟現(xiàn)代文明沒(méi)關(guān)系。

　　新一輪土地改革中最具想像空間的，是農(nóng)村土地。 (CFP/圖)

　　確權(quán)倒逼集體制

　　確權(quán)不是形式，而是一種關(guān)系的終結(jié)，它正在倒逼集體所有制那種不斷以人分地關(guān)系的終結(jié)。“生增死減”在影響確權(quán)，進(jìn)而影響農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

　　南方周末：

　　2013年，中央層面在農(nóng)村土地改革問(wèn)題上強(qiáng)調(diào)最多的是農(nóng)地的“確權(quán)”，并且把它寫(xiě)進(jìn)了“一號(hào)文件”之中。其實(shí)這項(xiàng)工作在“土改重鎮(zhèn)”成都其實(shí)已經(jīng)踐行了五年之久，為何直到今天才著手在全國(guó)層面鋪開(kāi)?而農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦也承認(rèn)“確權(quán)”工作至少還需要5年，似乎難度依然很大，確權(quán)之難難在何處?

　　周其仁：

　　根據(jù)我的觀察，5年之內(nèi)能完成全國(guó)范圍的農(nóng)地確權(quán)(承包的耕地、居住的宅基地、村集體建設(shè)用地)，就很了不起。

　　耕地承包權(quán)的確權(quán)發(fā)證是一個(gè)很好的觀察點(diǎn)。早在1980年代，就有5個(gè)1號(hào)文件中提出給農(nóng)民頒發(fā)土地承包證，但是直到現(xiàn)在，中國(guó)大多數(shù)農(nóng)村的承包地也只是村里面寫(xiě)一張條子蓋一個(gè)章。中國(guó)缺少尊重財(cái)產(chǎn)權(quán)、重視財(cái)產(chǎn)登記的行政傳統(tǒng)，事實(shí)上厘清財(cái)產(chǎn)是政府除國(guó)防、治安之外最重要的工作。做財(cái)產(chǎn)登記，是讓社會(huì)保持安寧和穩(wěn)定最重要一環(huán)。我們就缺這一環(huán)，而且這些年來(lái)不斷變遷，厘清的難度越來(lái)越大。

　　農(nóng)村承包地的流轉(zhuǎn)早在1980年代就放開(kāi)了，但是規(guī)模始終不大，不是沒(méi)有人愿意接手承包，而是產(chǎn)權(quán)關(guān)系太復(fù)雜了，不敢貿(mào)然進(jìn)入。

　　在農(nóng)村很多地方，生一個(gè)孩子，就要改變現(xiàn)有的承包關(guān)系，給這個(gè)孩子分一塊承包地;死了一位老人，承包地也要相應(yīng)收回，也就是“生增死減”，這也是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)“村社社會(huì)主義”的一個(gè)結(jié)果。今天通過(guò)流轉(zhuǎn)拿下來(lái)的耕地，明天可能就會(huì)因?yàn)橐粋€(gè)或一批新生兒而改變，那“契約”還可靠嗎?

　　南方周末：

　　“生增死減”的做法多年來(lái)是否有所調(diào)整?采訪中我們也了解到，在江浙等發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村最近10年已經(jīng)不再“生增死減”了。

　　周其仁：

　　2002年的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》確實(shí)對(duì)“生增死減”做了調(diào)整，規(guī)定在承包期之內(nèi)，只有少部分預(yù)留土地、新開(kāi)墾土地、進(jìn)城農(nóng)民退出的土地才能承包給新增人口。但我國(guó)農(nóng)村同時(shí)還實(shí)行村民自治制，當(dāng)承包地分配發(fā)生問(wèn)題時(shí)，可以通過(guò)少數(shù)服從多數(shù)投票決定。

　　所以是否“生增死減”目前全國(guó)步調(diào)不一致，有些地方看承包法，有些地方靠自治投票。本來(lái)土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系不能動(dòng)不動(dòng)就投票重來(lái)，但村莊一級(jí)還是政、地不分，所以剪不斷、理還亂。

　　南方周末：

　　這是確權(quán)困難的主要原因之一嗎?

