鄭功成：社會(huì)保障——社會(huì)和諧發(fā)展的基本保障

摘要：實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展是人類共同的理想與追求目標(biāo)，而社會(huì)保障是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展的客觀基礎(chǔ)與必要條件，它的獨(dú)特功能決定了它是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義與促進(jìn)共享國(guó)民財(cái)富的基本制度安排。健全、完善社會(huì)保障制度是促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的必由之路。中國(guó)應(yīng)當(dāng)建設(shè)健全、完備的社會(huì)保障制度。

一、社會(huì)保障是社會(huì)和諧發(fā)展的客觀基礎(chǔ)與必要條件

和諧社會(huì)是人類普遍向往的良性發(fā)展的美好社會(huì)，實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展是人類共同的理想與追求目標(biāo)。在國(guó)際上，通?？梢钥吹竭@樣一種現(xiàn)象，即發(fā)展不和諧的國(guó)家通常是社會(huì)危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)乃至政治危機(jī)不斷的國(guó)家，同時(shí)也是當(dāng)代世界不安定的重要風(fēng)險(xiǎn)來源。因此，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的和諧發(fā)展不僅構(gòu)成了本國(guó)或本地區(qū)正常、健康、可持續(xù)發(fā)展的客觀基礎(chǔ)，而且也是世界和平發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

進(jìn)入21世紀(jì)后，中國(guó)經(jīng)過近二十多年的改革開放，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生巨大變革并取得國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)二十多年高速增長(zhǎng)成就的時(shí)代背景下，明確提出并實(shí)施構(gòu)建和諧社會(huì)的發(fā)展戰(zhàn)略，正是為了更好地化解快速發(fā)展中的問題、矛盾和保障國(guó)家健康、可持續(xù)發(fā)展所做出的重大決策。人類社會(huì)發(fā)展迄今的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)本身并不是發(fā)展的目的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最終目的是為了促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展和人的全面發(fā)展。偏離了這一發(fā)展目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的意義就會(huì)大打折扣；違背了這一發(fā)展目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也就失去了它的核心價(jià)值。因此，中國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)，就是要更好地回答為什么發(fā)展和為誰發(fā)展的問題，是在維護(hù)社會(huì)公平正義的同時(shí)讓全體國(guó)民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，而在促進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展和人的全面發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)全體國(guó)民共享發(fā)展成果方面，社會(huì)保障毫無疑問是不可替代的基本制度安排與保證。

所謂社會(huì)保障，是指國(guó)家依法建立并由政府主導(dǎo)的各種具有經(jīng)濟(jì)福利性的社會(huì)化的國(guó)民生活保障系統(tǒng)的統(tǒng)稱，它其實(shí)是用經(jīng)濟(jì)手段來解決社會(huì)問題進(jìn)而達(dá)到特定政治目標(biāo)的重大制度安排，它超越家庭、社區(qū)及組織或單位之上，又與家庭、社區(qū)和組織或單位形成相互支持的關(guān)系并共同促進(jìn)著人的全面發(fā)展。在中國(guó)，社會(huì)保障不僅包括各種社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、軍人保障等基本社會(huì)制度，而且也包括教育福利、住房福利以及各種補(bǔ)充性保障措施。就像市場(chǎng)機(jī)制天然地追求效率一樣，社會(huì)保障也天然地追求社會(huì)公平，社會(huì)保障對(duì)社會(huì)公平與正義的追求，對(duì)全體國(guó)民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的保障，恰恰是社會(huì)和諧發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)核心價(jià)值的具體體現(xiàn)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，在很大程度上需要依賴社會(huì)保障，因?yàn)樵S多社會(huì)問題、社會(huì)矛盾只有依靠社會(huì)保障制度安排才能獲得解決，個(gè)人及家庭的諸多生活風(fēng)險(xiǎn)只能依靠社會(huì)保障制度安排才能獲得化解。

