孫立平：中國進入利益博弈時代

                               中國進入利益博弈時代



    這次的房地產熱以及目前正在進行的調控，象征性地標志著中國開始進入利益博弈的時代。說“象征性地標志著”，是說這個事件不但牽涉到整個社會，而且作為利益博弈所涉及的那些要素也陸續在這次事件中浮現出來。正因為如此，我們在這次事件中可以看到一種中國社會變革的新景觀。

    
    利益博弈時代的來臨
    
    利益博弈時代，顯然不是在我們的社會生活中突然出現的。在最近的幾年中，有幾個重要事件已經在預示著利益博弈時代的到來，只不過這幾個事件沒有這次房地產調控影響這么深刻和廣泛，利益博弈的要素也沒有這次齊備。
    
    案例1：圍繞121文件的利益博弈。房地產是近年來中國利益博弈最典型的一個領域，房地產集團也是目前中國發育程度最高的一個利益群體。房地產集團最漂亮的一次博弈是2003年。當年6月13日央行出臺121文件（《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》），要求各商業銀行嚴控開發貸款、嚴控土地儲備貸款、嚴防建筑貸款墊資、加強個人住房貸款管理等。對此，有人驚呼：“房地產的冬天來了”。緊接著，房地產商動作頻頻，各種研討會相繼召開，業內的頭面人物紛紛發表講話，而最重要的一個動作則是在房產商的力推下，工商聯邀請眾多房產商同心協力，寫出一個報告上報給國務院。輿論認為，這個舉動促成了國務院18號文件的出臺。該文件確認，房地產業是國民經濟的重要產業，且發展是健康的，并指出，“房地產業關聯度高，帶動力強，已經成為國民經濟的支柱產業”。由此，房地產的“國民經濟的重要支柱產業”地位得到官方確認。可以說，在改革以來的20多年中，一個利益群體能夠通過自己的努力影響甚至改變政府的一項重要政策，這還是第一次。
    
    案例2：陜北油田產權之爭。此案被稱之為“保護私有財產第一案”。1994年4月13日，原中國石油天然氣總公司和陜西省政府簽訂了《關于開發陜北地區石油資源的協議》（后來被稱為“4?13協議”），從中石油和陜西延長油礦管理局已登記的探礦權、采礦權區塊范圍內，劃出1080平方公里的區域，交由地方市縣組織開發。從此，陜北地方政府開始大規模招商引資。1999年7月，原國家經貿委和國土資源部聯合發布了“國經貿石化1239號文件”，要求陜北當地各縣政府必須依法行政，“堅決停止和糾正允許投資商參與石油開采活動的做法”和“杜絕越權審批石油區塊及井位的行為”。2003年春，陜北地方政府采取“先收井，后清算”的辦法，突然強行收回油田，引起當地的極大反彈。投資者們稱，此后的清算過程，也是以政府單方面定價為準，遠遠低于各大小投資者的計算價格，政府支付的回購款，只有他們實際投資的20%。這次事件涉及陜西延安、榆林地區15個縣的上千名“油老板”和數萬農民，他們曾經擁有5500余口油井，價值70億元以上。自2003年以來，他們已經采取了一系列的維權行動，包括司法訴訟、發動輿論聲援、組織座談會、開辦網站等。事件目前仍在進行之中。
    
    案例3：兩稅合一。兩稅合一問題近幾年就在政府部門和學術界中進行醞釀，圍繞這一問題進行的利益博弈也就由此而展開。從陣營來看，可以看出，大體是財政部、內資企業和部分專家學者為一方，商務部、外資企業以及一些地方政府為另一方。2005年1月12日，財政部部長金人慶公開表示：“統一內外資企業所得稅稅率已經迫在眉睫，現在時機已經成熟，不能再拖了。”緊接著，1月16日，財政部副部長樓繼偉再次重申，兩稅統一的時機已經成熟。但也幾乎就在同時，2005年1月5日，一份名為《在華投資的跨國公司對新企業所得稅法的若干看法》的報告出臺。這份報告是由一家咨詢公司受通用電氣等在華投資時間較長的跨國公司委托，以問卷形式對京、滬54家跨國公司組織的一次關于新企業所得稅法的調研而形成，并向國務院法制辦、財政部、商務部和國家稅務總局提交。報告提出，希望新的企業所得稅法能夠就現有的優惠政策給予外商投資企業5~10年的過渡期，并且希望中國政府能夠在新企業所得稅法中給出一個“合理的、具有競爭力”的企業所得稅率。這份報告后來被稱之為外資企業的聯合上書。更有人說，這是外國企業聯手要挾政府。而站在反對方的還有商務部。而在今年的兩會上，數十位政協委員就此單獨或聯名提交了數份提案，建議盡快實現“兩稅合一”。2005年3月9日，“兩稅合一”的議案沒能付諸表決。《華爾街日報》對此報道說：“中國將推后統一內外資企業所得稅方案，”并認為，“這使外資企業暫時贏得了一場勝利。”在2005年1月中旬，在跨國公司聯名“上書”國務院的時候，金人慶曾感慨地說：“現在為中資企業說話的人太少了，而為外資企業說話的人太多了。”