　　周其仁：

　　我們課題小組在成都觀察到的是，確權(quán)確實(shí)耗時(shí)耗力，因?yàn)楫?dāng)農(nóng)民意識(shí)到確權(quán)后發(fā)放的是一個(gè)正規(guī)的土地證之后，很自然的想法就是“確定之后不再改動(dòng)”，所以就要求考慮承包以來(lái)所有人口變動(dòng)的因素，甚至干脆要求重新分配，工序極為復(fù)雜。

　　這不是什么壞事，確權(quán)不是形式的問(wèn)題，是要把一種關(guān)系終結(jié)。這是確權(quán)在倒逼集體所有制那種不斷以人分地關(guān)系的終結(jié)。

　　形象地講，是“生增死減”在影響確權(quán)，進(jìn)而影響農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn);根本上來(lái)講，不徹底改變現(xiàn)有不斷以人分地的集體制，流轉(zhuǎn)就不能發(fā)展起來(lái)。工業(yè)化、城市化下的土地需要包含流轉(zhuǎn)權(quán)的新型合作制，而不是基于地緣和人口不流動(dòng)的村社制。

　　以流轉(zhuǎn)為餌，讓既得利益者來(lái)推動(dòng)改革

　　拿流轉(zhuǎn)的好處誘惑人，拿確權(quán)約束人，這件事情就做成了。讓利益相關(guān)方看到這塊增量可能帶來(lái)的收益，以此作為驅(qū)動(dòng)力和誘餌，來(lái)推動(dòng)確權(quán)—要流轉(zhuǎn)，先確權(quán)!

　　南方周末：

　　過(guò)去幾年的土地改革中，“土地流轉(zhuǎn)”、“增減掛鉤”討論的多也做得多，“確權(quán)”聽(tīng)起來(lái)就像個(gè)技術(shù)工作。如何理解它們之間的邏輯關(guān)系，和在土地改革中的意義?

　　周其仁：

　　從邏輯上來(lái)講，確權(quán)是基礎(chǔ)和前提。沒(méi)有經(jīng)過(guò)認(rèn)真確權(quán)的土地，產(chǎn)權(quán)是模糊的，一旦全面放開(kāi)流轉(zhuǎn)，必然引發(fā)新的侵權(quán)和攫取行為，容易造成新的分配不公。

　　但從另一個(gè)層面來(lái)看，確權(quán)的目的也是為了流轉(zhuǎn)。如果只是農(nóng)民在自己的房子里面住，根本不需要什么土地、房產(chǎn)證，養(yǎng)條狗不讓生人進(jìn)來(lái)就得了。想流轉(zhuǎn)就不行了，沒(méi)有確權(quán)沒(méi)有發(fā)證，流轉(zhuǎn)之路走不太遠(yuǎn)。

　　南方周末：

　　對(duì)農(nóng)村土地改革的一種普遍的擔(dān)心，就是放開(kāi)流轉(zhuǎn)之后，可能會(huì)給有辦法拿到更多農(nóng)地的人提供財(cái)富增值與變現(xiàn)的機(jī)會(huì)，引發(fā)新的不公。確權(quán)則是對(duì)此的一種約束，但確權(quán)這件事情費(fèi)時(shí)費(fèi)力又費(fèi)錢，如何推動(dòng)地方政府切實(shí)地做好它?如何讓農(nóng)民主動(dòng)配合它?改革的動(dòng)力機(jī)制來(lái)自哪里?

　　周其仁：

　　流轉(zhuǎn)就是動(dòng)力機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)和增減掛鉤的試點(diǎn)最終都能產(chǎn)生出來(lái)一塊增量，讓利益相關(guān)方看到這塊增量可能帶來(lái)的收益，以此作為驅(qū)動(dòng)力和誘餌，來(lái)推動(dòng)確權(quán)。拿流轉(zhuǎn)的好處誘惑人，拿確權(quán)約束人，這件事情就做成了。

　　農(nóng)民有可能嫌確權(quán)麻煩不予配合，這一點(diǎn)不用擔(dān)心。比如，如果放開(kāi)農(nóng)房買賣，農(nóng)民和城里人都會(huì)主動(dòng)要求確權(quán)，因?yàn)檗r(nóng)民要知道自己究竟能賣多少平米，城里人也要擔(dān)心買了之后隔壁鄰居會(huì)不會(huì)找上門來(lái)。

