韓俊：失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障

我國目前正處在快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，伴隨這一進程，城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的需求也隨之增加，大量的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為城市用地。據(jù)估計，目前我國完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民可能高達４０００－５０００萬人。國家強制性大量征地造成的農(nóng)民生活水平下降、就業(yè)無著落等問題日益嚴重，因征地問題引發(fā)的社會矛盾不斷加劇。本報告主要利用一些個案調(diào)查材料分析了失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障狀況，提出了解決失地農(nóng)民問題的政策建議。

一、失地農(nóng)民的總體狀況

失地農(nóng)民的數(shù)量。除了大中型基礎設施建設，中國非農(nóng)建設占用耕地，主要集中在城郊和人多地少的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，這些地區(qū)一般人均耕地不足０．７畝。國家統(tǒng)計局２００３年在全國開展了失地農(nóng)民的調(diào)查。調(diào)查以人均耕地面積０．３畝以下的農(nóng)戶為主要對象，共調(diào)查了２９４２戶。從調(diào)查的情況看，４３％的調(diào)查戶完全喪失了耕地。在這２９４２戶中，共有家庭人口１２１７０人，其中勞動力７１８７人，平均每戶４．１４人，勞動力２．４４人；原有耕地１３７４０．１５畝，平均每戶４．６７畝，平均每人１．１３畝。從２０００年至今，這些農(nóng)戶的耕地共被占用９４００．１５畝，平均每戶被占用３．２畝。現(xiàn)在尚余耕地４３４０畝，平均每戶１．４８畝，平均每人０．３６畝。其中，人均耕地在０．３畝以上的有４４２戶，約占調(diào)查總戶數(shù)的１５％；人均耕地不足０．３畝的有１２３７戶，約占４２％，完全喪失耕地的有１２６３戶，約占４３％。目前，中國非農(nóng)建設占用耕地每年約２５０萬－３００萬畝，如果按人均１畝地推算，那就意味著每年大約有２５０萬到３００萬農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。１９８７年至２００１年，全國非農(nóng)建設占用耕地共３３９５萬畝，多數(shù)研究者估計，至少３４００萬農(nóng)民因此完全失去土地或部分失去土地。

這里講的非農(nóng)建設使用土地數(shù)量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的耕地。為了保護耕地，中央政府提出要實行最嚴格的耕地保護制度，為了保障這一戰(zhàn)略的實施，中國對農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)使用實行嚴格的審批，地方政府為了經(jīng)濟發(fā)展用地，采取了許多變通性辦法，違法征占土地屢禁不止。據(jù)衛(wèi)星遙感資料，違規(guī)用地數(shù)量一般占用地總量的２０－３０％以上。許多專家估計，如果考慮違規(guī)占用耕地，目前失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量可能高達４０００－５０００萬人。２０００年至２０１０年的非農(nóng)建設占用耕地計劃指標是１８５０萬畝，２０００年至２０３０年計劃占用耕地將超過５４５０萬畝。

失地農(nóng)民主要集中在大中城市的郊區(qū)，在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)失地農(nóng)民人數(shù)較多。近２０年以來，上海市共征用、使用土地約１４４萬畝，其中以征用土地為主，征地、租地之比大約為７：３。目前上海市失地農(nóng)民的總數(shù)已超過百萬。自１９９３年以來，北京市失地農(nóng)民累計達３３萬。江蘇無錫市在２０００年至２００２年的三年中共有２０．８３萬畝農(nóng)田被征用使用，造成１１．３９萬農(nóng)戶的３６．７６萬農(nóng)民失地，其中完全失去土地的有８．９９萬戶，人均土地不足０．２畝的２．３７萬戶。浙江省紹興縣被征地農(nóng)民累計達１７．２萬人，占農(nóng)村人口的２８．２％。

