丁元竹：論社會發(fā)展規(guī)劃的十大關(guān)系
中國網(wǎng) | 時間：2005 年08 月16 日 | 文章來源：北京日報
近年來,隨著社會發(fā)展規(guī)劃在整體規(guī)劃中重要性的提高，對社會發(fā)展問題以及社會發(fā)展規(guī)劃的研究日漸成為政界、理論學(xué)術(shù)界關(guān)注的一個焦點。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相比較，社會發(fā)展規(guī)劃面臨的問題更多，需要處理的關(guān)系更復(fù)雜
新論
自從黨的十六大，特別是科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會思想提出以來，我們黨和政府對社會發(fā)展問題的認(rèn)識越來越清晰，社會發(fā)展問題逐漸得到各級政府、社會各界的高度重視，社會發(fā)展規(guī)劃在發(fā)展規(guī)劃中的整體地位得到提升。這反映了科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會思想正在變成具體的規(guī)劃和政策。回顧歷史，任何一個重大決策的影響都會在隨后的幾年中顯現(xiàn)出來。正是鑒于此，我們更需要珍惜這樣一個歷史機(jī)遇，對當(dāng)前的社會發(fā)展問題進(jìn)行充分研究和思考，科學(xué)地制定影響未來社會發(fā)展的政策、規(guī)劃和措施。我認(rèn)為，當(dāng)前社會發(fā)展的規(guī)劃，要正確處理好十大關(guān)系。
一、社會事業(yè)與社會發(fā)展的關(guān)系
根據(jù)當(dāng)前政府轉(zhuǎn)變職能和建設(shè)公共服務(wù)型政府的需要，發(fā)展社會事業(yè)成為社會發(fā)展和社會發(fā)展規(guī)劃的基本內(nèi)容，這對于扭轉(zhuǎn)部分社會事業(yè)產(chǎn)業(yè)化造成的不良影響是有積極意義的。但是，社會事業(yè)并不能覆蓋社會發(fā)展全部。就具體的定義而言，社會事業(yè)是指國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)。也就是通常說的科、教、文、衛(wèi)、體等活動。社會事業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能覆蓋社會發(fā)展所需要的內(nèi)容。
社會發(fā)展是以社會建設(shè)和社會服務(wù)為載體，通過有力的政府行為、公眾的積極參與以及有效的管理體制和運行機(jī)制，實施一系列社會政策來實現(xiàn)社會進(jìn)步的過程。廣義的“社會發(fā)展”概念涵蓋了人類發(fā)展的各個領(lǐng)域，包括各社會系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運行，以滿足人的基本需要和全面發(fā)展而進(jìn)行的各種實踐活動等。狹義的社會發(fā)展則是指除經(jīng)濟(jì)發(fā)展以外的其他社會領(lǐng)域的進(jìn)步和各項社會事業(yè)的發(fā)展，往往是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對應(yīng)的一個概念。聯(lián)合國和世界銀行等國際組織認(rèn)為，對應(yīng)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會發(fā)展，至少應(yīng)包括三個方面的目標(biāo)：保護(hù)不利群體和脆弱群體；擴(kuò)展并提高就業(yè)機(jī)會；建立社會安全網(wǎng)。不論從廣義還是從狹義來分析，社會事業(yè)都不足以囊括社會發(fā)展的全部內(nèi)容。要推動社會的全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展，僅僅依靠發(fā)展社會事業(yè)是不夠的。
二、就業(yè)、收入分配、社會保障與社會全面進(jìn)步的關(guān)系
通常，人們共同的理解是，就業(yè)屬于“經(jīng)濟(jì)”范疇。就業(yè)研究的重點是創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。在我國，長期以來，有關(guān)管理部門就是從這樣一個角度來對待就業(yè)問題的。實際上，就業(yè)還涉及平等和公正，又顯示出其社會尺度。社會尺度的根本特點就是公平與公正。例如，當(dāng)就業(yè)過程中出現(xiàn)性別歧視、年齡歧視、種族歧視以及由于失業(yè)造成社會差距拉大和貧困時，就需要用社會尺度對就業(yè)進(jìn)行度量，并找到解決問題的對策。收入分配也是如此。第一次分配屬于經(jīng)濟(jì)范疇，第二次，特別是第三次分配主要體現(xiàn)社會公平與公正，應(yīng)當(dāng)被視為社會尺度。由于收入分配造成的社會貧困更是屬于社會范疇。社會保障比就業(yè)和收入分配更能體現(xiàn)它的社會尺度，因為社會保障制度是國家通過國民收入分配和再分配，依法對社會成員的基本生活權(quán)利給予保障而建立的一種安全制度。
