現代民主的真實面目

現代民主的真實面目
趙鼎新

 
      當代世界民主化已經成為一個潮流。但是，在西方成熟的民主社會里，人們卻普遍感到民主體制的危機。在北歐的一些國家，一個常見的汽車后檔粘貼寫道：“對美國人好些 . . . 否則他們會把民主送到你的國家來。” 雖然這一粘貼表達了歐洲百姓對美國入侵伊拉克的不滿，但是他們對民主的失望也躍然紙上。在西方國家里，學術著作諸如《挽救民主》（Saving Democracy）和《理性選民的迷思》(The Myth of the Rational Voter) 等等不斷涌現。西方成熟民主社會中所存在的這些思潮和實證研究并不等于民主體制在西方社會已經發生了根本性的危機，但卻體現了西方民主的弱點和西方相當一部分人對此的不滿。如何在向民主國家轉型過程中避免民主體制的弱點和發揚其優越性是一個必須正視的問題。要做到這一點，我們必須深刻理解民主體制的生命力及弱點所在，并在此基礎上達到制度創新。
　　
      民主體制為一個國家的內外政策提供合法性
　　
　　現代民主最為主要的意義在以下三個方面。第一，在現代民主下，各路政治精英在程序化的權力爭奪下達成了權力制衡，從而限制了國家的權力。這一點在現代社會中尤其重要。在傳統國家中“天高皇帝遠”，國家對普通百姓的直接控制力十分有限，地方社會的秩序主要是通過地方精英主導下的自治管理而達成，國家的政體形式與一般百姓的生活之間沒有很緊密的關系。但是在現代化進程中，大多數國家都建立和強化了科層制度，并大大提高了通訊、交通和管理能力。這些都導致了傳統社會中貴族和地方精英權力的衰弱和政府對百姓直接控制能力的大大增強。面對這一日益膨脹起來的利維坦（國家），怎么制約國家權力就成了一個主要問題。相應，麥迪遜所言的“讓野心制約野心”的民主政府就成了限制國家權力的一個選擇。
　　
      第二，民主最為有效地解決了現代國家的合法性問題。一個國家統治的合法性可以基于價值觀／情感、績效以及競爭性選舉三個方面。國家的合法性可以建立在意識形態或宗教的基礎上，也可以建立在最高統治者的神秘感（如真命天子）或個人魅力上。這些均屬于價值觀／情感合法性。國家統治的正當性也可以來自于它的績效。一般來說，現代國家的績效合法性主要有三個來源：統治者在領導經濟發展和提高百姓生活上的表現、作為社會道德表率的表現、以及維護國內安定和防止外族侵略的能力。最后，如果一個國家的統治者產生于一定程序下的競爭性選舉，這就為國家統治的正當性提供了基礎。
　　
      對于現代國家來說，民主選舉為國家提供了最為穩定的合法性基礎。一個以理性意識形態為合法性基礎的政府一旦不能向大眾提供該意識形態所許諾的東西，就會出現社會信仰危機，其合法性就會受到動搖。作為國家的合法性基礎，宗教或真命天子式的統治者神秘感要比意識形態來得更具有穩定性，因為它們所許諾的東西只可相信不可驗證。但是在這個已經脫魅了的時代，把它們作為國家的核心合法性基礎已沒有可能。領袖人物的個人魅力常被稱之為克里斯瑪權威，作為國家合法性的基礎，這種建立在個人超常品質及其體現的特定使命的權威因其個人性而具有不穩定性。這種權威注定要被日常制度權威取代。和價值觀／情感合法性一樣，績效合法性也難以為一個國家提供一個穩定的核心合法性。因為沒有任何一種經濟能夠一直保持高增長率。以政府官員的道德表率作為國家合法性基礎就會將貪污這樣的法律問題提升為政治問題，從而從根本上削弱國家的合法性。最后，防止外族侵略的能力顯然是國家的一個重要合法性基礎。但是如果和平時期的國家由于其國內危機而想通過炒作外族侵略的危險性來提高其統治合法性的話，大量的極端民族主義者就會應運而生。這些極端民族主義者所釋放的政治能量輕則會限制國家在對外政策上的自主性，重則會推動一個國家向軍國主義方向發展。 