二、失地農(nóng)民的就業(yè)和生活狀況

在計劃經(jīng)濟時期，對失地農(nóng)民采取了“誰征地、誰安置”的原則，要求由企業(yè)自行安置征地農(nóng)業(yè)人員，但已安置的征地勞動力相當一部分實際處于失業(yè)狀態(tài)。上海市對年齡在４５周歲以下的征地勞動力負責就業(yè)安置。截止到２００２年第一季度，全市累計安置征地勞動力４５萬余人。截止到２００１年底，北京近郊因土地被征用而造成的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員共計２０．５萬人，其中勞動年齡人口１１．４萬人，獲得就業(yè)安置的為５．３萬人，占４６．４９％。上個世紀９０年代中期以來，企業(yè)為減少冗員而實行下崗分流，由于失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動技能偏低，使獲得就業(yè)安置的征地農(nóng)民首先受到?jīng)_擊。目前，在上海全市已安置進各單位的征地勞動力中，有近３０％的人實際處于離崗狀態(tài)。北京豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)太平橋村，１９９３年土地被征用時，實行招工安置的有３個隊，１１００余人。從目前情況看，除少數(shù)安排在環(huán)衛(wèi)、公交和房管部門外，其他獲得就業(yè)安置人員９０％以上都已下崗、失業(yè)。

２、９０年代以后，各地普遍采取征地時一次性地支付補償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)，自謀出路的失地農(nóng)民，就業(yè)方面明顯處于劣勢地位，很容易陷入失地又失業(yè)的困境。隨著城市建設和經(jīng)濟建設速度的加快，征地數(shù)量增加，征地用途和就業(yè)市場也發(fā)生了變化，征地用于市政、房地產(chǎn)、土地開發(fā)和公共設施建設等非生產(chǎn)性項目的越來越多。這類項目單位沒有能力安置征地農(nóng)民，因而沿用多年的“誰征地、誰安置”的原則事實上已經(jīng)難以執(zhí)行，各地開始探索新的安置模式，即征地時一次性地支付補償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。這種安置方式被稱為貨幣補償。按政策規(guī)定，凡采取這一方式安置者可以領取１．５萬－－３萬元不等的一次性補助費。自謀職業(yè)這一政策在推出之初，曾受到了征地農(nóng)民的普遍歡迎。上海市先后共有８．３２萬征地勞動力自愿采取了這一安置方式，占征地安置勞動力總量近１／４。從全國來看，在近幾年各地審批的建設用地項目中，采用貨幣補償辦法的占９０％以上。失地農(nóng)民文化程度不高，缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，在就業(yè)方面明顯處于劣勢地位。自謀出路的失地農(nóng)民自謀職業(yè)困難，目前相當一部分處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。無錫市失地農(nóng)民中處于勞動時間段的有２１．０７萬人，其中有固定工作的１２．５８萬人，占５９．７％；有臨時性工作的５．３３萬人，占２５．３％；沒有工作的３．１５萬人，占１５％。其中沒有工作或只有臨時工作的共有８．４９萬人，占失地勞動力總數(shù)的４０．３％。國家統(tǒng)計局對全國２９４２個失地農(nóng)戶的調(diào)查表明，這些失地農(nóng)戶共有７１８７名勞動力，其中征地時安置就業(yè)１９７人，僅約占勞動力總數(shù)２．７％；外出務工１７８４人，約占２４．８％；經(jīng)營二三產(chǎn)業(yè)１９６５人，約占２７．３％；從事農(nóng)業(yè)１８０７人，約占２５．２％；賦閑在家１４３４人，約占２０％。