社會(huì)保障作為能夠讓全體國(guó)民共享發(fā)展成果的基本制度安排，近百年來構(gòu)成了絕大多數(shù)國(guó)家社會(huì)發(fā)展的主體內(nèi)容，成為社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。縱觀世界，可以發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)有目共睹的現(xiàn)象，即凡是追求社會(huì)公平并想獲得和諧發(fā)展的國(guó)家，必定高度重視社會(huì)保障制度的建設(shè)；凡是社會(huì)保障制度健全、完備的國(guó)家，都可以說是和諧發(fā)展的國(guó)家。反之，凡是不重視社會(huì)保障或者社會(huì)保障制度殘缺不全的國(guó)家，通常也是社會(huì)矛盾相對(duì)尖銳、社會(huì)排斥與社會(huì)對(duì)抗相對(duì)嚴(yán)重的國(guó)家。例如：作為現(xiàn)代社會(huì)保障體系主體內(nèi)容的社會(huì)保險(xiǎn)制度，19世紀(jì)80年代在德國(guó)的產(chǎn)生，就是為了化解當(dāng)時(shí)尖銳對(duì)抗的勞資矛盾和緩和德國(guó)工人階級(jí)的反抗，結(jié)果因增進(jìn)了工人階級(jí)的福利和減輕了無產(chǎn)者的風(fēng)險(xiǎn)而促成了勞資雙方由全面對(duì)抗走向妥協(xié)與合作，社會(huì)保險(xiǎn)制度也因此而為眾多國(guó)家仿效，迄今全世界已有170多個(gè)國(guó)家不同程度地建立了自己的社會(huì)保險(xiǎn)制度。20世紀(jì)30年代美國(guó)將建立社會(huì)保障制度作為羅斯福新政的重要內(nèi)容，于1935年通過綜合性的社會(huì)保障立法并由此確立其社會(huì)保障制度，不僅有效地化解了全球性經(jīng)濟(jì)大危機(jī)帶來的一系列國(guó)內(nèi)社會(huì)問題與社會(huì)矛盾，而且有助于美國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)多年的高速發(fā)展和社會(huì)文明的進(jìn)步。20世紀(jì)40年代末英國(guó)率先建立福利國(guó)家，迅速化解了第二次世界大戰(zhàn)期間因希特勒德國(guó)狂轟濫炸等放大了的各種國(guó)內(nèi)社會(huì)矛盾與階層對(duì)抗，更是將社會(huì)公平正義與社會(huì)文明程度提高到一個(gè)嶄新的高度，福利國(guó)家亦風(fēng)靡一時(shí)，被西歐、北歐等歐洲國(guó)家和加拿大、澳大利亞等眾多國(guó)家所仿效，并成為這些國(guó)家走進(jìn)和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的制度保障。盡管福利國(guó)家遭到了一些經(jīng)濟(jì)組織與部分人的攻擊，但福利國(guó)家確實(shí)是福利國(guó)家民眾引以為自豪的成果。日本在戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡，事實(shí)上也與其迅速建立、健全自己的社會(huì)保障體系密切相關(guān)，因?yàn)榻咏＠麌?guó)家水平的社會(huì)保障制度為日本經(jīng)濟(jì)的起飛和持續(xù)增長(zhǎng)奠定了穩(wěn)定與公平的社會(huì)基礎(chǔ)。即使是韓國(guó)、新加坡等新興工業(yè)化國(guó)家以及中國(guó)臺(tái)灣、香港地區(qū)，也都在通過努力健全自己的社會(huì)保障體系來促進(jìn)社會(huì)公平與社會(huì)和諧，那種單純、片面地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的時(shí)代已經(jīng)被這些國(guó)家或地區(qū)摒棄。許多國(guó)家或地區(qū)的發(fā)展實(shí)踐表明，社會(huì)保障制度與社會(huì)和諧發(fā)展構(gòu)成了一種密不可分的、正相關(guān)的內(nèi)在聯(lián)系。在當(dāng)代世界，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，沒有社會(huì)保障制度的維系，便不可能有社會(huì)和諧。因此，社會(huì)保障制度的建立與維系不僅是社會(huì)和諧發(fā)展的客觀基礎(chǔ)，而且是社會(huì)和諧發(fā)展的必要條件。

社會(huì)保障對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)之所以如此重要，是因?yàn)樗鳛閲?guó)家干預(yù)收入分配和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要工具與基本手段，具有縮小差距、化解矛盾、實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展成果等多方面的獨(dú)特功能。例如，包括最低生活保障（貧困救助）、災(zāi)害救助等在內(nèi)的社會(huì)救助，以國(guó)家財(cái)政為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，通過對(duì)低收入群體或者貧困人口、災(zāi)民的援助，不僅可以幫助這些群體擺脫生存危機(jī)，也事實(shí)上起到了縮小貧富差距、促進(jìn)社會(huì)公平正義的重要作用。包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)，以雇主或單位與勞動(dòng)者個(gè)人繳費(fèi)加政府補(bǔ)助形成的社會(huì)保險(xiǎn)基金為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，不僅有效地解除了勞動(dòng)者在養(yǎng)老、疾病醫(yī)療、職業(yè)傷害、失業(yè)、生育等方面的后顧之憂并事實(shí)上增進(jìn)了勞動(dòng)者的福利，而且客觀上平衡著勞資關(guān)系，緩和乃至化解了勞資之間的利益沖突，并可以起到防止與減少貧困的作用。而包括老年人福利、殘疾人福利、婦女福利、兒童福利等在內(nèi)的社會(huì)福利事業(yè)，則通過政府、社會(huì)的投入，可以真正實(shí)現(xiàn)讓這些群體共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的目標(biāo)，這種共享發(fā)展成果的機(jī)制在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中具有不可替代性。此外，由政府主導(dǎo)的教育福利不僅是提高國(guó)民文化教育素質(zhì)的基礎(chǔ)，而且是創(chuàng)造著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起點(diǎn)公平的保障。包括企業(yè)年金、互助保障、慈善公益事業(yè)等在內(nèi)的其他各項(xiàng)補(bǔ)充保障措施，也都不同程度地起著潤(rùn)滑社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)和諧、增進(jìn)國(guó)民福利的作用。

