俞可平：公民參與的幾個理論問題

俞可平：公民參與的幾個理論問題 
 
作者： 俞可平 發布時間： 2007-03-18 來源： 學習時報 
 

    改革開放以來，黨和政府一直強調“公民的有序參與”，并把它作為推進中國特色民主政治的重要內容。最近，胡錦濤總書記又指出：“要豐富社會主義基層民主政治的實現形式，適應我國經濟社會發展和人民群眾參與愿望增強的要求，從基層經濟、政治、文化、社會生活等方面，擴大人民群眾的有序參與”。無獨有偶，被稱為當代西方民主理論和實踐最新發展的“協商民主”，也特別強調公民參與對民主政治的重要性，認為公民與公民、公民與政府之間的對話、協商、討論對于政治民主具有實質性意義。這里涉及到了不同民主制度下的一個共同話題：公民參與。

      公民參與問題在國外討論和研究很多，上面提到的近些年在西方國家影響日益增大的協商民主理論，其實主要是一種公民參與的理論。但在我國，對公民參與的討論和研究相對較少，我們總是把更多的關注或是放在自由、平等、正義、人權等民主的普遍價值上，或是放在民主制度、民主文化和民主機制的中國特色上，對公民參與的一般性理論研究不多。本文將對公民參與的概念、要素、意義、形式、領域、條件、危機等一般問題做一簡要論述，并就擴大公民的有序參與提出若干建議。

      一、公民參與的概念

      公民參與，通常又稱為公共參與、公眾參與，就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。公民參與有三個基本要素。一是參與的主體。公民參與的主體是擁有參與需求的公民，既包括作為個體的公民，也包括由個體公民組成的各種民間組織。二是參與的領域。社會中存在一個公民可以合法參與的公共領域，這一公共領域的主要特征是公共利益和公共理性的存在。三是參與的渠道。社會上存在著各種各樣的渠道，公民可以通過這些渠道去影響公共政策和公共生活。

      公民參與最主要的就是參與國家的政治生活和政治決策，因此，在公眾的所有參與中，政治參與尤其重要，最具有實質性的意義。也正因為這樣，不少人直接就把公民參與等同于政治參與。然而，嚴格地說，公民參與和政治參與之間不能完全劃等號，公民參與的范圍比政治參與更大。除了政治生活外，公民參與還包括公共的文化生活、經濟生活和社會生活。特別是在公民社會越來越發達的今天，公民參與的范圍正在日益擴大，已經從國家的正式領域，擴大到社會的非正式領域。

      二、公民參與的意義

      公民參與對于政治發展而言，意義極為重大。公民參與是民主政治的核心問題之一，無論對于政治國家，還是對于公民社會，公民參與都是實現善治的必要條件。其實，所有民主的價值和意義，只有通過公民參與才能真正實現。換言之，只有通過公民參與，民主政治才能真正運轉起來。可以說，沒有公民參與，就沒有民主政治。

      第一，公民參與是實現公民權利的基本途徑。在現代民主國家，雖然公民的權利都得到了憲法的確認和保障，但這些法定權利并不會自動實現。公民權利并不是與生俱來的，它是社會過程的產物，是人們奮斗爭取的結果。政治參與是公民爭取和擴大個人權利的最主要途徑，只有通過積極的政治參與，公民的個人權利才能得到最充分的實現。正是從這個意義上，我們可以說，廣泛的公民參與，特別是公眾的政治參與，是現代民主政治的基礎。

      第二，公民參與可以有效防止公共權力的濫用。權力不加制約就會被濫用，而權力一旦被濫用，既可能導致官員本身的腐敗，也可能損害公民的合法權益。因此，制約權力是民主政治的一個基本要素。有效地制約公共權力，一方面需要權力體系自身內部的相互制衡，如國家的立法、行政、司法權力之間的相互制約；另一方面，也需要權力體系之外的制約，即公民和公民社會的制約。公民對政治生活的積極參與，是實現對公共權力有效制約的基本條件。如果公眾對政治漠不關心，不參加選舉、討論、聽證、申訴、請愿等，公共權力就有失控的危險。

      第三，公民參與可以使公共政策更加科學和民主。公民參與的直接后果通常就是影響公共決策和公共生活，迫使決策者傾聽公民的意見，并且按照公民的意見來制定有關政策，從而使相關的政策變得更加符合公民的利益。公民對決策過程的參與，還可以及時發現政策的失誤和偏差，及時糾正決策失誤，從而使決策更加科學和合理。因此，公民參與是提高公共政策和公共生活的質量，保護和增進公民權益的重要手段。