征地導致農(nóng)民生活水平下降的現(xiàn)象相當普遍。土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，征用土地必然影響農(nóng)民的生計。在土地被征用后，多數(shù)離城鎮(zhèn)較近的農(nóng)戶，他們的收入程度不同地有所增長，主要得益于有較多外出務工機會。耕地被占用后，多數(shù)農(nóng)戶生活穩(wěn)定并有所提高。有些農(nóng)戶能較好地運用得到的補償資金自主創(chuàng)業(yè)。土地被征用后，因失去土地或土地減少而導致農(nóng)民生活水平下降的現(xiàn)象相當普遍。例如，根據(jù)國家統(tǒng)計局對２９４２戶的調(diào)查，耕地被占用前年人均純收入平均為２７６５元，耕地被占用后年人均純收入平均為２７３９元，約下降了１％。其中，年人均純收入增加的有１２６５戶，約占調(diào)查總戶數(shù)的４３％；持平的有３２４戶，約占１１％；下降的有１３５３戶，約占４６％。土地被征用后收入減少的農(nóng)戶，大多是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的純農(nóng)業(yè)戶。他們除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動外，基本沒有其它的生產(chǎn)經(jīng)營活動，耕地減少后收入自然也隨著下降。湖北的調(diào)查戶中，約有５６％的農(nóng)戶收入水平比征地前下降。河南開封縣，接受調(diào)查的農(nóng)戶中有８３％的收入比征地前下降。福建調(diào)查戶的生活消費支出水平，耕地被征用前為２７１１元，被占用后下降為２２３２元，下降幅度約為１７％。陜西調(diào)查戶生活消費支出水平大約下降了１６％。廣西下降了５％。江蘇調(diào)查了３２０戶，下降的有１０６戶，約占３３％。

三、失地農(nóng)民的社會保障

在普遍實行貨幣補償后，失地農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險待遇，從總體上看，失地農(nóng)民社會保障覆蓋面窄，保障水平低。在北京市自謀職業(yè)的失地農(nóng)民中，自己繳費參加養(yǎng)老保險的尚不到三分之一，而醫(yī)療保險和失業(yè)保險的參保率更低。無錫市失地農(nóng)民參加各種養(yǎng)老保險的僅５．５３萬人，占失地農(nóng)民總數(shù)的１５％；失地農(nóng)民中已領取各種養(yǎng)老金為４．３１萬人，占已達到領取養(yǎng)老金年齡標準失地農(nóng)民總數(shù)的４７％。

近年來，為失地農(nóng)民建立社會保障受到重視，一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和大中城市為解決失地農(nóng)民的生活保障問題進行了探索。浙江省是在全國率先建立失地農(nóng)民社會保障的地區(qū)。自１９９９年新土地管理辦法頒布實施以來，到２００３年底，浙江省非農(nóng)建設征用耕地達１５９．８８萬畝，被征地農(nóng)民達２００萬人，全省各級政府籌集保障資金３７億元。浙江省被征地農(nóng)民通過參加基本生活保障、養(yǎng)老保險等方式，目前全省已有５２萬被征地農(nóng)民納入社會保障范圍，其中符合條件的１５萬被征地農(nóng)民已在按月領取。浙江省失地農(nóng)民社會保障制度的基本做法可歸納為三類：一是生活保障型。把解決失地農(nóng)民社會保障的著眼點放在建立基本生活保障上，保障水平定位在最低生活保障與基本養(yǎng)老保險之間。實際操作中分檔確定繳費標準和待遇標準，如金華市個人繳費標準分別為３．６萬元、３．３萬元、３萬元、１．６萬元四檔，相應的月均待遇標準分別為２２０元、１８０元、１４０元、１０５元；保障資金由個人、所在村和政府共同出資。二是社會保險型。把征地后需要安置的人員統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。此種方法嘉興市市區(qū)已實行９年，將被征地人員所需社保安置費用一次性劃轉(zhuǎn)勞動社保部門，統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。三是社會保險與生活保障結(jié)合型。辦法是：退休年齡段實行基本生活保障；勞動年齡段參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險；未到勞動年齡段一次性發(fā)給征地安置補助費。以上三種做法各有特點。社會保險與生活保障結(jié)合型優(yōu)點突出，既可緩沖近期矛盾，對相對較少的超勞動年齡段人群專設生活保障予以解決；又著眼長遠對接，對較多的勞動年齡段人群按統(tǒng)一制度納入城鎮(zhèn)社保體系，還有利于減輕政府“托底”負擔和實現(xiàn)基金收支平衡。