可見，社會(huì)保障制度的出發(fā)點(diǎn)，就是為了化解現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的問題與矛盾，滿足社會(huì)成員的生活保障與發(fā)展需要，實(shí)現(xiàn)的也是促進(jìn)人的全面發(fā)展，從而真正全面地體現(xiàn)了以人為本的新發(fā)展理念和對(duì)社會(huì)公平正義的核心價(jià)值追求。

二、健全、完善社會(huì)保障制度是促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的必由之路

社會(huì)保障制度與社會(huì)和諧發(fā)展的正相關(guān)關(guān)系，要求我們?cè)跇?gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程中，必須高度重視社會(huì)保障制度建設(shè)，并通過健全、完善社會(huì)保障制度來化解現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題和社會(huì)矛盾。在充分肯定改革開放以來已經(jīng)取得的巨大成就和中國(guó)近二十多年來總體上是一個(gè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的階級(jí)斗爭(zhēng)年代逐步向和諧社會(huì)邁進(jìn)的進(jìn)程的同時(shí)，還必須承認(rèn)現(xiàn)階段確實(shí)存在著差距、矛盾、沖突，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的格局日益顯現(xiàn)，部分社會(huì)矛盾甚至在日益尖銳化。中國(guó)進(jìn)入２１世紀(jì)后所面臨的既是一個(gè)難得的戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時(shí)也是一個(gè)社會(huì)分化加劇并需要采取有效措施才能得以化解的敏感、復(fù)雜時(shí)期。

在中國(guó)現(xiàn)階段面臨的諸多引人關(guān)注的社會(huì)問題中，貧富差距的擴(kuò)大化，勞動(dòng)關(guān)系的失衡，流動(dòng)人口與固定戶籍人口之間的利益沖突，城鄉(xiāng)發(fā)展差距、地區(qū)發(fā)展差距的客觀存在等，都對(duì)整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展產(chǎn)生著直接的負(fù)面影響。而在這些差距、矛盾與問題中，又幾乎都與社會(huì)保障制度的殘缺不全、有效性不高有著直接的關(guān)系。例如：

貧富差距的持續(xù)擴(kuò)大，與社會(huì)保障制度不健全以及由此而導(dǎo)致的對(duì)收入分配差距的調(diào)節(jié)功能得不到充分發(fā)揮直接相關(guān)，即高收入者未能夠承擔(dān)起應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任，而低收入者又得不到應(yīng)有的保障，面向城鎮(zhèn)貧困人口的最低生活保障制度的單薄功能與鄉(xiāng)村貧困人口制度化社會(huì)救助的缺乏，決定了社會(huì)保障調(diào)節(jié)貧富階層之間收入再分配的功能不可能得到正常發(fā)揮，而對(duì)低收入者缺乏必要的、綜合性的保障實(shí)際上直接擴(kuò)大了貧富差距。

勞動(dòng)關(guān)系的日益失衡，與勞動(dòng)者的社會(huì)保障不足直接相關(guān)。如許多勞動(dòng)者既沒有養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)，也缺乏應(yīng)有的職業(yè)福利，有的勞動(dòng)者（如農(nóng)民工）甚至連勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)也得不到有效保障，社會(huì)保障與職業(yè)福利的缺失既損害了勞動(dòng)者的利益，更損害了平等的勞動(dòng)關(guān)系，如果任其發(fā)展下去，就可能導(dǎo)致勞資沖突與對(duì)抗，進(jìn)而必將損害社會(huì)和諧發(fā)展。