　　對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，農(nóng)村耕地承包權(quán)流轉(zhuǎn)帶來(lái)的增量收益很好理解。“增減掛鉤”試點(diǎn)，表面看起來(lái)新增加的建設(shè)用地收益要分出一部分給農(nóng)民，還要負(fù)擔(dān)農(nóng)民集中居住的成本，不如直接征地劃算。但是真正搞懂了的地方政府會(huì)發(fā)現(xiàn)，可利用的土地總量是增加的，土地收益總額也是增加的。這就是改革中形成的新的既得利益，是推動(dòng)改革的力量，改革光靠說(shuō)是不行的。

　　對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，讓他們看到流轉(zhuǎn)所能帶來(lái)的增量利益后，再把確權(quán)放到前置條件里。想流轉(zhuǎn)?先確權(quán)!這就是系統(tǒng)改革的好處。不徹底確權(quán)不能搞房地產(chǎn)，不能搞災(zāi)后聯(lián)建，不抵押農(nóng)房。如此下來(lái)，農(nóng)村干部不積極，農(nóng)民也會(huì)天天堵在政府門口要求確權(quán)。

　　資源流轉(zhuǎn)后給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)的效益會(huì)是驚人的，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，單單是稅收這一塊就是一筆巨大的財(cái)政收入，很多人沒(méi)有看到這一點(diǎn)。當(dāng)年“房改房”之前，公家房產(chǎn)是個(gè)大包袱，但改革之后，就形成了一個(gè)巨大的市場(chǎng)，政府做了什么?就是發(fā)一個(gè)房產(chǎn)證，開(kāi)一個(gè)市場(chǎng)，最終通過(guò)抽一道稅獲得財(cái)政收入。

　　南方周末：

　　目前來(lái)看，成都作為最早的土改試點(diǎn)城市，確權(quán)也是走得最前的，在那里改革的既得利益如何推動(dòng)改革?

　　周其仁：

　　成都的土改不是一帆風(fēng)順一蹴而就的。我們的課題研究小組在成都做調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，不少縣級(jí)官員對(duì)產(chǎn)改確權(quán)的態(tài)度，是有很大保留的。比如，有些規(guī)劃建城區(qū)(按照規(guī)劃5年之內(nèi)將變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地)的農(nóng)地就不作確權(quán)。時(shí)任成都常務(wù)副市長(zhǎng)孫平得知后，一方面跟他們辯論，說(shuō)服他們轉(zhuǎn)變思路;另一方面要求下級(jí)單位必須做好這件事情。

　　當(dāng)然，我們并不認(rèn)為成都當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)班子就是一群圣人，是改革的理想主義者。當(dāng)年安徽小崗村能做成“包產(chǎn)到戶”，那些干部也不是什么天生的改革派，也是各有一本難念的經(jīng)，幾本經(jīng)湊到一起才念出一份改革經(jīng)的。

　　我的總結(jié)是，第一，成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌牌打響之后，變成了一張很好的政治升遷牌;第二，政治牌打響后，如果通過(guò)強(qiáng)拆搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌搞“三個(gè)集中”，負(fù)面反彈會(huì)更大，政治上不能出事;第三，新的既得利益產(chǎn)生了，總賬算下來(lái)可以用來(lái)搞城市建設(shè)的土地是增加的。

　　資料來(lái)源：2012 年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)。 (李伯根/圖)

　　誰(shuí)也擋不住這場(chǎng)改革

　　一個(gè)中央政府，一個(gè)地方政府，一個(gè)村莊農(nóng)民，在這項(xiàng)改革的進(jìn)程中缺一不可。紅臉黑臉，都是制度變革不可或缺的力量，中國(guó)最怕的就是形成一邊倒的改革，那樣底下會(huì)趁勢(shì)胡鬧。

　　南方周末：

　　但是，過(guò)去幾年的土地改革試點(diǎn)實(shí)踐下來(lái)，也有很多地方并不愿意推動(dòng)確權(quán)，而是借增減掛鉤和新農(nóng)村建設(shè)之名，強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”，從中攫取土地暴利。也就是說(shuō)，地方政府不愿意確權(quán)給農(nóng)民，反而自己享受了流轉(zhuǎn)獲利。看起來(lái)，當(dāng)下這種仍顯混沌的改革狀態(tài)，似乎變成了另一場(chǎng)對(duì)農(nóng)民利益的掠奪，也是地方政府等相關(guān)利益方更愿意維持的狀態(tài)?