從社會的全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展出發(fā)，我們研究就業(yè)、收入分配和社會保障，不僅要以效益為尺度，也要以公平和公正為尺度，一方面要通過擴(kuò)大教育和科技進(jìn)步最大限度地提高經(jīng)濟(jì)效益，另一方面要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，盡可能使全體勞動者和全體社會成員分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。
三、共同社會價值與社會發(fā)展的關(guān)系
社會的全面進(jìn)步還意味著社會需要有與社會發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的共同價值體系。一個社會的主導(dǎo)共同價值構(gòu)成它所特有的文化、文明的精神實質(zhì)和顯著標(biāo)志，是這個國家和社會賴以維系的精神支柱，也是社會決策的動機(jī)和目的之所在。正因為如此，共同價值在社會發(fā)展中往往占有核心和基礎(chǔ)的地位。
構(gòu)建社會主義和諧社會，反映了人民的愿望和要求，為我國社會發(fā)展提供了共同理想和目標(biāo)的藍(lán)圖。胡錦濤同志提出的構(gòu)建社會主義和諧社會的理論，確立了新時期社會主義價值觀體系的核心和基礎(chǔ)。在當(dāng)前社會發(fā)展規(guī)劃中，我們必須深刻理解胡錦濤同志的論述，把共同價值建設(shè)放在社會發(fā)展的重要位置。而且，這也是中國社會建設(shè)中一項長期的任務(wù)。
四、公共服務(wù)型政府與社會管理體制的關(guān)系
建設(shè)公共服務(wù)型政府是當(dāng)前和今后一個時期我國政府改革和建設(shè)的基本方向。所謂公共服務(wù)型政府，就是以人為本，為全社會服務(wù)，讓政府成為真正意義上的提供良好的公共政策服務(wù)和制度供給的組織。
社會管理是政府職能之一。在當(dāng)前，社會管理體制是政府管理社會、提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)，包括教育、文化、衛(wèi)生等管理制度，也包括黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革相比，社會管理體制改革滯后，政府職責(zé)和市場作用界定不明確，存在著政府管理“越位”、“缺位”和“錯位”問題，政事不分、事企不分，不同程度地偏離公益目標(biāo)，導(dǎo)致基本公共產(chǎn)品和服務(wù)提供不足，公共服務(wù)水平低；市場準(zhǔn)入門檻高，社會投入難度大，基本依賴政府投資和國有壟斷經(jīng)營，資源優(yōu)勢遠(yuǎn)未充分發(fā)揮，社會事業(yè)單位運行機(jī)制僵化，效率較低，缺乏發(fā)展活力，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的社會管理組織結(jié)構(gòu)不完善，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制變化不相適應(yīng)。
完善社會管理體制是建設(shè)公共服務(wù)型政府的任務(wù)之一。根據(jù)公共服務(wù)型政府的原則，社會管理體制的建設(shè)，一是實行社會事業(yè)分類管理，建立政府投入公益事業(yè)的穩(wěn)定增長機(jī)制。二是促進(jìn)社會事業(yè)“管辦分離”，激發(fā)社會組織發(fā)展活力。三是要進(jìn)一步推進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會領(lǐng)域管理體制改革，要建立體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系，健全城鄉(xiāng)基層自治組織和民主管理制度，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)社團(tuán)、行業(yè)組織和社會中介組織發(fā)揮好提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用，要建立健全社會預(yù)警體系，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力，要維護(hù)好社會各階層的利益，特別是要高度重視和關(guān)心比較困難的行業(yè)和群眾，保護(hù)好困難群體的權(quán)益。
五、公共財政與社會籌資之間的關(guān)系
考察公共政策的演進(jìn)歷史，人們不難發(fā)現(xiàn)其背后的一條主線就是如何處理政府與市場的關(guān)系，以及如何協(xié)調(diào)效益與平等追求之間的矛盾。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野里，市場的確存在很多缺陷即所謂“市場失靈”的方面，政府以政策的手段進(jìn)行干預(yù)是非常必要的，公共財政是其中的手段之一。從某種意義上說，公共財政是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，我國財政體制也在發(fā)生轉(zhuǎn)化，公共財政逐步形成。