在已經脫魅了的現代國家中，在一定程序和規則下的競爭性選舉就成了國家核心合法性的一個最為穩定的基礎。與其它合法性基礎相比，競爭性選舉只要被認為是公正的，執政者即使在上臺后表現很差，政權仍然具有合法性。這就是為什么2006年秋天臺灣陳水扁在“紅衫軍”的激烈示威抗議下，在民調支持率跌到僅十幾個百分點時，仍然能輕松挺過來的原因。在績效合法性下，當官不為民作主，就有不得不回家賣紅薯的危險。而在競爭選舉合法性下，當官不為民作主，也得當完了這一屆才會回家賣紅薯。從這個意義上說，民主大大減低了百姓對官員的壓力。在民主制度下，反對黨可以對表現不良的執政者施加壓力。這里有兩種情況。在一些議會制民主國家里，政府在有多數議員反對的情況下就得宣布解散，反對力量對執政者的影響因此就比較大（必須指出的是，反對派議員對政府反對與否在很多情況下是由政治運作而不是政府的執政表現而決定的）。但是在總統制民主國家，只要總統沒有明顯違法并被鐵證如山地查獲，制度框架下的彈劾幾乎不可能。更重要的是，在具有競爭選舉合法性的民主社會中，即使是執政者被趕下臺也無關緊要。競爭選舉合法性把政體和政府在很大程度上分開了。政府的垮臺不會動搖民主政體的合法性。民眾的不滿在相當程度上可以通過選舉或其他常規程序的政府更迭而得到緩解。由于體制本身能夠包容不同的選擇，民眾很難聯合起來共同推翻這個體制本身。這也給民主社會帶來了穩定性。
　　
      競爭選舉合法性給一個國家中的民眾帶來了言論和結社自由，但同時也約束了人民的行為，從而構成了民主國家的一個很重要的穩定機制。這是因為：１）言論和結社自由給社會中各種思想和利益的交流和競爭提供了一個平臺。這種交流和競爭會使人們對社會其它群體的利益有更深的理解。去年我在北京打出租車的時候曾有過以下這么一個經歷：該車司機在駕駛中大罵現政府。我以為該司機家中肯定出了大事，幾次詢問后才知道他剛在四環路外買了一套三居室住房，但對買房要付二十年月供這一點感到極其不滿。那司機說：“先生您想一想，二十年的月供，二十年啊！二十年中我家中出了事情銀行就會把我的房子收走。什么世道！這世道不造反還咋的？” 直到下車時我才告訴該司機我在美國一所著名大學任教，但是以我的經濟能力在美國買房將不得不支付更長時間的月供。在目前中國，除少數社會階層外，大多數人均認為自己和自己所處工作或階層的人在社會上所做的付出遠遠大于其收益。雖然該司機十分極端，類似情緒在中國卻是十分普遍。在各種思想和利益沒有交流和競爭的情況下人們缺乏現實感是產生這種現象的一個重要原因。２）言論和結社自由促進了社會上認同感和利益的多元化。在有言論和結社自由的場合下，現代社會的多樣性勢必會導致社會組織、利益和觀點的分化。西方民主國家中絕大多數社會運動的規模都很小，并且任何社會運動都有對此進行抵制的反運動。它們互相牽制使得任何全民性的革命運動變得不可能，從而增加了社會的穩定性。任何一個國家中的具有批判性的知識分子都會對現實中的種種不足進行批判。在威權國家中，雖然他們的聲音經常會受到壓制和限制，他們同時也享受著英雄和社會導師的榮譽，并有著很多聽眾；而這些國家一旦實現民主化后，這些社會導師及其聲音在社會上馬上就會被弱化。他們的話沒人聽了，他們的自我感覺再也沒有像在威權時代那么好了。３）出于眾多原因，在民主社會中一個政府在上臺后，隨著時間的推移，大眾對它的正面印象一般都會顯著地下降。問題是新選上來的執政者在同樣的結構條件下也不見得能干得更好，這一因素和民主的其它性質相結合，長此以往就會造成百姓對于政治的一種成熟的冷漠(他們知道其他制度也不見得一定更好，這是對民主選舉局限性的深刻理解)。這種成熟的冷漠是西方社會選舉投票率一直很低背后的一個重要原因，同時也進一步加強了民主制度的穩定性。