　　周其仁：

　　這是改革過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生的矛盾和問(wèn)題，沒(méi)有關(guān)系，你讓他們先去做。總有一些地方政府會(huì)看到流轉(zhuǎn)利益并用行政手段去實(shí)現(xiàn)，也一定會(huì)引發(fā)矛盾。但與此同時(shí)，那里的農(nóng)民也就懂了，新的利益點(diǎn)在什么地方，也會(huì)維權(quán)，會(huì)保護(hù)自己的權(quán)益。隨著時(shí)間的推移，平衡點(diǎn)就會(huì)調(diào)整過(guò)來(lái)。

　　中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，做任何事情都有一個(gè)過(guò)程。我們要相信中國(guó)的農(nóng)民不笨，頂多只是比政府懂得晚了那么一點(diǎn)，最終農(nóng)民總會(huì)明白確權(quán)、流轉(zhuǎn)比以前的單一征地模式，可以給自己帶來(lái)更大的權(quán)益。中央政府要做的事情，其實(shí)就是在放開(kāi)流轉(zhuǎn)信號(hào)的同時(shí)，不停地強(qiáng)調(diào)以確權(quán)來(lái)保護(hù)農(nóng)民利益，同時(shí)降低制度變遷的信息成本，鼓勵(lì)地方學(xué)先進(jìn)。一個(gè)中央政府，一個(gè)地方政府，一個(gè)村莊農(nóng)民，在這項(xiàng)改革進(jìn)程中缺一不可，只是他的發(fā)動(dòng)過(guò)程是不均衡的，不是理想主義的發(fā)動(dòng)過(guò)程，不能規(guī)定哪個(gè)先走哪個(gè)后來(lái)。

　　南方周末：

　　另一個(gè)擔(dān)心是，如果土地改革引發(fā)的社會(huì)矛盾越來(lái)越多、越來(lái)越變形，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致改革的停滯甚至倒退?事實(shí)上，過(guò)去兩三年，批評(píng)“增減掛鉤”改革之下農(nóng)民被迫“上樓”的聲音日益響亮。

　　周其仁：

　　改革過(guò)程中總得有人踩剎車，否則地方上“侵權(quán)式流轉(zhuǎn)”的邪火會(huì)越來(lái)越大。中國(guó)最怕的就是形成一邊倒的“改革”，那底下就會(huì)趁勢(shì)胡鬧。上面有點(diǎn)意見(jiàn)不一致時(shí)，底下才會(huì)比較謹(jǐn)慎。這樣看，紅臉黑臉都是不可或缺的。的確，我們這里侵犯私人產(chǎn)權(quán)是強(qiáng)有力的傳統(tǒng)，一不小心就重新侵犯產(chǎn)權(quán)。但是，什么也不動(dòng)，保守療法，事實(shí)上也保不住。

　　成都土改試點(diǎn)為什么操作得比較細(xì)、比較謹(jǐn)慎?也是因?yàn)橐庖?jiàn)紛紛，前程未卜，也不知道前面會(huì)是一板子還是給一顆糖。

　　如果一項(xiàng)改革符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，批評(píng)和叫停都是沒(méi)有用的。決定性的事實(shí)是，工業(yè)化、城市化已經(jīng)讓農(nóng)村土地的相對(duì)價(jià)格發(fā)生了巨大的變化。誰(shuí)也叫停不了這件事，背后有不可阻擋的經(jīng)濟(jì)規(guī)律在起作用。