在流動(dòng)人口與固定戶籍人口的利益沖突中，主要表現(xiàn)為農(nóng)民工的權(quán)益得不到充分的維護(hù)，而農(nóng)民工的權(quán)益受損在很大程度上又與社會(huì)保障政策不健全直接相關(guān)。如農(nóng)民工從事的職業(yè)與城市勞動(dòng)者一樣，所面臨的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與人生風(fēng)險(xiǎn)亦與城市勞動(dòng)者大致相同，卻沒有相應(yīng)的社會(huì)保障，或者雖然政策沒有歧視，但因受戶籍因素與工作不穩(wěn)定的影響而并不能真正享有相應(yīng)的社會(huì)保障，鄉(xiāng)村流動(dòng)人口與城市固定戶籍人口之間的利益沖突因社會(huì)保障權(quán)益的不平等而在持續(xù)擴(kuò)大。

城鄉(xiāng)之間差距的持續(xù)擴(kuò)大，也與國(guó)家福利資源分配的不公直接相關(guān)。如國(guó)家財(cái)政中的公共福利資源（包括教育資源、公共衛(wèi)生資源、住房福利資源等）主要用于城市居民，占總?cè)丝?0%的城市居民至少占有70%以上的國(guó)家公共福利資源，而占總?cè)丝?0%的農(nóng)村居民只占有不足30%的國(guó)家公共福利資源，這種長(zhǎng)期畸形的公共福利資源分配體制，進(jìn)一步弱勢(shì)化了農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位。教育福利資源、公共衛(wèi)生資源、住房福利資源等配置的失衡，揭示了這些基本福利制度的非公平性，它已經(jīng)成為拉大城鄉(xiāng)差距的重要因素。

中國(guó)改革開放以來出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡以及效率與公平關(guān)系的失衡，也均與社會(huì)保障體系殘缺不全直接相關(guān)，社會(huì)保障體系建設(shè)的滯后及不成熟，既是效率優(yōu)先走向效率至上的結(jié)果，又進(jìn)一步導(dǎo)致了對(duì)效率追求的異化。

可見，在充分肯定中國(guó)近二十多年取得的巨大發(fā)展成就的同時(shí)，還必須注意到中國(guó)快速發(fā)展進(jìn)程中存在的貧富差距偏大、勞資關(guān)系失衡、流動(dòng)人口與固定戶籍人口利益沖突、城鄉(xiāng)差距與地區(qū)差距持續(xù)拉大等問題，而這些問題的存在與發(fā)展又在很大程度上與社會(huì)保障制度的不公平、不健全、不完備直接相關(guān)。因此，要緩和乃至化解這些問題，必須建設(shè)健全、完備的社會(huì)保障制度，中國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的過程，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)是社會(huì)保障制度走向健全、完備的過程，健全、完善社會(huì)保障制度是促進(jìn)社會(huì)和諧和構(gòu)建和諧社會(huì)的必由之路。

三、中國(guó)應(yīng)當(dāng)加快建設(shè)健全、完備的社會(huì)保障制度

中國(guó)的社會(huì)保障改革可以從1986年算起，但政府真正重視社會(huì)保障制度并開始主導(dǎo)這一制度的建設(shè)卻是1998年即上一屆政府以來的事情。這一制度改革以來，確實(shí)取得了巨大的成就，如國(guó)民單純依賴國(guó)家與單位的傳統(tǒng)保障觀念已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的國(guó)家負(fù)責(zé)、單位包辦、板塊結(jié)構(gòu)、封閉運(yùn)行、缺乏效率的傳統(tǒng)社會(huì)保障制度，也已經(jīng)從整體上被轉(zhuǎn)換成為政府主導(dǎo)、責(zé)任共擔(dān)、社會(huì)化的多層次社會(huì)保障體系。

然而，實(shí)事求是地講，能夠適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需要的新型社會(huì)保障制度還未真正形成?，F(xiàn)階段社會(huì)保障體系殘缺不全、漏洞很大，大多數(shù)城鄉(xiāng)居民缺乏應(yīng)有的社會(huì)保障等事實(shí)，表明了這一制度自改革開放以來滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的局面并未從根本上得到扭轉(zhuǎn)，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中諸多社會(huì)問題的出現(xiàn)乃至在某種程度上的惡化，揭示了社會(huì)保障制度在促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展中的功能并未得到充分有效的發(fā)揮。

