我國城市化發(fā)展需要徹底轉(zhuǎn)變思路
——《比較》第三十一輯讀后（一）
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剛出版的《比較》叢書第三十一輯刊載了兩篇關(guān)于中國城市化發(fā)展的文章。第一篇《中國的城市化：面臨的政策問題和選擇》是由美國布朗大學(xué)經(jīng)濟系教授弗農(nóng)•亨德森執(zhí)筆；第二篇是張濤、李波的《關(guān)于我國城市化相關(guān)問題的研究》。正好今年五月我在整理剪報筆記時，專門將我收集的近三年經(jīng)濟媒體對我國城市化的評析報道匯編成冊，對這個問題也積累了一些個人的看法，因此本文專門談?wù)勎覈鞘谢l(fā)展的問題。
（Ⅰ）緣起
通常意義上來講，城市和城市化對現(xiàn)代化的成功來說是非常重要的，因為就城市具備聚集制造業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展、現(xiàn)代社會生活依托、現(xiàn)代文化承載的功能。這種說法當然是正確的。但是聯(lián)系到中國的實際，城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化三個問題加在一塊，就成了很難理清的亂繩團。
去年6月，建設(shè)部副部長仇保興在出席一個會議的發(fā)言中，指出，處于全球第三次城市化浪潮的中國，目前亟待解決八方面的矛盾。這八大矛盾是宜居土地和水資源稀缺，人地矛盾尖銳；候鳥式農(nóng)民工遷移規(guī)模巨大，流向分布失調(diào)；能源存量結(jié)構(gòu)失衡，建筑能耗過快增長；機動化與城市化同步發(fā)生，城市蔓延趨勢初顯；城市化推動力失調(diào)，污染排放失控；自然和歷史文化遺產(chǎn)受到破壞，城市風(fēng)貌類同；城鄉(xiāng)居民收入差距日益擴大，社會沖突增加和城市區(qū)域化加速來臨，城市間惡性競爭加劇。
這八大問題分析得很犀利，筆者還查找到建設(shè)部等部委領(lǐng)導(dǎo)在其他場合的相關(guān)發(fā)言，一言以概之，主管部門對城市化發(fā)展帶來的問題非常重視、非常清楚。但是就提出的八點問題而言，很難找出歸納的邏輯，就事論事的痕跡比較明顯（可能有公開活動即席講話的因素）。事實上，目前我國城市化發(fā)展之所以背負著問題的沉重，也正因為就事論事、治標不治本、東一榔頭西一棒的思路。
而國內(nèi)學(xué)界對城市化問題的研究可謂多矣，成果也涌現(xiàn)不少，但是許多研究成果因為執(zhí)筆者基于利益立場的緣故而存在先天致命傷，另外有些研究人員不能或不愿拋棄學(xué)術(shù)藩籬而產(chǎn)生研究與決策之間的雞同鴨講（隔膜問題），還有的“大師”高論不斷卻不空洞、洋例精深而難實用。
筆者認為，如果不作具體科學(xué)的規(guī)劃，城市化問題在后工業(yè)社會一定會是問題大過于城市化的成果，治理的成本一定會遠遠高于短期的直接收益。那種想當然的以為搞一個工業(yè)園就可以順理成章帶動城市建設(shè)及信息、金融、交通運輸、房地產(chǎn)、服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，并順利解決傳統(tǒng)三農(nóng)問題的設(shè)想，實在是無知加武斷的極致。
（Ⅱ）問題
弗農(nóng)•亨德森的《中國的城市化：面臨的政策問題和選擇》則為我們重新審視分析中國城市化發(fā)展問題提供了有益的參考。與一些方面習(xí)慣的就事論事相比，這篇文章的思路則是充分考慮城市化國際經(jīng)驗、相關(guān)國家教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，通過對中國城市化進程的系統(tǒng)分析，提出獨立的建議。
該文認為，中國城市化問題突出體現(xiàn)為幾個方面：
