改革開放以來我國政府機構改革的經驗和教訓
丁寧寧
改革開發以來，我國政府機構已經經歷了1982年、1988年、1993年、1998年和2003年五次較大規模的改革。但是在如何推進政府機構改革問題上，一直缺乏公開、深入的討論，實際上存在很多不同的看法。為了消除認識上的分歧，明確下一步改革的方向，需要對以往政府機構改革的經驗、教訓進行認真的總結和反思。
一、適應了改革開放和政策調整的需要
上述五次政府機構改革，都和一些重大的改革開放及政策調整措施相聯系。例如1982年的政府機構改革，在大力精簡國務院機構的同時，增設了國家經濟體制改革委員會，合并、成立了對外經濟貿易部。以鄉鎮政府取代人民公社，鞏固了包產到戶的成果。1988年的國務院機構改革，新設立了（有的是正式列編）特區辦、版權局、專利局、環保局、技術監督局、進出口商品檢驗局等，以適應對外開放的需要。撤銷國家經濟委員會，為各級財政和國有企業的全面承包鋪平了道路（盡管全面承包本身是不成功的）。1993年的政府機構改革，將國家稅務局升格為總局，新設立國家外匯管理局，為1994年的稅制改革和匯率并軌奠定了堅實的基礎。1998年的政府機構改革，將國家體制改革委員會降格為體改辦，強化國家經貿委的功能，將勞動部更名為勞動和社會保障部，目的是加強中央政府應對亞洲金融危機和國內經濟緊縮的能力。2003年的政府機構改革，撤銷經貿委，設立商務部，是出于中國加入世界貿易組織的需要。成立國有資產管理委員會和推進鄉鎮機構改革，則是為了進一步推進國有企業改革，減輕農民負擔。
二、取得了精簡機構和轉變職能的效果
文化革命結束以后，由于大量受沖擊的干部恢復工作，政府工作人員的職數迅速增加。此外，改革探索階段的雙重體制并存，成為政府機構和人員膨脹的另一個重要因素。因此，精兵簡政成為改革開放以來歷次政府機構改革的一項重要內容。1993年的十四屆三中全會上，明確了改革開放的體制目標是社會主義市場經濟，轉變政府職能的任務，提上了政府機構改革的議事日程。從中央的情況看，政府機構改革在這兩個方面都取得了明顯的效果。國務院機構數從1982年改革前的100個（其中部委數52個），減少到目前的52個（其中部委數28個）。工作人員數量則從1982年改革前的51,000人減少到目前的16,000人左右。另一方面，政府機構的職能也隨著經濟體制改革的進程而不斷地發生變化。1982年以前那些直接掌管企業、物資的各個工業部、物資部消失了。根據規范市場和公共服務的需要，成立了知識產權局、質量監督檢驗檢疫總局、環保局等許多新的機構；國家勞動總局則升格為勞動和社會保障部。隨著國內統一市場的形成，商業部、外經部和外貿部最終合并為商務部，國家計委改組為國家發展和改革委員會。
三、機構改革缺乏首尾一致的明確思路
由于每一次機構改革都是在政府換屆前不到一年開始籌劃的，歷次機構改革之間，缺乏政策上的連續性。例如1988年撤銷了國家經濟委員會，90年代初以生產辦的名義恢復了。1993年改稱國家經濟貿易委員會，1998年變成了一個超級大委，連它自己的工作人員都自比日本的通產省。本屆政府（2003年）又把它撤掉了，導致經濟運行協調工作上的困難。又如能源領域，到底要不要有一個政府機構來管，也經過了多次反復。1982年是行業部分設，1988年單設能源部，1993年恢復行業部分設，1998年降格為經貿委代管的行業局分設，2003年撤銷所有的能源管理機構。現在能源問題突出后，又有人建議恢復能源部。此外，1982年將國務院體改辦升格為國家體制改革委員會，1998年將其降格為國務院體改辦，本屆政府又將其撤銷，也引起了很大的爭議。本屆政府以來，為了應付各地增加的煤礦事故，將新設立不久的國家生產安全監督管理局升格為總局。在撤銷國家經貿委的同時，把1988年成立的國有資產管理局改組、升格為國有資產監督管理委員會，來“統一管人、管事、管資產”，違背了政府內部的權力制衡原則。
四、反復精簡削弱了中央政府的執政能力
縱觀20多年來的政府機構改革，真正精簡了的只是國務院的機構和人員，人大、政協、黨的機構和人員一直在增加。省及省以下政府的機構和人員編制，實際上已經完全失控。1982年中央政府精簡機構時，各地正在根據憲法恢復鄉鎮政府。1988年國務院機構改革時，省里正忙于推廣“市管縣”的經驗。1993年國務院帶頭減編20％，地方只有省一級政府響應了中央減編的號召；省以下的機構和人員仍以“縣改市”的名義在繼續膨脹。1998年國務院強行減編50％，從3.2萬人減到1.6萬人；省及省以下各級政府紛紛表態堅決壓縮人員編制，實際上只減少了100多萬人，根本沒有達到中央減編20％的要求。如果說80年代這種“上減下不減”的政府機構改革，還符合當時經濟體制“放權讓利”的改革要求；那么90年代以后的這種精簡態勢，則不僅不符合中央政府對經濟進行宏觀調控的需要，而且降低了中央政府履行自己社會責任的能力。盡管2003年的政府機構改革沒有繼續強調精兵簡政，但中央政府的執政能力已經在歷次機構改革中被大大削弱了。各地違規的小煤窯建設屢禁不止，安全事故成倍增加就是一個不祥的例證。