完善社會管理，就是要完善公共財政。公共支出必須保證國家機(jī)構(gòu)正常運行，對市場失靈情況下的各類社會事業(yè)提供必要的財力支持，為各類公共服務(wù)提供必要的資金支持；對各類公益性或非營利性項目提供必要的財政援助。在社會公共服務(wù)發(fā)展過程中，要通過公共財政支出來保證社會公平與公正目標(biāo)的實現(xiàn)。
但是，僅僅有公共財政還是不夠的。政府還應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造一個寬松的環(huán)境，動員社會力量，動員更多的社會資金來推動社會發(fā)展。如果說公共財政是政府彌補(bǔ)市場之不足，那么社會資金則是對市場和政府社會發(fā)展投入的補(bǔ)充。通常，我們把這些社會資金稱為民間捐贈。各國的經(jīng)驗表明，民間捐贈的確可以彌補(bǔ)政府公共財政之不足。基于民間自愿的捐贈的價值與貢獻(xiàn)不僅在于它有助于緩解貧困、縮小貧富差距，而且還可以培育共同的公共價值，促進(jìn)社會的團(tuán)結(jié)與融合，提升國家和社會的凝聚力。嚴(yán)格意義上說，民間捐贈或慈善事業(yè)屬于第三次分配，屬于社會發(fā)展范疇內(nèi)的問題。
六、社會發(fā)展目標(biāo)與市場手段的關(guān)系
20世紀(jì)90年代以來我國的社會發(fā)展目標(biāo)就是保證發(fā)展能夠沿著公平與公正原則往前推進(jìn)。公平與公正是社會發(fā)展的尺度。從這個尺度來看，教育產(chǎn)業(yè)化、衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)化甚至社會事業(yè)產(chǎn)業(yè)化的目標(biāo)和政策實際上是很模糊的，其模糊性主要表現(xiàn)在缺乏對于目的和手段的準(zhǔn)確界定。
在當(dāng)前的社會規(guī)劃中，我們應(yīng)當(dāng)允許教育、衛(wèi)生甚至社會事業(yè)進(jìn)行市場化運作探索，但必須保證其社會目標(biāo)優(yōu)先，或不能偏離社會目標(biāo)。換句話說，在發(fā)展教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)中，首先要保證它們目標(biāo)的公平與公正，在此基礎(chǔ)上，考慮如何有效利用資源和配置資源。根據(jù)國際經(jīng)驗，在管理模式上，社會事業(yè)可以通過社會企業(yè)的方式來發(fā)展。其特征是利用市場手段來實現(xiàn)社會目標(biāo)。
七、社會改革與社會創(chuàng)新的關(guān)系
當(dāng)前的社會管理體制改革，要從完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和消除社會發(fā)展體制性障礙的要求出發(fā)，探索建立新型社會事業(yè)管理體制和運行機(jī)制，在確保公平與公正的原則下，提高社會事業(yè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展活力和運行效率，為加快社會事業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的體制保障。
要達(dá)到上述目標(biāo)，必須在社會領(lǐng)域開展創(chuàng)新。從當(dāng)前國際發(fā)展趨勢和中國的發(fā)展現(xiàn)狀來看，構(gòu)建和諧社會不應(yīng)當(dāng)僅僅局限于經(jīng)濟(jì)與社會之間的某些關(guān)系的協(xié)調(diào)調(diào)整，也不應(yīng)當(dāng)僅僅局限于經(jīng)濟(jì)體制的創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)體制改革需要有社會創(chuàng)新與之匹配。社會創(chuàng)新的基本含義是指，通過一些制度設(shè)計來改變目前人類在應(yīng)對一些社會問題時的困境，諸如就業(yè)、社會福利模式等等。歷史證明，我國的經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新釋放了巨大的經(jīng)濟(jì)增長能量。社會創(chuàng)新，也是如此，社會的不斷創(chuàng)新將緩解人類面對的若干壓力，使經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展處于積極、合理狀態(tài)。尤其是在中國當(dāng)前形勢下，面對人口不斷增長和環(huán)境惡化的巨大壓力，如果不進(jìn)行某些程度的社會創(chuàng)新，要真正健康和諧發(fā)展是根本不可能的。所以推動以人為本的社會政策，不斷解決發(fā)展過程中出現(xiàn)的社會問題，在發(fā)展中不斷開展社會創(chuàng)新是建設(shè)健康和諧社會的基本途徑和方向。
八、社會政策制定與社會政策執(zhí)行的關(guān)系