我認(rèn)為，當(dāng)前社會(huì)保障領(lǐng)域中存在的問題主要有：

一是維護(hù)社會(huì)公平正義和促進(jìn)共享發(fā)展成果的價(jià)值取向與建制理念，一直未能真正得到確立。受自由主義經(jīng)濟(jì)思想的影響，整個(gè)社會(huì)過度的效率取向既影響了社會(huì)保障制度改革中的理性判斷與決策，也損害了這一制度應(yīng)有的公平性。如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度因歷史責(zé)任與現(xiàn)實(shí)責(zé)任混淆及地區(qū)統(tǒng)籌所產(chǎn)生的單位或雇主繳費(fèi)率高低相差懸殊的事實(shí)，加之機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革的不同步，就不僅無法創(chuàng)造社會(huì)和諧發(fā)展所需要的公平，而且在一定程度上制造著新的不公平或破壞著社會(huì)公平，成為激化社會(huì)問題與社會(huì)矛盾的新的因素。即使在理論學(xué)術(shù)界，多數(shù)人關(guān)注和討論的也并不是社會(huì)保障制度如何更好地縮小收入差距、化解社會(huì)矛盾、解決社會(huì)問題，如何更好地維護(hù)社會(huì)公平正義和促進(jìn)共享發(fā)展成果，而是熱衷于社會(huì)保障基金與資本市場(chǎng)結(jié)合及如何投資、如何收益的問題，將社會(huì)保障的根本宗旨拋在一邊，以辦公司、做生意的觀念或者理念來探討社會(huì)保障制度的改革與發(fā)展，種種異化的觀點(diǎn)常常將社會(huì)制度改革引入莫衷一是的理論誤區(qū)。

二是漸進(jìn)改革與摸著石頭過河的改革方式已經(jīng)形成新的路徑依賴，并阻礙著社會(huì)保障制度改革的深化。由于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革走的是漸進(jìn)改革的道路，社會(huì)保障制度改革不可避免地要受其影響。然而，迄今為止，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制得到確立、社會(huì)發(fā)展格局逐漸明朗的背景下，社會(huì)保障制度改革卻長(zhǎng)期試而不定，每一項(xiàng)社會(huì)保障政策均是在否定中改革，再在改革中否定。社會(huì)保障制度改革長(zhǎng)期試而不定所導(dǎo)致的新路徑依賴，就是每一項(xiàng)改革只能在原有的改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行，每一項(xiàng)改革又都充滿著不確定性，尤其是在地區(qū)統(tǒng)籌的條件下，任何新的修正均還要考慮到各地的適應(yīng)性，這樣，當(dāng)改革方案不成熟、不理性時(shí)，這種不成熟、不理性就很自然地會(huì)延續(xù)下來，從而既直接損害著這一制度的穩(wěn)定性、可靠性與權(quán)威性，也增加了這一制度改革的成本與代價(jià)。中國(guó)現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中存在的嚴(yán)重問題，就是1995年過早推出不成熟的統(tǒng)賬結(jié)合改革方案，而醫(yī)療保險(xiǎn)改革已經(jīng)帶來的看病難、看不起病等現(xiàn)實(shí)民生問題更是當(dāng)初只考慮控制醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用而忽略社會(huì)公平等相關(guān)?，F(xiàn)行社會(huì)保障制度的改革深化，在實(shí)踐中事實(shí)上均不同程度地受制于以往的漸進(jìn)改革與長(zhǎng)期試而不定。

三是社會(huì)保障明顯不足。絕大多數(shù)城鄉(xiāng)居民缺乏必要的社會(huì)保障和社會(huì)保障投入嚴(yán)重偏低的事實(shí)表明，保障不足是中國(guó)社會(huì)保障制度面臨的主要問題。一方面，80％以上的勞動(dòng)者沒有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，85％以上的城鄉(xiāng)居民沒有基本醫(yī)療保障，城鄉(xiāng)困難群體沒有制度化的社會(huì)救助，1.4億老年人和6000多萬殘疾人以及億萬婦女兒童缺乏必要的社會(huì)福利，等等，這些數(shù)據(jù)資料表明的是社會(huì)保障制度仍然只是一部分人的專利，它并沒有在維護(hù)社會(huì)公平正義和實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展成果等方面發(fā)揮其應(yīng)有功能；另一方面，國(guó)家對(duì)社會(huì)保障的投入嚴(yán)重偏低，國(guó)家財(cái)政用于社會(huì)保障的支出僅占總支出的12％左右，而國(guó)家財(cái)政收入事實(shí)上已經(jīng)從1997年8000多億元增長(zhǎng)到2004年2.6萬多億元。因此，中國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)保障的供給與城鄉(xiāng)居民的需求是嚴(yán)重地不相適應(yīng)的，與國(guó)家財(cái)力的持續(xù)高速增長(zhǎng)也是明顯地不相適應(yīng)的。社會(huì)保障的滯后發(fā)展，在一定程度上對(duì)社會(huì)和諧發(fā)展產(chǎn)生日益負(fù)面的影響，因?yàn)槠惹行枰ㄟ^社會(huì)保障來解決的許多民生問題與社會(huì)問題，仍然無法或者不能全面地通過社會(huì)保障制度安排得到解決。