五、機構頻繁變動降低了政府官員的素質
這種每一屆政府都要精簡一次機構、人員的做法，導致了政府官員隊伍的不穩定。況且政府機構精簡時，很難留住業務能力強的官員，留下來的人員中多數不是原來的業務骨干。如果留心一下中央政府分流人員的去向，就更令人擔憂了。我們對中央各部委的分流人員，既缺乏應有的政策關懷，又沒有嚴格的從業限制。不少熟悉中央政府政策制訂過程的官員，直接去了與原部委有業務聯系的國內各大型企業、外資企業、以及各地方政府的駐京辦事處。目前許多外資企業的北京代表處中，既有原國家經委和各行業部的官員，也有參加過WTO談判的、原外經貿部的官員。中央部委官員如此流失的結果，不僅影響到目前政府工作人員的思想穩定，而且使中央政府幾乎無密可保。往往各部委的政策還沒有出臺，內外資企業和地方政府的對策就已經準備好了。不少來中央政府工作的博士、碩士，預先就打定了主意，先在部委里混幾年，取得經驗后就下海。盡管從學歷上看，國務院系統的官員平均學歷水平越來越高，但實際上的工作能力和政策水平卻不斷下降。這一點，僅從各部委文件錯別字和語法錯誤增加上就可以清楚地看出來。
六、反思“社改鄉鎮”、“市管縣”、“縣改市”
批評政府機構臃腫、官員超過了老百姓的供養能力的意見當然是有道理的。1982年憲法恢復了1954年憲法中有關鄉鎮一級政府的規定。其初衷是為了取代人民公社，以鞏固包產到戶的成果。但人民公社是政社合一，真正吃政府飯的干部很少。變成鄉鎮政府后，由于職能不明確，機構設置比照縣政府，一下子多出上千萬吃財政飯的人員來。這是農民負擔重的真正根源。現在要精簡鄉鎮政府機構，首先需要明確鄉鎮政府的職能。否則精簡了還會膨脹回來。另一個膨脹因素是所謂“市管縣”的改革試點，實際上將300多個地區行署變成了一級政府。既增加了政府的機構和人員，又降低了行政效率。最后是民政部搞的“縣改市”，不僅名義上好聽，而且行政級別升半格，何樂而不為！結果又增加了政府的機構和人員。這就是在地方政府的自我約束機制建立以前，下放干部管理和機構編制權限的后果。與地方各級政府機構、人員的膨脹速度相比較，國務院精兵簡政的成果可以忽略不計。這種盲目的行政性分權，在降低中央政府控制能力的同時，必然導致市場的割裂。跨地區經濟糾紛打官司要先打管轄權，就是一個明顯的證據。
七、機構改革的關鍵是要明確各級政府的職能
本屆政府已經提出了轉變政府職能的任務。但是如何確定各級政府的職能，卻不是一個“依法規范中央和地方的職能和權限”所能解決的。中國是一個人口眾多的大國，把所有事情都集中到中央來解決顯然不行；但中央只管軍事和外交，剩下的事情都交給地方的辦法也不行。例如跨地區的經濟糾紛，在地方層次就解決不了。不僅如此，由于地區經濟差距的存在，為了保證義務教育、社會保障等公共服務領域的可及性，即使具體的工作要靠地方政府去做，最后責任也必須由中央政府來承擔。中央和地方之間存在三種分工模式。一是條條，即中央要集中的權力，必須一插到底。二是塊塊，即允許地方獨立決定的事情，中央可以基本上不過問。三是條塊結合，即地方分級行政，中央對口管理。我們的毛病是不管什么事情，都搞分級行政，對口管理。結果是“上下一般粗”，機構、人員膨脹難以控制；不僅降低了行政效率，而且最后無人承擔責任。從國外的經驗看，條條就要靠中央財政供養，對中央政府負責；塊塊則應由地方財政供養，對地方政府負責；分級行政，對口管理的事情，中央要承擔財政轉移支付，統一法制規范的責任。
八、事業單位改革不能照抄國企改革的模式
近年來有人講，事業單位是傳統經濟體制的最后堡壘，要求加快事業單位的市場化、企業化改革。這種說法是很不負責任的。中國的現代化過程和西方國家有很大的區別，很多社會事業是政府帶頭辦起來的。現在看來，有些不屬于公共服務的領域，政府確實可以退出；但決非所有的事業單位都能夠企業化。其實即使在西方國家，具有明顯“外部性”的民辦社會事業，例如環境保護、醫療衛生、扶貧防災、基礎科學研究等，也都注冊為非營利機構，并主要靠政府來提供經費。一些涉及政府公共服務的領域，例如基礎教育、基本醫療服務等，公立機構的比重依然很高。我國事業單位約140萬個，工作人員近3000萬人，其中專業技術人員占全國總數的６４％。各項事業經費占國家財政支出的30%以上。在事業單位改革問題上，首先應當弄清政府的社會責任，不能只考慮減輕財政負擔。因此，要根據事業單位的性質來進行認真的分類。屬于政府職能的要“歸隊”，承擔公共服務職能的政府要繼續提供經費，與公共服務無關的那部分才應當變成企業。此外，應盡快完善民法通則，為非營利機構的存在提供可靠的法律依據。
2005年7月15日
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