如何將科學(xué)的社會發(fā)展規(guī)劃付諸實踐，達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，也是規(guī)劃本身需要考慮的，要防止具有創(chuàng)新價值的規(guī)劃政策束之高閣。考慮到歷史經(jīng)驗和當(dāng)前我國社會發(fā)展的特點，要通過以下措施來確保社會規(guī)劃的制定和實施。第一、探索和逐步建立社會發(fā)展綜合決策機(jī)制作為社會發(fā)展的組織和制度保障，要認(rèn)真研究政府職能、部門合作、部門設(shè)置、公眾參與、財政支持、社會影響評價、技術(shù)支持等問題。第二、建立宏觀監(jiān)測、信息分析和發(fā)布系統(tǒng)，為社會發(fā)展提供信息保障。建立一個在社會發(fā)展方面有豐富經(jīng)驗的專家信息庫。發(fā)揮專家隊伍在社會發(fā)展綜合決策過程中的重要作用，尤其在技術(shù)分析和信息處理方面，發(fā)揮他們的關(guān)鍵的作用，確保社會發(fā)展和綜合決策的可行性、執(zhí)行的有效性，并保證對社會發(fā)展進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和全面評估；第三、建立對于社會發(fā)展綜合決策目標(biāo)的監(jiān)督和評估體系，建立和諧社會綜合決策監(jiān)督和評估機(jī)制，通過評估推動社會發(fā)展綜合決策的進(jìn)程，并不斷修正目標(biāo)，以滿足社會發(fā)展的需要。第四、建立社會和公眾對社會發(fā)展的雙向反饋機(jī)制，建立社會和公眾對和諧社會的雙向反饋機(jī)制以及相應(yīng)的處理機(jī)制，及時向社會公布處理意見和處理結(jié)果。
九、政府、企業(yè)和社會組織之間的關(guān)系
現(xiàn)代社會發(fā)展中，“政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務(wù)管理，還需要若干配角”。毫無疑問，政府對社會發(fā)展負(fù)有主要責(zé)任。但是進(jìn)入公共管理時代，政府只是公共管理的核心主體，非政府公共組織與更大范圍的公眾參與一起構(gòu)成公共管理中的不可或缺的公共管理主體。
根據(jù)國際經(jīng)驗和我國當(dāng)前實際情況，政府要創(chuàng)造條件鼓勵社會組織和企業(yè)參與社會公共服務(wù)；政府有關(guān)部門要根據(jù)社會公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，制定相關(guān)措施，加強(qiáng)對社會公共服務(wù)項目、服務(wù)質(zhì)量、供給情況的監(jiān)督。企業(yè)要確保最大限度地創(chuàng)造利潤，對股東的最大利益負(fù)責(zé)；同時，要鼓勵企業(yè)承擔(dān)對員工，對消費者，對社區(qū)和周圍環(huán)境的社會責(zé)任；政府和社會要監(jiān)督企業(yè)，使其遵守商業(yè)道德、生產(chǎn)安全、職業(yè)健康，保護(hù)勞動者的合法權(quán)益，保護(hù)環(huán)境；鼓勵企業(yè)支持慈善事業(yè)，捐助社會公益，保護(hù)困難群體。社會組織是社會公共服務(wù)的重要提供者之一，在提供社會公共服務(wù)中具有不可替代的作用，要在財政上給予一定的支持，并在社會服務(wù)領(lǐng)域建立合作關(guān)系。
十、國際經(jīng)驗和中國特色的關(guān)系
改革開放以來，國際經(jīng)驗和國際組織對中國社會發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響，如，在社會發(fā)展上避免“拉美化”，在可持續(xù)發(fā)展上與國際組織合作，在發(fā)育社會組織上借鑒美國的理論和方法，等等。但是，中國在借鑒國際社會發(fā)展經(jīng)驗的過程中，一定不要脫離中國的實際，原因主要有兩個方面，第一，中國社會有自己的歷史傳統(tǒng)。第二,中國在現(xiàn)階段面臨的問題與發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相同階段面臨的問題也不一樣———國際競爭日趨激烈、全球資源短缺、中國人口規(guī)模巨大，等等。
所以，國際經(jīng)驗值得借鑒，但千萬不可簡單地類比、照搬，尤其是在制定政策和制定發(fā)展規(guī)劃中，一定要下功夫把中國的實際情況搞清楚，要跳出發(fā)達(dá)國家的歷史概念，根據(jù)中國的具體情況進(jìn)行創(chuàng)新。例如，根據(jù)西方經(jīng)驗，由社會組織提供公共服務(wù)既節(jié)省資源，又節(jié)省資金，問題是中國現(xiàn)階段，社會組織能力能否承擔(dān)這樣的責(zé)任，能否達(dá)到西方的水平？如果達(dá)不到，是政府的責(zé)任，還是社會組織的責(zé)任？如何進(jìn)行創(chuàng)新？這都是需要我們認(rèn)真考慮的。我們不能簡單地用西方的歷史和模式來解釋中國現(xiàn)象，更不能一旦發(fā)現(xiàn)中國現(xiàn)象得不到西方理解就懷疑中國自身出了問題。
（作者丁元竹：為國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員）
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