失地農(nóng)民仍無法享受與城市居民同樣的社會保障。從各地情況看，失地農(nóng)民中只有極少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。他們失去土地后，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會保障。這部分人處于社會保障的真空地帶。失地農(nóng)民由于在就業(yè)、收入等方面的不穩(wěn)定性，依托家庭保障模式越來越受到?jīng)_擊。許多家庭是靠征地款來維持生計，但過幾年征地款“吃”完了，其最終結(jié)果往往是生活沒有保障。從家庭養(yǎng)老方式來看，計劃生育政策的推行使獨生子女增多，農(nóng)村核心小家庭迅速增加，家庭規(guī)模的縮小，進一步弱化了家庭養(yǎng)老功能。同時，自２０世紀８０年代以來，中國人口老齡化速度加快。人口學家預測，到２０２０年我國農(nóng)村６５歲以上老人的比例是１４．０％—１７．７％。中國農(nóng)村正在進入一個老齡化的社會。據(jù)江西的調(diào)查，每１００個失地農(nóng)戶中有７個６０歲以上的老人，老齡化的趨勢十分明顯。土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可靠的生活保障。在當前整個社會就業(yè)壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。部分失地農(nóng)民“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關政策，導致失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，已影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定。

四、解決失地農(nóng)民問題的政策建議

在城市化過程中，大量農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)為城市用地具有一定的必然性。失地農(nóng)民問題引發(fā)的社會矛盾不斷加劇，真正原因并不是城鎮(zhèn)化進程加快，而是中國土地征用制度存在重大缺陷。中國現(xiàn)在土地征用制度形成于計劃經(jīng)濟時代，其主要特征是政府用行政命令代替市場機制，由集體土地變?yōu)閲型恋氐倪^程不是一個平等的產(chǎn)權(quán)交易過程，而基本上是一個行政強制性的過程。低價征用農(nóng)民的土地，是當前農(nóng)民利益流失最嚴重的一條渠道。土地征用不僅沒有富裕農(nóng)民，而是造成了大批農(nóng)民失地失業(yè)；不僅沒有縮小城鄉(xiāng)差距，而是擴大了社會不公。

從根本上解決失地農(nóng)民問題，需要有新的立法和政策，既要滿足城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的合理需求，又要給農(nóng)民以公平的補償，給失地農(nóng)民以妥善的安置。

首先，以保障農(nóng)民權(quán)益為核心，改革征地制度

一是使集體所有的土地在法律上取得與國有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位。從法律上講，公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)與國有產(chǎn)權(quán)應該是平等的，不能用公權(quán)侵犯私權(quán)，也不能用國有產(chǎn)權(quán)侵犯集體產(chǎn)權(quán)。就現(xiàn)行的法律而言，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。由集體土地變?yōu)閲彝恋氐倪^程，不應是一個簡單的行政過程，而應是一個平等的財產(chǎn)權(quán)利交易過程。必須完善有關法律，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性和與國有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。

二是保證國家為了公共利益的需要才動用征地權(quán)。政府不能利用國家或政府的強制力專門為一般營利企業(yè)去取得土地。政府只有為“公共目的”才動用強制性的征地權(quán)。為了防止濫用公共目的征地，對政府強制性取得土地要有嚴格限制，對征地目的和范圍都有嚴格的界定。

三是對農(nóng)民給予公平的補償。中國并不是按土地的實際價格對失地農(nóng)民進行補償，而是按征用土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標準，征地補償費明顯偏低，這不僅損害了農(nóng)民的利益，也不利于保護耕地。為了切實保護農(nóng)民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價降低建設成本。