      第四，公民參與能夠促進社會生活的和諧與安定。公共政策的制定過程，實質上是一個利益分配和調整的過程。大到國家的政治決策，小到工廠的分配政策，都涉及到利益關系的協調。如果一項政策或一種制度導致了利益分配的嚴重不公正，那么利益相關者之間就會發生矛盾和沖突，利益受損的群體對公共政策就會產生抵觸，從而損害公共權威的合法性，威脅社會的公共秩序。進而言之，即使一項公共政策或制度體現了公平和正義，但如若這種公平正義沒有為公眾所理解和接受，同樣可能造成公眾與公眾之間，以及公眾與政府之間的對立，帶來社會的動蕩。如果公眾能夠實質性地參與相關的決策過程，通過公眾的參與有效協調各種利益關系，這樣的政策就容易為公眾所接受，民眾對公共政策就會有更多的共識，公眾之間以及公民與政府之間就容易和睦相處。

      第五，公民參與本身就是公民的價值和美德。公眾的參與通常都有著明確的目標，例如，影響政府決策，制約政府權力，保護公民權益等。但是，即使公眾在政治參與或社會參與中沒有達到預定的這些目標，也不能說這些參與是沒有意義的。在民主政治條件下，公眾的參與本身就是一種價值。參與可以喚醒公民的權利意識和民主意識，可以培養公民的公共合作精神，可以增進公眾的政治認同，可以使公民學會適應公共生活，提高參與的技巧，積累參與的經驗，發展參與的能力。因此，公民的參與既是一種政治價值，也是一種政治美德。

      三、公民參與的形式與領域

      公民參與有許多種不同的形式，而且隨著信息和科學技術的發展，參與的形式也在不斷增加。凡是旨在影響公共決策和公共生活的行為，都屬于公民參與的范疇。投票、競選、公決、結社、請愿、集會、抗議、游行、示威、反抗、宣傳、動員、串聯、檢舉、對話、辯論、協商、游說、聽證、上訪等等，是公民參與的常用方式。在信息和網絡技術日益發達的今天，一些新的公民參與形式正在出現，如電視辯論、網絡論壇、網絡組織、手機短信等。

      凡是有集體生活的地方，就有公民參與的領域。首先是參與國家的政治生活，如參加各種政治組織、選舉各級人民代表、討論政府政策、評議政府官員、舉報違法行為、管理公共事務等等；其次是參與社會的經濟生活和文化生活，如參與工廠管理、發起環境保護行動、組織公益文化活動、救助弱勢群體等等；最后是參與居民的社區生活，如社區管理人員的選舉、社區的互助合作、小區的治安保衛和環境衛生等等。

      四、公民參與的條件

      公民參與受許多條件的制約，其中最主要的是以下幾個：

      首先，公民的參與跟社會的經濟發展水平以及公民自己的社會經濟地位密切相關。許多研究表明，在不同的經濟條件下，公眾參與的程度及政策偏向可以極不相同。雖然經濟發展的程度與公民參與的程度不存在簡單的對應關系，但從各國政治發展的長遠過程來看，一般而言，經濟發展程度越高，公民的參與程度也越高。

      其次，公民的參與也跟其傳統文化背景密切相關。鼓勵公民參與的政治文化會促進公民的參政熱情，相反，遏制公民參與的政治文化則會導致公民的政治冷漠。

      再次，公民的參與程度跟其教育水平密切相關。研究表明，教育程度越高，公民的參與積極性也越高；反之，教育程度越低，其參與積極性也越低。

      最后，特別重要的是，公民的參與狀況與其所在國家或地區的政治環境直接相關，特別是國家的政治制度和政治當局的民主精神。公民參與必須有相應的政治制度保障和政治寬容精神，否則就難以有真正的公民參與。國家的政治制度為公民的參與提供合法的渠道、方式、場所，并且當公民的參與行為受到非法侵害時，保護公民的正當參與權。此外，一些技術性的手段和工具也會影響公民參與的質量和后果，例如，大眾媒體和現代通訊技術能夠在多大程度上服務于公民參與，直接關系到公眾參與的效率和效果。

      五、公民參與的危機

      在政治現代化進程中，公民參與也會產生危機，主要體現在以下四個方面：

      第一方面，公民在政治上極為冷漠，沒有參與熱情。選舉時投票率偏低，關心公益事業的人不多，政策對話和政策討論不熱烈，公民對政治腐敗或官員違法熟視無睹，這些現象都是政治冷漠的后果。

