“誰的孩子誰抱走”
——關(guān)于化解鄉(xiāng)村基層債務(wù)的代表提案
這是溫鐵軍先生今年人大會前寫給全國人大的提案，據(jù)說有33個代表聯(lián)署。
駛隨著各地對于國家減免農(nóng)業(yè)稅費政策的落實，縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村多年累積的公共負(fù)債問題，越來越明顯地暴露出來。不僅嚴(yán)重影響著黨中央和國務(wù)院強調(diào)的三農(nóng)政策在基層的執(zhí)行，而且導(dǎo)致農(nóng)村安定團結(jié)大局受到嚴(yán)重威脅。
根據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查，1999年鄉(xiāng)村基層債務(wù)總額大約在3000—6000億，負(fù)債最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達到大約4000萬元，最高的村大約在500萬元左右；到5年之后的2004年，鄉(xiāng)村基層債務(wù)總額已經(jīng)上升到6000—10000億。嚴(yán)重程度不亞于國有企業(yè)負(fù)債。
有關(guān)調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村基層債務(wù)的債權(quán)人既有工商企業(yè)主，也有各類有收費與罰款權(quán)利的上級政府下設(shè)單位，主要是公檢法、計劃生育、工商等部門；而他們之所以同意鄉(xiāng)村基層組織借債，在于有收益“預(yù)期”——可以通過法定的、持續(xù)的鄉(xiāng)村稅費征收，不斷獲得高于銀行利率的收益。而去年以來中央幾乎是突然性地出臺了全部免除農(nóng)業(yè)稅費的決定，農(nóng)村基層權(quán)利部門的收益預(yù)期隨之迅即消失，巨額鄉(xiāng)村公共債務(wù)的冰山也浮出水面。
這種對于基層安定團結(jié)影響巨大的問題，在執(zhí)政黨強調(diào)“和諧社會”的指導(dǎo)思想提出之后，應(yīng)該盡快拿出一攬子解決辦法。
本提案認(rèn)為，解決鄉(xiāng)村公共負(fù)債的基本原則，應(yīng)該是“誰的孩子誰抱走”，亦即：哪個方面造成的債務(wù)由哪個方面承擔(dān)責(zé)任。這是市場經(jīng)濟的起碼原則。
根據(jù)基層反映，鄉(xiāng)村公共負(fù)債的主要來源大致可歸為3個方面：
其一是上級下達的沒有配套經(jīng)費、或者沒有足夠經(jīng)費的“硬任務(wù)”，例如訂閱各級黨報黨刊，建設(shè)黨支部、村委會、青年團、民兵、婦女等活動場所，以及學(xué)校、廁所、綠化、道路、防火、防洪等各種達標(biāo)驗收，還有上級下令搞的各種“現(xiàn)場會”等等；這些主要由鄉(xiāng)村基層支付的公共開支大部分缺乏足夠的法律依據(jù)，亦即，大都有上級黨組織和政府各種部門違反《行政許可法》，干預(yù)村民自治原則的痕跡。此外，由于有些地方規(guī)定鄉(xiāng)村干部只有完成稅費增收任務(wù)才能得到工資，這也迫使基層出現(xiàn)由于“買稅”而造成公共負(fù)債。這些問題，確實應(yīng)該實事求是地予以撥亂反正。
其二是政府宏觀政策的歷次改變在基層造成的損失，例如，中央提出關(guān)閉“十五小”是正確的，但大部分這類小企業(yè)曾經(jīng)在80年代受到過中央政策鼓勵，而且主要是鄉(xiāng)村集資或直接由鄉(xiāng)村政府組織借貸投資的；國家90年代政策改變、下令關(guān)閉這些企業(yè)，卻沒有給予投資者以足夠補償，更不像在城市關(guān)閉國有企業(yè)那樣建立社會保障或由政府負(fù)責(zé)安置干部職工。再如，國家下令關(guān)閉的鄉(xiāng)村“農(nóng)民合作基金會”，也是過去中央政策鼓勵發(fā)展、后來政策改變后被強行關(guān)閉的，所造成的巨大損失也只能轉(zhuǎn)化成為鄉(xiāng)村基層的公共債務(wù)。
其三是鄉(xiāng)村組織自身“不正之風(fēng)”形成的債務(wù)，例如搞“形象工程”、“領(lǐng)導(dǎo)工程”、“大吃大喝”、“請客送禮”等等，乃至于干部違法開支的貪污腐敗、賣官鬻爵、行賄等費用。
綜上所述，前兩個方面的責(zé)任在上面。建議采取上下結(jié)合的辦法予以解決。在清理的公共債務(wù)的工作中，債權(quán)人是政府或事業(yè)單位的（包括其中所有財政供養(yǎng)人口），債務(wù)額度限于本金，不承認(rèn)利息部分；債權(quán)人是工商企業(yè)或非干部身份的個人，其利息可按照銀行同期利率計算，同時嚴(yán)令打擊任何形式的高利貸。
對于第一種債務(wù)，應(yīng)該由各級黨政組織根據(jù)執(zhí)政黨提出的“和諧社會”要求，認(rèn)真清理文件，根據(jù)曾經(jīng)下達到縣以下和鄉(xiāng)村的文件內(nèi)容，核定所應(yīng)該承擔(dān)的債務(wù)；并且明確保證今后如沒有足額經(jīng)費就不再下達任務(wù)。
第二種債務(wù)形成的主要根源在于中央政策的變化，本來就不應(yīng)該由地方和群眾承擔(dān)責(zé)任。應(yīng)該由決策部門負(fù)責(zé)解決；建議補充列入國家十一五規(guī)劃，或者直接由中央財政部門逐年予以核銷。
第三種債務(wù)盡管是基層造成的，但現(xiàn)在大多數(shù)造成債務(wù)的干部事實上會得到提拔，在潛規(guī)則的作用下，基層公共債務(wù)問題實際上已經(jīng)不可能由鄉(xiāng)村的黨政組織自行清理解決，建議由省級以上黨政部門派工作人員下來，與農(nóng)村的農(nóng)民代表組成上下結(jié)合的清理債務(wù)小組，把債務(wù)分解到造成該項具體負(fù)債的每個責(zé)任人；如該責(zé)任人不能馬上償還公共債務(wù)，則應(yīng)先停職，待制定出還債計劃并被清理債務(wù)小組認(rèn)可后，再重新恢復(fù)正常工作；否則，可參照“引咎辭職”處理。
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