一是城市數(shù)量過多、人口不足，且在城市產(chǎn)業(yè)分工、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)方面存在問題，根據(jù)城市化與工業(yè)化發(fā)展的通行經(jīng)驗，中國正處在制造業(yè)應(yīng)該從大城市向中小城市分散的發(fā)展階段，但這種分散受到阻礙。大城市領(lǐng)導(dǎo)人基于稅收等因素偏好于保留制造業(yè)，利用行政等級較高及相應(yīng)的政治渠道輿論能力，利用不平等的優(yōu)勢（筆者注：大部分大城市還在大規(guī)模發(fā)展所謂的“工業(yè)園區(qū)”及其他以“創(chuàng)新”、“科技”名目開辦的工業(yè)園區(qū)，以及以政策優(yōu)勢扶持交通等設(shè)施建設(shè)的偏向）吸引制造業(yè)繼續(xù)保留。加之中國處于法律體系、金融體系完備建設(shè)的進程之中，作者認為，大城市頑固追捧制造業(yè)而對服務(wù)業(yè)發(fā)展支持不足的本末倒置政策，是中國城市化發(fā)展的主要問題。
二是城市治理機制的問題。作者認為，中國城市治理現(xiàn)有的命令控制模式，必定帶來任期制的官員在城市化推進過程中的短期行為，并導(dǎo)致城市政府忽視公共服務(wù)的提供。。與之相聯(lián)系的城市建設(shè)融資問題也很突出。
三是從農(nóng)村流向城市的移民因戶口制度、農(nóng)村土地政策和其他歧視性政策不能真正轉(zhuǎn)化為城市居民，為城市社會動蕩埋下了隱患。這是和第一個問題緊密聯(lián)系的。
張濤、李波《關(guān)于我國城市化相關(guān)問題的研究》則在歸納近年來國內(nèi)外城市化問題研究成果基礎(chǔ)上提出了一個問題，“戶籍制度、產(chǎn)權(quán)改革的制約，一方面阻礙了商業(yè)和金融服務(wù)部門在大城市的集中，另一方面延緩了城市制造業(yè)的有效分散化”，這部分的接近于弗農(nóng)•亨德森的分析。
（Ⅲ）建議
工業(yè)化、城市化都有階段特點，在改革開放三十年間，中國城市化伴隨著工業(yè)化快速發(fā)展，規(guī)模經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟概念的提出標志著城市化發(fā)展的成果。對未來中國城市化發(fā)展的規(guī)劃和具體策略的關(guān)注，不能忽視成果，也不能忽略成果伴生的問題。張濤、李波《關(guān)于我國城市化相關(guān)問題的研究》相關(guān)建議內(nèi)容比較籠統(tǒng)，沒有什么可供討論的價值。
弗農(nóng)•亨德森在非常注重將我國政府當前的政策導(dǎo)向、政策內(nèi)容融合到其政策建議，這與一些外國學(xué)者看中國的“空對空”、“空對地”或標新立異制造噱頭形成了本質(zhì)性區(qū)別，當然我們也需要依據(jù)我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的具體情況來思考其建議。其“未來10年城市化的政策選擇”，包括三個方面：
一是在快速城市化進程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。弗農(nóng)•亨德森認為，消除農(nóng)村剩余勞動力進入城市的障礙，要致力于形成一個自由的、競爭的全國性勞動力市場，需要進一步改革戶口制度，讓戶口問題同是否有資格享受城里的公共服務(wù)、信貸和住房、社會保險和社會保障、教育和就業(yè)培訓(xùn)脫鉤。他承認這樣的主張也很難在短期內(nèi)實現(xiàn)，所以主張通過試點，通過首先容許省內(nèi)自由遷移的漸進改革方式來達成最終目標。（筆者評：關(guān)于這個問題的真正有效解決，需要首先開展財稅政策的全面改革甚至是對中央和地方分稅制這個體系做根本性變革，因為一旦放開戶籍政策，各地政府卻沒有支撐公共服務(wù)的能力，社會動蕩就將不可避免。）