      第二方面，公民有很高的參與熱情和參與需求，但缺乏通暢的合法參與途徑。公民正常的政治參與受阻，而非法的或非正常的公民參與則大量出現。

      第三方面，公民在政治參與中與政府發生大規模沖突。例如，當公眾對某項政策不滿，通過請愿、示威、靜坐等方式要求政府調整該項政策時，如果政府不愿做出調整，或修正后的政策仍未滿足公民要求，公民與政府之間極可能爆發劇烈的沖突，從而引發參與危機。

      第四方面，公民參與失去控制，危害社會的正常秩序。如果政府對公民參與沒有正確的引導和規范，如果公眾在參與過程中缺乏足夠的理性，如果公民參與機制不健全，都可能使正常的公民參與演變為破壞社會秩序的政治事件。

      六、推動公民參與的建議

      在相當程度上可以說，公民參與的危機，就是民主的危機，也是國家的政治危機。這些危機最終的結果，或是剝奪公民正當的政治權利，或是釀成公民與政府的政治對抗，或是破壞社會的安定局面，甚至可能造成政府的下臺或政府對公民的流血鎮壓。一旦發生上述危機，社會政治就可能動蕩不定，社會的經濟發展也會受阻，公民的正常生活也勢必受到嚴重影響。從各國政治發展的經驗教訓來看，要使公民參與有利于維護公民的權利，有利于維持政治穩定，有利于促進社會和諧，國家通常要做到以下幾點。

      第一，政府要培育公民的民主精神和法治精神。要使公民真正具有當家作主的主人翁意識，充分認識到積極的政治參與是實現其民主權利的基本途徑，它既是一種價值，也是公民的一種美德，從而始終保持高漲的參與熱情；同時，要努力培育公民的法治意識，使“有序參與”的觀念深入人心，養成自覺遵守國家法律的習慣，使自己的公共參與行為符合憲法和法律的規范。

      第二，政府要健全和完善公民參與的制度和機制。要建立有效的利益表達機制，及時發現并適當疏導公民的參與需求；公民參與要有專門的法律制度，使公民的參與有法可依，從而維護公民的正當參與權利；要努力使公民參與制度化、規范化和程序化，使公民能夠合法地參與社會的公共生活；要建立一套適當的激勵機制，鼓勵公民通過公民參與為國家的民主、富強、文明與和諧做出自己的貢獻。

      第三，政府要為公民的參與提供更多的渠道。隨著社會經濟的發展、民主政治的推進和公民文化素質的提高，公民的權利意識、法律意識和民主意識在不斷增強，對政治生活和社會生活的參與要求日益增強。在社會轉型時期，公民的參與需求與社會的參與渠道之間經常會構成一對矛盾，出現某種張力。解決這一矛盾的基本出路，就是開辟新的參與途徑，運用現代的科技手段提高參與的效率，盡量滿足公民的參與要求。

      第四，政府要正確引導和規范公民參與。因為公民參與是集體行動，即使有良好的動機，如果沒有統一的組織領導，公眾的行動也可能會失去控制。在公民參與中，每個人的動機不可能完全相同，如果沒有很好的協調，參與者之間也可能發生沖突和矛盾。在公民參與中，也難免個別人欲利用公眾的行為達到其個人的目的，對此必須有防范的措施。所有這些方面，都需要政府采取有效措施，對公民參與進行引導和規范，防止公眾行為的失控，保證公民參與能夠在法律的框架內有序地進行。

      第五，政府與公民在公民參與中要積極合作。公民參與的直接目的通常是影響政府的公共政策和政治進程，但其最終目的無非是最大限度地增進公共利益。要實現這些目標，公民與政府之間必須進行積極的合作。對于公眾而言，如果沒有政府的妥協、支持和合作，就無法達到改變政府政策，增進公共利益的目標；而對于政府而言，如果沒有公民的理解、信任和支持，公眾的參與行動就有可能演變為反政府的政治對抗，甚至可能導致政府的下臺。因此，我們說，公民與政府在政治生活中的良好合作，是善治的實質所在，而善治就是使公共利益最大化的政治管理過程。

      最后，公民要積極而有序地參與社會的公共生活。公民是公民參與的主體，也是公民參與最終的決定因素。良好的公共參與對公民自身也有許多要求。第一，公民要充分認識到公民參與對于維護自身合法權利的極端重要性，增強參與的自覺性和主動性；第二，公民在參與過程中必須遵守國家的法律，維護社會公共秩序，使參與具有合法性和有序性；第三，公民需要不斷提高自身的參與能力，講究參與技巧，提高參與的有效性；第四，公民應當具有合作精神，在參與中不僅要與政府合作，也要與其他公民合作；第五，公民在參與中要有足夠的理性，既要維護自身的正當權益，也要為對方的權益考慮，防止因失去理智而導致秩序的失控。

來源：學習時報

http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=100131

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