改革以來，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高速增長，農(nóng)民生活水平顯著提高，但是，形成的社會矛盾也相當(dāng)突出。問題主要集中于城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大、社會發(fā)展滯后、公共物品短缺、政府的政治信任降低、社會緊張增加等。有學(xué)者將這種社會不和諧加劇的情況表述為“治理危機(jī)”。
“治理危機(jī)”的出現(xiàn)，主要根源在于政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的過度介入。這種過度介入，如果用國外關(guān)于政府與市場關(guān)系的理論來分析，就是地方政府的“發(fā)展型政府”特征。政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的過度作用，既是中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的解釋，也是社會不和諧加劇的解釋。斯坦福大學(xué)政治系教授戴慕珍通過對中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程的研究，提出了“地方政府公司主義”的概念：一方面，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，地方政府具有了公司的許多特征，官員們像一個董事會成員那樣行動；另一方面，在地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，地方政府與企業(yè)密切合作。一個地方政府協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各個經(jīng)濟(jì)事業(yè)單位，似乎是一個從事多種經(jīng)營的實業(yè)公司。
“地方政府公司主義”雖然最初只是被用來解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展的現(xiàn)象，但是它揭示了基層政府活動的主要內(nèi)容和方式。現(xiàn)在，雖然原來意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒落，但是基層政權(quán)參與經(jīng)濟(jì)運作、介入企業(yè)運行的意愿和活動并沒有減少，或者說，雖然已經(jīng)基本上不再直接興辦控制企業(yè)，但是，地方政府在招商引資、土地征用等方面介入經(jīng)濟(jì)活動的強(qiáng)烈沖動，表現(xiàn)出同樣鮮明的公司化行為特征。因此，“公司化”成為地方政府的重要特征。這是目前地方政府存在的主要問題，是政府運行的癥結(jié)所在。這種公司化特征集中表現(xiàn)為地方政府以追求經(jīng)濟(jì)增長，特別是財政收入為最高動力。在某種意義上，GDP是公司化政府的營業(yè)額，財政收入則是其利潤。在“發(fā)展是第一要務(wù)”的口號下，GDP和財政收入增長成為政府活動的核心，而政府的公共服務(wù)責(zé)任則退居其次。
政府的公司型特征在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中發(fā)揮了很大的作用，但同時，也是“治理危機(jī)”的基本成因。第一，在公司化的政府運行邏輯下，資源主要被用于滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，面向全社會提供公共物品的目標(biāo)被忽略，基層政權(quán)沒有提供公共物品的動機(jī)；第二，僵化的行政體制使得國家與社會之間的關(guān)系不平衡，社會的要求對基層政權(quán)沒有制度性的約束力；第三，政府無法有效地化解基層社會內(nèi)部的緊張和沖突，一方面基層政權(quán)對于社會沖突的處理缺少動力，另一方面基層政權(quán)本身也被卷入社會沖突中，成為沖突過程中的利益相關(guān)者甚至是沖突發(fā)生的根源（尤其是體現(xiàn)在矛盾最為集中的征地活動中）；第四，政府無法滿足基層社會對公共服務(wù)和公共物品的需要，因而無法有效調(diào)動政治支持和信任。
現(xiàn)在，中央提出了科學(xué)發(fā)展的要求，已經(jīng)充分認(rèn)識到問題的重要性。但是，建立服務(wù)型政府、實現(xiàn)“科學(xué)發(fā)展”主要不是發(fā)展理念問題，而是政府運行體制問題。所以，要根本解決“治理危機(jī)”，必須立足政府自身的改革創(chuàng)新。或者說，發(fā)展型政府必須向監(jiān)管型政府轉(zhuǎn)變。對于中國政府來說，這是一個歷史性的重大轉(zhuǎn)變，是政府自身的一場革命。
(作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心)
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