　　
      第三，由于目前世界上大多數政府，特別是發達國家政府，均已是民選政府，民主還給一個國家增加了國際合法性。在目前的國際社會里，一個被認為是非民主的國家會受到來自國際社會的各種壓力，雖然背后其實是在意識形態包裝下的利益爭奪。但是，一旦一個國家被國際上認為是民主國家，國際社會就不得不對該國家在國內的政策和國際立場表示更大的尊重。總之，民主體制將為一個國家的內外政策提供合法性，并大大提高該國在當前國際秩序中的地位。
　　
      現代民主也有局限性
　　
　　以競爭性選舉為核心的現代民主有許多局限，主要的局限性可歸納為以下幾個方面：選舉的可操縱性和選舉結果的非理性、民主對于原有社會結構的強化、民主社會的向眾性、忠于反對與穩定民主的困難性。

      選舉的可操縱性和選舉結果的非理性
　　
      民主政治的理想主義倡導者強調民主選舉的結果代表了“人民的意志”。但這一理念在現實的民主實踐中卻難以實現。美國著名學者阿羅曾經給出過以下一個極其簡單的例子：有三個選民(I, II, III) 和三個候選人（Ａ、Ｂ、Ｃ），選民Ｉ對于三個候選人的偏向是Ａ>Ｂ>Ｃ,選民II對于三個候選人的偏向是Ｃ>Ａ>Ｂ, 選民III對于三個候選人的偏向是Ｂ>Ｃ>Ａ。這就出現了以下循環：在候選人Ａ和Ｂ之間大多數選民更喜歡Ａ（選民Ｉ和II），在候選人Ｂ和Ｃ之間大多數選民更喜歡Ｂ（選民I和III），在候選人Ｃ和Ａ之間大多數選民更喜歡Ｃ（選民II和III）。這樣，不同的選舉規則就會造成不同的候選人勝出。類似更為復雜的例子在民主選舉中比比皆是。比如在臺灣２０００年的總統選舉中，陳水扁，宋楚瑜和連戰各得百分之三十幾的票，陳水扁略為勝出，但是在臺灣的選舉規則下陳水扁合法地當選為總統。在俄國上世紀九十年代的一次總統選舉中，俄共候選人在第一輪選舉中取得了最多選票。按照俄國的總統選舉規則，俄共候選人因為沒有在第一輪選舉中得到５０％以上的選票而必須與排名第二的候選人進行復選，而復選的結果是排名第二的候選人勝出。這兩個例子并不是兩次一般意義上的選舉：陳水扁的勝出大大加強了臺獨勢力并徹底地改變了臺灣政治，而俄共的失利則幾乎摧毀了其東山再起的可能。民主選舉的可操縱性和非理性還來自于其它多個方面。百姓與政治精英之間在信息資源處理和理解信息能力上的嚴重不對稱給了民主下的政治家多種賺取選票的策略和方法。電視辯論的出現使得電視機前的形象比起一個可行的施政綱領還要重要，以至于越來越多的電影和體育明星成了美國的政治明星。目前西方的相當一部分學者認為，即使是在一個成熟的民主國家中，政治家手中掌握的大量資源也足以生產出各種有利于他們的“人民的意志”。

      民主對于原有社會結構的強化
　　
      在不考慮其它因素下，民主選舉有著固定甚至是加強現有社會結構的傾向。民主體制的這一保守特性為發展中國家的民主轉型帶來了困境。比如，在許多發展中國家，百姓往往受制于地方強人，一個強人手中可能控制著很大的一個票倉。候選人為了取得和穩固政權就不得不采取有利于這些強人的政策，其結果是鞏固了強人政治。美國宗教勢力在近年來一直比較強盛，為了取得政權，美國的所有總統候選人（包括民主黨候選人）在選舉中不得不在各種場合顯示對宗教信仰的堅定，并用宗教話語來論證施政綱領的正確性。美國總統選舉的這一特性顯然強化了宗教勢力在美國的地位。
　　