四是社會(huì)保障責(zé)任劃分不清，構(gòu)成了這一制度健康發(fā)展的無法逾越的障礙。它包括社會(huì)保障的歷史責(zé)任與現(xiàn)實(shí)劃分不清（主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)），政府責(zé)任與民間、社會(huì)及市場(chǎng)責(zé)任劃分不清，中央政府與地方政府責(zé)任劃分不清。這三個(gè)責(zé)任劃分不清，既影響了新型社會(huì)保障制度的建設(shè)與發(fā)展，也影響了政府及其他各方承擔(dān)責(zé)任，更影響了各級(jí)政府在社會(huì)保障方面責(zé)任的合理分擔(dān)。

五是立法滯后，仍然是政策主導(dǎo)。與幾乎所有國(guó)家立法先行相比，中國(guó)社會(huì)保障法律的難產(chǎn)，意味著這一制度仍然是政策主導(dǎo)，仍然是不穩(wěn)定的。

六是現(xiàn)行各項(xiàng)社會(huì)保障制度幾乎均存在著需要修正及完善的缺陷。

綜上，相關(guān)社會(huì)問題的發(fā)展與惡化，社會(huì)保障制度的嚴(yán)重滯后，均表明現(xiàn)階段特別需要加快社會(huì)保障體系建設(shè)步伐。只有建立起健全、完備的社會(huì)保障制度，中國(guó)社會(huì)才能實(shí)現(xiàn)和諧，經(jīng)濟(jì)才能持續(xù)發(fā)展，文明才會(huì)不斷進(jìn)步。

就中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急而言，我認(rèn)為主要有如下幾個(gè)方面：

第一，必須澄清社會(huì)保障領(lǐng)域中的一些似是而非的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，盡快確立公平、共享的價(jià)值理念與政策取向，并真正體現(xiàn)在各項(xiàng)社會(huì)保障制度之中。那種所謂“天下沒有免費(fèi)午餐”的效率觀念并不適合于社會(huì)保障，那種所謂“勞工成本低是中國(guó)優(yōu)勢(shì)”的經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)其實(shí)有害于國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，那種一提社會(huì)保障就要求警惕“福利病”的主張顯然是無視中國(guó)社會(huì)保障嚴(yán)重不足的神經(jīng)過敏，那種一提社會(huì)公平就認(rèn)為是“劫富濟(jì)貧”的思維其實(shí)不過是一部分人過度自利化的反映。因此，在中國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程中，即使現(xiàn)階段還不可能在社會(huì)保障制度上實(shí)現(xiàn)全民公平，但也必須確立社會(huì)保障制度建設(shè)的公平、共享的價(jià)值取向，并根據(jù)社會(huì)公平正義與共享發(fā)展成果的原則來推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)，這無疑是完善這一制度的基礎(chǔ)。

第二，盡快彌補(bǔ)社會(huì)保障制度的缺漏，推進(jìn)社會(huì)保障體系一體化、完備化。即在統(tǒng)籌考慮并滿足城鄉(xiāng)居民不同群體的社會(huì)保障需求的原則下，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)所有貧困人口的一體化社會(huì)救助制度，將社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋到全體勞動(dòng)者，運(yùn)用公共財(cái)政與民間及市場(chǎng)資源來推進(jìn)各項(xiàng)公共福利事業(yè)，并發(fā)展各種補(bǔ)充保障事業(yè)，完備的社會(huì)保障體系將成為整個(gè)社會(huì)和諧發(fā)展的基礎(chǔ)性保障。在構(gòu)建沒有漏洞的社會(huì)保障體系中，尤其需要高度重視對(duì)困難群體的綜合援助與激勵(lì)，有必要從現(xiàn)行相互分割的貧困救助走向綜合型的社會(huì)救助機(jī)制，還需要通過相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制來幫助困難群體從貧困中走出來，解除生活困難并促使貧困人口脫離貧困陷阱是社會(huì)救助制度追求的目標(biāo)，因此，在困難群體援助方面，還特別需要強(qiáng)化制度安排，整合政策體系與資源，在保障困難群體生活的同時(shí)有效地引導(dǎo)其擺脫貧困。同時(shí)，盡快構(gòu)建覆蓋全民的多元化的醫(yī)療保障體系，真正解決城鄉(xiāng)居民的疾病醫(yī)療保障問題，其中尤其需要重視鄉(xiāng)村與社區(qū)為主體的基層公共衛(wèi)生體系的建設(shè)，在開放醫(yī)療服務(wù)的同時(shí)推進(jìn)各種醫(yī)療保障制度的快速發(fā)展。我認(rèn)為，改革公費(fèi)醫(yī)療、勞保醫(yī)療制度的目標(biāo)絕對(duì)不是為了縮小保障范圍和放大城鄉(xiāng)居民的疾病醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)，而是為了在完善醫(yī)療保障機(jī)制的同時(shí)，更好地解除人們的疾病醫(yī)療后顧之憂，任何偏離了這一方向的改革都將不會(huì)取得成功并必然地要遭到反對(duì)，因此，構(gòu)建覆蓋全民的醫(yī)療保障體系其實(shí)是我們不應(yīng)當(dāng)放棄的追求目標(biāo)，現(xiàn)階段可以是多元化的制度安排，但應(yīng)當(dāng)努力用不同的制度來覆蓋全體國(guó)民，最終向全民醫(yī)療保障邁進(jìn)。