    
    利益博弈的主體與要素
    
    與上述幾個利益博弈的案例相比，這次房地產博弈更充分地展示了利益博弈時代的內涵。我們可以看到，利益博弈所必需的那些要素在事件的進展中陸續出現，其中最值得關注的有如下幾個。
    
    一是利益博弈的主體。在這次房地產博弈中，非常多的利益或非利益主體卷入了這場利益博弈，其中包括房地產商、地方政府、國內炒房客、國外投資人、國內普通投資者、購房自住者、潛在購房者、已有住房者、中央政府、金融機構、有不同利益背景或無利益背景的學者等。在這些利益主體中，房地產商無疑是一個發育程度最高的利益主體。這首先是因為，房地產是過去十幾年間資源積聚速度最快，同時也是資源積聚規模最大的一個領域。其次，房地產商也是較早以自覺的意識甚至集體的力量影響政府政策和社會風向的一個群體。同樣引人注目的另一個博弈主體就是地方政府。雖然在過去地方政府也往往是地方利益的承載者，但地方政府很少以直接的利益主體甚至博弈方出現。而在這次房地產調控中，一些地方的政府和一些政府部門或是用明頂暗抗，或是用曖昧的態度暗示，直接參加了利益的博弈。在一些地方，地方政府甚至充當起某個利益聯盟的整合者的角色。而作為調控方的主體無疑是中央政府。值得注意的是，這次中央政府的調控遠非是過去那種令行禁止的效果，而是在面對博弈對手和復雜的博弈環境時依據對方的反應不斷出臺新的政策措施和施壓手段。這種情形甚至與兩年前開始的宏觀調控的情形都已經有了很大不同。
    
    二是利益群體之間的聯盟與對抗。從某種意義上說，這次房地產熱的發生，就是幾個利益主體合謀的產物。對于房地產開發商和地方政府在推動房價上升的作用方面，人們已經多有討論。但我們更要看到的是這幾個主體之間的聯盟與合作關系。房地產集團與地方政府之間的穩定聯盟關系，人們有目共睹。早在90年代初的房地產熱時，這個聯盟就在開始形成。在這次博弈中，兩者的聯盟一直是最值得關注的因素之一。現在有越來越多的證據可以表明，一些地方房價扶搖直上，就是開發商和地方政府合作的產物。在中央政府調控意向明確之后，兩者在對房價和房地產泡沫是否存在的解說以及在對調控措施的反應上，配合都相當默契。作為博弈的另一個主角的游資與地方政府的聯盟關系則顯得相當脆弱和不穩定。雖然利益的一致性使得地方政府在當初對游資頻頻招手，但在博弈不能沒有犧牲者的時候，游資就將會成為犧牲的對象。于是人們看到，在一些地方的調控中，相當多數量的房子砸在炒房者的手上，而開發商大多毫發無傷。在這個聯盟中，除了上述三個主角之外，還有幾個主體也是不能忽略的。一是媒體，除了房地產是媒體廣告收入的重要來源之外，地方政府的態度無疑是影響媒體的重要因素。二是某些有利益群體背景或自己置身于利益之中的專家學者。三是有利益背景的研究機構。這里特別要指出的是，一些政府的機構實際上也成了利益中人。
    
    在1998年的一個研究報告中，我曾經指出過，從80年代末、90年代初開始，我國開始形成一個由經濟精英、政治精英和知識精英構成的精英聯盟。通過這次房地產博弈來看，這個聯盟形成和存在的影響是深遠的。
    
    三是利益的表達。這次房地產利益博弈給人耳目一新的印象是，牽涉其中的利益群體都開始在以明確且直截了當的方式表達自己的利益要求。在這次博弈中，財大氣粗而又口無遮攔的著名開發商任志強成為一個焦點人物。最初的時候，任的“為富人造房論”一出臺，便成為眾矢之的。在調控過程中，任的言行也多成為人們抨擊的對象。但公正地說，任的一些話除了顯得霸道和不合時宜之外，作為一個利益群體的發言人，任倒是盡職盡責的。關鍵的問題是如何看待利益群體的博弈行為。在國外，人們對利益群體的認識和接受也經歷了一個過程。被稱為研究利益群體“第一個最重要的美國理論家”的詹姆斯?麥迪遜，就曾經將利益群體看作是為某種共同的利益的沖動所驅使而聯合起來的一些公民，把他們的利益建立在損害公民的權利或社會公共利益的基礎上。但在后來，人們對利益群體的看法開始越來越理性，人們逐步形成了這樣的一種共識：利益群體的形成是社會利益分化的必然結果，而利益群體及其活動，也是多元社會的組成部分。
    