      如果把民主選舉的這一特性稍加推廣，就會發覺民主選舉還有擴大社會矛盾、甚至撕裂社會的作用。臺灣的外省人和本地人在上世紀五十年代時曾經矛盾較大,八十年代時已經在很大程度上得以消除。但在臺灣民主化后，臺灣的政治形勢使得外省人和本地人之間的裂痕（特別是在大選的時候）重新加大。幸虧臺灣的外省人和本地人在文化，語言和宗教之間的差異其實很小，因此大選過后大多數人們生活照舊。否則前南斯拉夫各國在走向民主時所出現的一部分人對另一部分人的清洗難保不會在臺灣發生。同樣，目前中國的鄉村民主選舉中所存在的惡霸頭子和農村強人操縱選舉，村莊中各大姓之間的矛盾隨著民主選舉重新出現和增大等等，占有很大比重。已被中國共產黨革命大大削弱了的傳統農村社會結構和問題重新浮出水面。這就是為什么一個國家的傳統社會結構越是強大，這一國家的民主改革就越應該自上而下地進行。但是，自上而下的民主改革給當政者和整個社會的穩定均帶來了很大的不確定性和風險。這的確是許多傳統國家民主轉型的一個困境。

      民主社會的向眾性
　　
      民主體制的保守特性使得民主制度有著很大的向眾性，即一個國家中政治精英的水平和行事方式直接反映了該國百姓的水平和特征。特別是電視競選時代，各候選人的施政綱領和選民的政治傾向不再是選民投票的唯一依據。候選人的長相、風度、甚至是候選人與選民的相似度都成了獲取選民支持的重要因素。布什能在美國的2000和2004年總統選舉中兩度取勝背后有很多原因，其中之一就是民主黨的候選人表達觀點和辯論的能力都比較強，在總統候選人辯論中因為思路太明快常常迫使布什處于守勢。但是布什戇厚可愛，其形象對于大多數美國人來說就像是一個值得信賴的鄰居。這樣，不善言語的表現反而成了他競選成功的一個因素。美國學者卡普嵐 (Caplan) 在《理性選民的迷思》一書中分析了西方民主社會中選民的偏見，以及他們如何不斷地選擇了與他們有同樣偏見的，或者是裝作有同樣偏見的政治家，從而導致錯誤的政策和低質量的政治家一次又一次地被推上了政治舞臺。
　　
      民主的向眾性會導致社會精英的邊緣化。在任何社會中處于思想前沿的精英總是占少數。在威權社會中，雖然思想精英的行為會受到不同程度的限制，卻也給了這些思想精英以很大的舞臺和影響力。但是在平民化的民主社會中，思想精英的少數性（加上民主社會中思想的多樣性）勢必導致各類思想，以至于整個思想精英群體在民主社會中影響力的邊緣化。這就是為什么東歐的自由知識分子在民主化后，剛剛有機會在社會中自由地講話，社會就已經不再理會他們了。在東歐媒體中被炒得火爆不是昔日對抗暴政而坐牢的持不同政見者，而是各類在大眾文化下涌現出來的明星。就像金雁在《后共產主義社會的現代、前現代、后現代困惑》一文中指出，在民主化和市場化的雙重擠壓下，東歐知識分子在民主體制下為了生存紛紛下海，甘心情愿地成了“權力的同謀”、“寡頭的小伙計” 和“混口飯吃的文字工作者” 。作為社會良心的知識分子在東歐社會不但影響大大減低，人數大大減少，并且內部的分化和分歧日益增大。思想精英的邊緣化對于社會的穩定性來說不是一件壞事，但這將使得社會變得日益平庸。

      忠于反對與穩定民主的困難性
　　
      在英國維多利亞時代，執政黨議員坐在女皇的一側，而反對黨議員則坐在女皇的另一側。反對黨議員為了女皇陛下而對執政黨的執政進行監督。英國反對黨的這一性質被稱為“為了女皇的反對” (her majesty opposition) ，在現代政治學術語中又被稱為“忠于反對”。一個民主社會要得到穩定，執政黨與反對黨必須擁有一個共同的價值觀。他們之間的不同僅是在一些具體政策、政策執行技巧上的不同，甚至僅僅出于政客之間的爭權奪利。如果執政黨與反對黨信奉著截然相反的價值觀，并且反對黨準備在取得政權后以自己所信奉的價值觀來系統地改造世界的話，這個反對黨就成了一個“非忠于反對的黨”。這樣的國家很難發展成為一個成熟的民主國家。一個最為經典的例子就是二戰前的德國。當時德國存在著三個主要政黨：社會民主黨，共產黨和法西斯黨。三黨都在德國民主的框架內進行競爭，但是法西斯黨通過民主選舉上臺后卻拋棄了民主而走向了獨裁，進而給整個世界帶來了巨大的災難。