第三，明確政府主導(dǎo)，加大財(cái)政投入，不斷增進(jìn)國(guó)民福利。政府掌握著公共權(quán)力，控制著公共資源，其根本職責(zé)就是謀取公眾福利。工業(yè)化國(guó)家的實(shí)踐表明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無論效率多高，都不可能自動(dòng)地實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，如果沒有政府公共權(quán)力的介入和對(duì)公共資源的有效配置，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來的必然是貧富兩極分化和社會(huì)階層矛盾的日益尖銳化，因此，社會(huì)公平與社會(huì)福利是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，建立并主導(dǎo)社會(huì)保障制度，各國(guó)政府行使公共權(quán)力分配公共資源和增進(jìn)國(guó)民福利的基本且有效的途徑。在中國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程中，社會(huì)保障制度的健全、完備，必須以政府真正承擔(dān)起主導(dǎo)責(zé)任并加大財(cái)政投入為必要條件，因?yàn)槿魏紊鐣?huì)保障項(xiàng)目的改革，政府都肩負(fù)著不可推脫的財(cái)政責(zé)任與監(jiān)管責(zé)任，而要維護(hù)社會(huì)保障的公平性并實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展成果的目標(biāo)，也必然地要以相應(yīng)的財(cái)政投入為基礎(chǔ)。從這個(gè)意義出發(fā)，需要政府承擔(dān)起社會(huì)保障改革成敗的全部責(zé)任。在國(guó)家財(cái)力持續(xù)增強(qiáng)的條件下，社會(huì)保障無疑應(yīng)當(dāng)成為公共財(cái)政支撐的重點(diǎn)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)摒棄對(duì)市場(chǎng)化的追捧和不切實(shí)際的期望。盡管筆者也強(qiáng)調(diào)推進(jìn)社會(huì)保障社會(huì)化進(jìn)程和盡可能地在社會(huì)保障實(shí)踐中利用市場(chǎng)機(jī)制，包括有效地維護(hù)中國(guó)傳統(tǒng)的家庭保障功能，但這種取向應(yīng)當(dāng)是在政府承擔(dān)了當(dāng)然責(zé)任和有利于增進(jìn)國(guó)民福利保障的前提下才能采取的。就現(xiàn)階段而言，強(qiáng)化政府主導(dǎo)社會(huì)保障制度的責(zé)任，通過加大財(cái)政投入來促進(jìn)社會(huì)保障制度的公平性與福利性，各級(jí)政府顯然責(zé)無旁貸。