　　在這個(gè)過(guò)程中，地方政府自然會(huì)首先將流轉(zhuǎn)放在第一位，這時(shí)候如果利用行政力量強(qiáng)拿的阻力小一點(diǎn)，強(qiáng)拿就會(huì)占據(jù)主導(dǎo)，但維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的成本也一定會(huì)上升，這個(gè)上升最終會(huì)讓地方政府回到以確權(quán)為基礎(chǔ)的這條路上來(lái)的，這是一盤怎么也走不出去的棋了。

　　南方周末：

　　換句話說(shuō)，盡管過(guò)去5年有一些變了質(zhì)的改革做法和一些批評(píng)聲，當(dāng)下的土地制度變革仍然是進(jìn)入了不可逆轉(zhuǎn)的階段?但是，6年前小產(chǎn)權(quán)房大規(guī)模出現(xiàn)時(shí)，您就判斷“變革土地制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)來(lái)臨”，直到今天小產(chǎn)權(quán)房似乎沒(méi)有任何制度上的突破，如何理解?

　　周其仁：

　　首先，小產(chǎn)權(quán)房合法化的制度空間已經(jīng)開(kāi)了一扇門。叫嚷多年的禁止甚至拆除，其實(shí)最終沒(méi)有拆多少，反而近兩年不少地方政府開(kāi)始用小產(chǎn)權(quán)房來(lái)填補(bǔ)保障房建設(shè)的空白。還有廣東的三舊改造，其實(shí)也是探索給農(nóng)村建設(shè)用地合法的入市通道。

　　其次，變革土地制度的時(shí)機(jī)，從小產(chǎn)權(quán)房到成都試點(diǎn)，到底哪一個(gè)會(huì)成為出口，誰(shuí)也不能肯定，但這兩個(gè)可能的出口點(diǎn)背后的經(jīng)濟(jì)力量和制度動(dòng)因是一樣的。幾年前，我看城市房?jī)r(jià)這么火爆，小產(chǎn)權(quán)房有望成為一個(gè)突破口，沒(méi)想到城鄉(xiāng)土地掛鉤又沖出來(lái)一條路。改革不是完全靠設(shè)計(jì)出來(lái)的，只能因勢(shì)利導(dǎo)，由整個(gè)社會(huì)合力而成。

　　中國(guó)的改革永遠(yuǎn)是走一步退三步，退兩步又走一步，曲線向前，當(dāng)年的包產(chǎn)到戶一樣也是反復(fù)過(guò)多少年。可以肯定的是，農(nóng)村土地改革已經(jīng)一江春水向東流，誰(shuí)也阻擋不住了。

　　南方周末：

　　如何做好這項(xiàng)不可逆轉(zhuǎn)的改革?現(xiàn)階段最重要的突破口在哪里?

　　周其仁：

　　就是成都那幾句話，“確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心，配套是關(guān)鍵”。“確權(quán)才能流轉(zhuǎn)”，要把這個(gè)原則變成農(nóng)民的訴求，變成中央政府的要求，也變成地方政府的行動(dòng)綱領(lǐng)。合起來(lái)，逼土地改革往正道上走。

　　等到確權(quán)完成，大規(guī)模流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)，在征地制度以外就能并列出現(xiàn)另外一套土地轉(zhuǎn)讓的路徑，最后再來(lái)討論如何并軌，實(shí)現(xiàn)更完整的土地制度改革。

　　所以，現(xiàn)階段來(lái)看，要加快推動(dòng)的就是三件事情。一個(gè)是確權(quán)，這是基礎(chǔ);一個(gè)是推動(dòng)跨縣(最好是跨省)土地流轉(zhuǎn)，包括農(nóng)地也包括宅基地;還有一個(gè)是加快建立土地交易所，充分披露土地流轉(zhuǎn)信息、發(fā)現(xiàn)價(jià)格。

　　過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)還證明，信息成本的降低有利于改革，這方面學(xué)者和你們媒體有不少事情可做。對(duì)改革中出現(xiàn)的不良苗頭，永遠(yuǎn)保持及時(shí)的批評(píng)。

　　我比較相信形勢(shì)比人強(qiáng)，幾億農(nóng)民流動(dòng)起來(lái)的土地制度，終究會(huì)不同于城鄉(xiāng)隔絕時(shí)代的土地制度，這是很確定的。

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