四是完善征地程序，保證在征用農(nóng)民土地過程中土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。政府在提出用地申請時，先要進行公告，讓土地權(quán)利人對其合理性和合法性提出質(zhì)疑；在批準用地后，要再次公告，并就賠償?shù)葐栴}與土地權(quán)利人進行協(xié)商，若有爭議可以申訴和申請仲裁。為此，必須建立專門的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地糾紛。征地必須規(guī)范透明，讓被征地農(nóng)民參與征地過程，以保證他們對土地的使用權(quán)、處置權(quán)等得到充分尊重，利益得到有效保障。

其次，允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地直接進入市場流轉(zhuǎn)

根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等。目前法律的規(guī)定已大大滯后于經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實。要修改相應的法律法規(guī)，只要符合土地利用規(guī)劃，只要在嚴格的土地用途管制控制之上，應該通過開發(fā)商和土地所有者進行平等的談判。讓土地所有者——農(nóng)民集體經(jīng)濟組織與用地方直接談判和交易。在明晰產(chǎn)權(quán)、強化用途管制、嚴格控制總量的前提下，允許農(nóng)村集體土地進入土地市場進行交易，做到“兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場”，統(tǒng)一管理，實現(xiàn)集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益的目標。允許和鼓勵農(nóng)民以租賃、參股等辦法、參與土地收益的二次分配，獲得長期穩(wěn)定的收益。

第三，廣開渠道促進失地農(nóng)民就業(yè)

一是建立健全失地農(nóng)民再就業(yè)培訓機制。失地農(nóng)民普遍認為失業(yè)是他們面臨的最大問題。農(nóng)民失去土地后，客觀上需要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向其他行業(yè)。除去合理支付貨幣補償以外，還應考慮到失地農(nóng)民的長遠利益。在勞動就業(yè)方面給予就業(yè)指導、組織勞務輸出，加大培訓力度，提高勞動者素質(zhì)和技能，為失地農(nóng)民再就業(yè)創(chuàng)造良好的條件。各級政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓。政府在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民應提供優(yōu)惠政策。金融部門應適當放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶持失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。失地農(nóng)民如申請個體工商經(jīng)營，各部門要簡化手續(xù)，并在一定年限內(nèi)享受城鎮(zhèn)下崗工人的稅費待遇等。

二是建立留地安置制度，由村民組織自主開發(fā)和經(jīng)營。對土地征用面積超過一定數(shù)量的村，可以在征地以后給農(nóng)民留下一定面積的居住地、經(jīng)營地，由村集體按照統(tǒng)一規(guī)劃，鼓勵農(nóng)民用留下的土地建設自有廠房或開發(fā)其他經(jīng)營項目，使農(nóng)民有長期穩(wěn)定的收入。除了考慮住房，還特別給予失地農(nóng)民與住房面積同樣大小或更大的出租房，以解決他們的生計問題。“撤村建居”的，應明確農(nóng)民自建房享有城市居民自購房的同等權(quán)利，獲得相應房屋產(chǎn)權(quán)證，允許進入市場交易。

第四，建立失地農(nóng)民社會安全網(wǎng)

從長遠、規(guī)范的方向看，為失地農(nóng)民建立社會保障是保障失地農(nóng)民權(quán)益的根本途徑。在保障資金籌集方面，應堅持政府、村集體、個人共同出資的原則。要改變一次性貨幣安置為主的做法。征地地價一部分發(fā)放給失地農(nóng)民，保障其當前的生活需要，一部分要作為失地農(nóng)民的社會保障基金。土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用后增值收益巨大。政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農(nóng)民社會保障基金。這是建立農(nóng)民社會保障基金的主要來源。被征地的集體經(jīng)濟組織也應從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調(diào)一定的資金注入失地農(nóng)民社會保障基金。

建立失地農(nóng)民社會安全網(wǎng)，應允許各地因地制宜，制定具體實施方案。對完全失地的農(nóng)民，應鼓勵加入城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險體系。對部分征地的農(nóng)民，應加快建立包括最低生活保障、養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障在內(nèi)的失地農(nóng)民的社會保障。也可以鼓勵失地農(nóng)民參加商業(yè)保險。（作者韓俊：國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部）