　　
      民主只有在“忠于反對”的情況下才能獲得穩固這一原理告訴了我們以下幾點；第一，要建立一個穩固的民主社會，必須給予民主制度一種不可談判性或霸權性的地位，即不管誰上臺，他既不會，也沒有想象力和能力去改變這一體制運作的基本規則。第二，在給予民主制度這一“非自由”的霸權地位后，民主制度內部的運作必須有自由傳統的支持，即民主制度下的成員對所有其他個人和群體的觀點、利益和人身尊嚴持有不可談判性的尊重。極端地講，即使沒有民主也要自由。沒有民主但卻有著自由傳統的國家（如民主化前的英國社會）至少是一個充滿人性的地方，而沒有自由的民主就會形成多數暴政，其后果極其可怕。世界上大多數的種族清洗，包括美國白人對印地安人在十九世紀的滅絕性屠殺，或多或少都體現了現代民主的這一黑暗面。第三，一個社會內部各階層的矛盾越小，主流價值觀越是確立，該社會的民主體制就會越穩固。
　　
      民主并非萬能　　
　　
      我們必須清楚民主轉型的目的是達到一個較為現實可行的社會，而不是一個理想社會。一個較為可行的制度不會是一個泛民主的制度，而是以民主為主導的混合制度。這就是為什么美國建國初期的政治家在民主體制基礎上；還非常有眼光地設立了法官終身制和公務員制等等制度。簡單地說，民選出來的政府和議會能處理的問題有限，每個政府都會碰到大量的特例性事務和大量的需要專業知識才能處理的工作。民選出來的政府首領和議會根本就沒有時間、必要知識和靈活性來處理這些政府事務。根據西方社會的政治實踐，瑞典政治學家羅斯坦 (Rothstein) 指出，在很多場合下以下的非民主制度都將比民主制度來得更有效：科層制、專家制、利益集團制、類市場制和抽簽制。在民主體制的主導下，充分發揮這些組織制度的作用將大大提高民主社會的績效。
　　
      一般來說，在處理大量的政府日常性事務時，以法律和行政規范為行事依據的科層制會比較有效，但是缺乏靈活性。專家制、利益集團制、類市場制和抽簽制都是補充。當國家的法律和政策影響到某些群體利益時，國家給予這些群體的合法代表在法律和政策的制定和施行過程以一定的影響力，這是利益集團制；類市場制就是國家用公共資金在“市場”上來“購買”一些贏利和非贏利性民間組織的服務。一般來說，當一個領域有著較清楚的以證據為基礎的專業知識時（如醫療衛生領域），專家決策制就會比較有效。但是當一個領域不存在公認的以證據為基礎的專業知識，而其日常應對措施又需要很大靈活性時（比如勞工政策），利益集團制就會比較有效。當一個領域內部事務的處理需要很大靈活性，但該領域的特征卻不容易形成有權威的專家和清楚的利益集團時（如公共教育），類市場制就會比較有效。最后，當一個領域既不能形成專業人員和利益集團，也不能形成基本共識時（如父母離婚后小孩的監護權），抽簽制也是一個可行的方法。
　　
      以上所提及的制度形態都是非民主的。它們的存在限制了選舉民主的范圍，但如果沒有競爭性選舉民主作為支撐的話，這些制度本身的績效是不能為國家提供穩定合法性的，因此，這些制度絕不能代替選舉民主。反之，在一個已經具有選舉民主的社會中，這些非民主制度的存在就會限制民主的黑暗面，并因為其有效性而大大增強民主社會的績效合法性。一個有生命力的國家應是一個能自覺運用多種制度來取得執政績效的國家，一個能夠在遇到問題后有能力改變制度配置的國家，一個能運用選舉民主作為政府執政根本合法性基礎而又不迷信民主的國家。
                                

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