而構(gòu)成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策的配套，弗農(nóng)•亨德森認為中國政府應(yīng)堅持投資于農(nóng)村的勞動力、進城農(nóng)民工及其子女，確保教育公平。此外，還應(yīng)實施有利于移民融入城市主流社會、促進城中村更好融入社會的政策，包括積極改進城中村在內(nèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)，廢除專門針對窮人的公共住房體系而改由向低收入群體發(fā)放住房補貼，鼓勵進城農(nóng)民出售農(nóng)地和農(nóng)村其他股份（以此保證購房能力），弗農(nóng)•亨德森認為這樣可以改進移民生存條件，并避免過度擁擠的超大城市的出現(xiàn)。（筆者評：這方面的配套政策建議，可能是大量參考成功度過城市化發(fā)展升級瓶頸的國家、城市經(jīng)驗的結(jié)果，但在現(xiàn)在的中國，必然需要首先解決農(nóng)村集體所有土地和城鎮(zhèn)居民地產(chǎn)私有的問題，并積極扶助高效、市場化、得到充分監(jiān)督的產(chǎn)權(quán)評估定價體系建立。沒有這兩個前提，弗農(nóng)•亨德森的建議很可能造成災(zāi)難性后果。）
二是促進自然資源的有效利用。弗農(nóng)•亨德森提出需要借鑒韓國、以色列等國經(jīng)驗，大力發(fā)展精耕、集約化、機械化農(nóng)業(yè)；并再次提到要允許、鼓勵進城農(nóng)民出售農(nóng)地。（筆者評：這方面政策早就提出，并且也部分的被主管部門采納，但實施效果并不是預(yù)設(shè)的那么理想，源于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題、農(nóng)民進城后的保障問題。并且在發(fā)展精耕高效農(nóng)業(yè)這方面，政府投入還遠遠不足，與其將巨額的外匯資產(chǎn)投入到國外投資，不如先期利用過來做這一基礎(chǔ)性工作。）
弗農(nóng)•亨德森還專門提到，應(yīng)合理配置城鄉(xiāng)用地，讓城市承擔真實的征地成本，提高城市現(xiàn)有土地的整合、重新開發(fā)，保護農(nóng)業(yè)用地；利用土地利用規(guī)劃、市場運作（真實、合法的競價制）建設(shè)宜居城市。（筆者評：說易行難，尤其是現(xiàn)在房價高企、房地產(chǎn)緊密關(guān)系太多利益集團的情況下，這方面政策很難得以實施。即使是強力推行相關(guān)舉措，也必須考慮到實施成本和相應(yīng)的監(jiān)督管理成本問題。）
三是重新界定城市職責，重構(gòu)城市金融，改革行政層級。弗農(nóng)•亨德森提出三個觀點，現(xiàn)階段中國政府應(yīng)有完善對省市縣官員的績效標準，將民生服務(wù)內(nèi)容加入進去，并采取有效的激勵結(jié)構(gòu)；改革城市融資會計制度使之透明化，將土地使用權(quán)出讓收益層層納入上級政府監(jiān)控范疇并建立資本預(yù)算框架，采取新的物業(yè)稅、市政債券、財產(chǎn)稅、服務(wù)業(yè)增值稅政策；改革城市的行政層級，使所有城市和城鎮(zhèn)都應(yīng)該具有同樣的稅基、收入種類、減免權(quán)限，享受同樣的政府間轉(zhuǎn)移支付，并具有同樣的開支責任。（筆者評：三個觀點正好按照由易漸難的序列排出，第一個觀點應(yīng)當說可以很便利的被采用，但筆者極其擔憂其實施效果，官員現(xiàn)有的名義考核標準難道沒有民生服務(wù)內(nèi)容嗎，考核標準的優(yōu)先順序以及傳統(tǒng)意義上的輕重緩急，民生服務(wù)內(nèi)容的考核標準將很難占據(jù)優(yōu)先位置；第二個觀點沒有被太多的展開，作者意圖顯然是為了城市建設(shè)的“開源”和“節(jié)流”，然而需要注意的是如果一級地方政府總是以短期考慮使用土地出讓金來做政績工程，能保證它不挪用下級的資金嗎，如果這種監(jiān)督管理的責任全部歸攏到國家各部委，先不談近年來審計署審出的相關(guān)問題，這個監(jiān)督管理的鏈條能否實質(zhì)上有效、其成本會不會難以支撐，在此方面，筆者更傾向于贊同目前在一些地方試點的人大監(jiān)督、群眾真正廣泛參與監(jiān)督政府預(yù)算和決算的方式；第三個觀點提得很好，指出了真正實現(xiàn)城市化發(fā)展效率的方向，但具體的操作手段和過渡性政策安排，還需要我國相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者會同政府部門深入研究，積極聽取民意，漸進的達到這一目標。）
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