第四，在理性決策的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)行社會(huì)保障制度做出重大調(diào)整，并采取切實(shí)措施加速推進(jìn)，促使社會(huì)保障制度盡快走向定型。毫無疑問，社會(huì)和諧發(fā)展要求社會(huì)保障制度盡快定型，因?yàn)橹挥卸ㄐ偷纳鐣?huì)保障制度才能真正給人以安全可靠感，而這種定型的制度安排又必須以提高現(xiàn)行制度的有效性并加速通過社會(huì)保障立法為條件。針對(duì)現(xiàn)行社會(huì)保障制度存在的問題甚至是重大缺陷，國(guó)家不宜再繼續(xù)采取摸著石頭過河的試驗(yàn)辦法，而是在理性決策的基礎(chǔ)上，有必要對(duì)現(xiàn)行制度做出重大調(diào)整。如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌就有兩個(gè)方案可供選擇：一是全國(guó)統(tǒng)籌，二是省級(jí)統(tǒng)籌，如果全國(guó)統(tǒng)籌則是全國(guó)統(tǒng)一制度，現(xiàn)階段存在的一些問題會(huì)迎刃而解；如果確立省級(jí)統(tǒng)籌，則必須同時(shí)確立分段計(jì)算勞動(dòng)者養(yǎng)老金權(quán)益的辦法，否則將無法形成統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。無論是全國(guó)統(tǒng)籌還是省級(jí)統(tǒng)籌，國(guó)家都必須盡快做出明確決斷，一旦確立目標(biāo)就應(yīng)當(dāng)立即付諸實(shí)施；否則，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)存問題不僅無法得到解決，這一制度還將因其目標(biāo)的不確定性而造成地區(qū)進(jìn)一步分割、基金加速耗盡、制度無法持續(xù)的必然后果。在醫(yī)療保障方面，必須確立其公益性與全民保障的理念，國(guó)家應(yīng)當(dāng)為所有城鄉(xiāng)居民構(gòu)建健全的醫(yī)療保障體系，但在現(xiàn)階段可以選擇多元化的制度安排，在制度內(nèi)部堅(jiān)持公平原則，同時(shí)，大力發(fā)展城鄉(xiāng)基層公共衛(wèi)生事業(yè)，扶持民營(yíng)衛(wèi)生事業(yè)和私人醫(yī)生，既滿足不同層次的社會(huì)群體的疾病醫(yī)療與健全需求，又使公共衛(wèi)生資源的利用效率得到提高。在社會(huì)救助方面，必須確立平等理念和受助者的權(quán)益意識(shí)，維護(hù)受助者的人格尊嚴(yán)，將最低生活保障向綜合型社會(huì)救助機(jī)制轉(zhuǎn)化，同時(shí)在救助方式、待遇發(fā)放等方面做出相應(yīng)的改進(jìn)。在各項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展中，需要走官民結(jié)合、官助民辦的發(fā)展道路，加快官辦福利的社會(huì)化進(jìn)程，政府的福利資源不應(yīng)當(dāng)只面向官辦福利機(jī)構(gòu)，而且應(yīng)當(dāng)以需要服務(wù)的群體為對(duì)象，并根據(jù)福利機(jī)構(gòu)所服務(wù)的對(duì)象來提供財(cái)政撥款，等等?？梢姡袊?guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度均須做出相應(yīng)的調(diào)整，制度的有效性才能得到發(fā)揮，而社會(huì)保障制度功能的充分發(fā)揮，帶來的一定是整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展。

第五，大力發(fā)展慈善事業(yè)。在充滿競(jìng)爭(zhēng)與風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在社會(huì)分化加劇導(dǎo)致貧富差距持續(xù)擴(kuò)大的時(shí)代背景下，在企業(yè)與公民社會(huì)責(zé)任相對(duì)缺失的社會(huì)氛圍下，毫無疑問，社會(huì)的和諧發(fā)展不僅需要建立并健全制度化的社會(huì)保障體系，而且需要有發(fā)達(dá)的慈善事業(yè)。因?yàn)榇壬剖聵I(yè)的發(fā)展不僅可以彌補(bǔ)各種正式制度安排的缺漏，同時(shí)還具備軟性的維系經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展以及調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、潤(rùn)滑社會(huì)矛盾、減少社會(huì)沖突與對(duì)抗，進(jìn)而提升公眾社會(huì)責(zé)任與社會(huì)公德等多方面的功能。因此，有必要把慈善事業(yè)作為構(gòu)建和諧社會(huì)的不可或缺的維系機(jī)制與潤(rùn)滑機(jī)制，通過慈善事業(yè)促使物質(zhì)文明與精神文明有機(jī)結(jié)合，并在慈善事業(yè)的發(fā)展中重塑積極向上的道德、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)中國(guó)慈善事業(yè)異常滯后、參與者既不普遍、動(dòng)員的慈善資源又十分有限、慈善機(jī)構(gòu)亦發(fā)育不良、獲得幫助的社會(huì)成員更是少之又少的現(xiàn)實(shí)，有必要采取多管齊下的有力措施來加以扭轉(zhuǎn)。包括：強(qiáng)化立法規(guī)范，確立慈善機(jī)構(gòu)獨(dú)立的法人地位并明確其公益性質(zhì)、使命及其管理、運(yùn)行基本準(zhǔn)則；盡快確立有利于慈善事業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策和財(cái)政扶持政策；促進(jìn)慈善機(jī)構(gòu)嚴(yán)格自律；努力形成有利于慈善事業(yè)發(fā)展的社會(huì)氛圍等。中國(guó)已經(jīng)具備大力發(fā)展慈善事業(yè)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治條件，而慈善事業(yè)的大發(fā)展，將對(duì)整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展起到良性的、不可替代的維系與促進(jìn)作用。

總之，社會(huì)保障與社會(huì)和諧是一種正相關(guān)關(guān)系，健全、完備的社會(huì)保障制度是整個(gè)社會(huì)得以和諧發(fā)展的基礎(chǔ)與保證，社會(huì)保障制度的健全、完備程度，將是中國(guó)向和諧社會(huì)邁進(jìn)的重要標(biāo)志。（鄭功成）