    同樣值得注意的是，甚至卷入其中的一些地方政府和政府部門，也在以或明或暗的語言傳達自己明確的意向。當過于晦澀的語言達不到效果的時候，不惜以可能遭致譴責的代價明確表達自己的主張。如建設部總經濟師兼住宅與房地產業司司長謝家瑾表示，政府不希望房價出現大起大落的情況，房價的大落對老百姓沒有好處。現在大部分家庭都擁有自己的房產，房價大落，許多家庭就會出現負資產，對社會穩定沒有好處，特別對金融安全會帶來威脅。上海復旦大學房地產研究中心副主任華偉則認為，“現在政府宏觀調控的目的已經達到，投機性的房地產需求已經得到抑制，政府必須適時停止緊縮性的房地產政策了。”上海房地局的一位副局長則對上海的房地產市場及其調控做出了這樣的判斷：“上海采取的一系列宏觀調控措施已經取得了積極的成效，商品房價格上漲過快已經得到了有效遏制。”“上海的房地產市場不會大起大落，政府會把握好調控力度。” 而廣東省珠海市建設局則舉辦了穩定珠海住房價格座談會，珠海市建設局在會上明確表態“珠海的房價還沒有體現我市的價值”，給到場的該市房地產公司和物業公司老總們吃了一顆“定心丸”。應當說，這些表態都是在調控的最關鍵時刻做出的，其中的涵義是顯而易見的。此前，已經有文章指出，目前的房價問題已經政治化，而在此背景下，能夠出現上述言論，是耐人尋味的。
    
    四是新的博弈手段的采用。我在《利益博弈新手段》一文中曾經指出，觀察這次房地產熱及其調控的博弈過程，我們可以發現一個非常值得注意的現象：人們在使用一些完全不同于以前的語言來談論這場房地產博弈。要挾、挾持、綁架，這樣幾個過去很少用到現實經濟政治生活中的名詞，在今年的房地產以及其他的利益博弈中不止一次被提及。這些名詞不僅表明利益博弈新手段的出現，同時也表明這種利益博弈的程度之激烈。如果我們將90年代中期海南等地房地產泡沫破滅之后剛剛形成的房地產集團使用的博弈手段、2003年房地產集團反對“121文件”時使用的博弈手段與今天這次房地產調控中所使用的博弈手段進行一下簡單的比較，就可以很容易發現：其所使用的博弈手段，在不斷豐富。在海南等地房地產泡沫破滅之后，房地產集團所使用的手段還僅僅是鼓動一些學者一般性地倡導政府要放松銀根，很少直接涉及房地產，大體是一種旁敲側擊式的博弈；到了反對“121文件”時，就已經直接面對主題了，但方式主要還是呼吁，至多是上書。而在這次房地產調控中，硬碰硬的實質性博弈開始出現了。在直到今天還沒有最終結果的房地產博弈中，由于上述挾持、綁架、要挾等博弈手段的使用，使得目前這場博弈的過程進一步復雜化，這種復雜化的直接表現之一，就是政府在房地產調控中不得不多有顧及，既要投鼠又要忌器。而利益博弈手段的變化，形象地表明我國社會中利益博弈開始進入一個新的階段。

    
    利益博弈時代向我們提出了什么？
    
    利益時代的到來，是市場經濟機制和社會結構分化兩個因素雙重作用的結果。市場是一種特定的資源配置機制，它主要相對于再分配機制而言。在改革前的再分配體制中，需要將社會中各種資源集中到國家手里，然后在社會成員中進行再分配。在那樣一個時代，雖然不同的群體和個人也有不同的利益，但社會的利益格局主要不是依據利益博弈形成的。而當時的利益博弈主要是在行政的框架而不是在社會的框架中進行的，如當時經常講的條條塊塊以及條塊關系，就是其中的框架之一。當市場取代再分配成為資源配置的基本機制的時候，利益的分配已經主要不是取決于國家的意志，而是市場和社會中的利益博弈。同時，社會的分化在加深，不同的利益群體和利益群體在開始形成。在這樣的時候，市場和社會就成為利益博弈的基本框架。
    
    在一個利益分化和利益博弈時代，任何一個具體的經濟社會事務都可以成為一種利益，從中滋生出一群分享這種利益的人，并圍繞這種利益進行博弈。
    
    舉個例子來說，人們很難想到艾滋病與利益有什么關系。但實際上不然，最近李楯先生就提出一個問題：警惕利益群體剝削艾滋病。也就是說，要警惕艾滋病也在成為一種利益，一些相關的群體在瓜分這些利益。根據有關資料，全國累計報告的艾滋病病毒感染者為89067例。而今年國家對于防治艾滋病的財政撥款達到8.1億元。平均起來說，每個艾滋病患者約為1萬元。這還不算一些國際組織和個人捐贈的款項。然而，在這樣大的投入的同時，很多貧困的艾滋病患者還是不能得到免費治療和藥品供應。李楯先生指出，在很多情況下，大筆善款被不負責任地浪費在一些不必要的、低水平的重復上。比如，一些艾滋病研究項目，在展開之前并不認真調研過去的資料，動用了大量人力物力后才發現前人早就做過這方面的研究。為什么不能做到強強聯合，或是強弱聯合，而一定要“弱者”來干？也許只有一個理由，本位思想：“肥水不流外人田”。他更進一步尖銳地指出，我們要警惕，一種新的利益群體正在形成：現在已經有了一些“吃艾滋飯”的人。對于世界性的扶貧工作，有人提出批評意見，說形成一個“扶貧產業”，貧沒有扶好，卻白白養活了一大批人。希望不要讓中國艾滋病防治工作形成一個“產業”，養成一批人靠艾滋病白吃飯。
    
    當一個社會進入利益博弈時代的時候，就提出了一系列的問題：如何使利益博弈的合法化、如何為利益博弈提供合法的舞臺、利益博弈的組織形式是什么、利益博弈的機制和規則如何制定、國家如何面對利益博弈等等。
    
    從這次房地產博弈來看，要使利益博弈能夠健康地進行，以下幾個方面的問題是迫切需要加以解決的。
    
    政府的超越性與公正性。在20世紀的最后20年中，人們已經越來越認識到，國家是一個有著相對獨立利益與目標的主體。這就是國家自主性理論。但國家作為社會生活中的利益主體與作為市場中的利益主體是完全不同的兩回事。近年來，我國經濟生活中的利益關系失衡，以及由此引起的社會矛盾和沖突，往往是與一些地方政府和部門直接介入市場活動甚至成為市場中的利益主體有直接關系的。如征地、拆遷等事務中的利益沖突與矛盾，大都與這個因素有關。因此，在利益博弈時代，政府的超越性是使得利益博弈能夠健康公正進行的前提條件。同時必須認識到，不同層級政府關心的問題是不一樣的。一些地方政府介入房地產炒作，與房地產在地方財政收入中占的比重有直接關系，而這又涉及地方的發展和地方政府的政績。但對于房地產泡沫可能帶來的對經濟社會生活的負面影響，卻缺乏應有的關心。這是因為這種負面的影響甚至危機只有在整個社會的層面上才能表現出來。而中央政府卻不可能對這種負面影響甚至可能的危機坐視不管。
    
    利益主體發育的均衡問題。上面我們對房地產調控中利益主體的輪廓進行了描述，但分析一下就可以看出，目前我國利益主體的發育是相當不均衡的，強勢過強，弱勢過弱。如果沒有中央政府的介入，市場中的博弈幾乎是一邊倒的。更確切地說，強勢群體的強大，不是由于其自身能量的巨大，如從經濟實力說，俄羅斯寡頭的實力可以達到幾百億美元，而中國的強勢群體經濟的實力要小得多。從這次房地產博弈可以看出，強勢群體顯得過強的原因是因為弱勢群體地力量過弱。而弱勢群體力量過弱的原因，是在于缺乏利益表達的基本權利和有效的表達手段。由于利益主體發育的不均衡，就可能造成一些群體對政府的決策有較大的影響，而另一些群體的要求則無法或不能充分地在決策中得到體現，其結果就是政策導致利益格局的失衡。
    
    利益群體的發育。據報道，６月５日，國內頗負盛名的房地產商民間組織——中城聯盟數十家會員單位的老總聚首萬科總部，研討當前形勢和對策；６月６日，國內另一有影響力的房地產商民間組織——工商聯住宅產業商會的成員召開座談會，主題是“房地產企業自律、誠信”，實際研討的也是形勢和對策。這表明，我國的利益博弈在開始以利益群體的方式進行。必須看到，以利益群體的方式進行利益博弈，不是一件壞事情，因為利益群體可以將分散的利益要求凝聚為合法的、建設性的利益表達，從而使其能夠更接近決策的層面。
    
    利益博弈的規則化。有規則的利益博弈是市場秩序中重要的組成部分，在市場經濟和利益分化的基礎上，利益博弈將成為一種常規化的社會現象。在過去20多年的時間里，利益的合法性在我國已經得到承認，但利益博弈的合法化仍然沒有完全實現。當務之急，不是禁止利益的表達和博弈，而是需要為利益的表達和博弈制定規則，設立制度安排，從而保障利益博弈能夠健康有序地進行，以促進相對和諧的利益關系和利益格局的形成。