04新政與05展望
溫鐵軍 (中國人民大學農業與農村發展學院院長、三農問題專家）
政策執行深度是實現“三農”問題新突破的關鍵
（此文已經在廣州日報發表）
2004年新政之最大者，莫過于“免賦”
記者：剛剛過去的一年，應該說是“三農”發展值得欣喜的一年：減免“農業稅”的步伐在各個地區要超出預期，農民開始返回自己的田地，農民增收效益初次顯現，全國糧食產量也有大幅度提高。你怎么看待去年“三農經濟”發展？
溫鐵軍： 去年農業與農村經濟取得一些突破性進展舉世矚目，過去一些重點、難點問題都有了讓人振奮的突破。但，我認為用歷史的眼光看，2004年新政之最大者莫過于免賦——農業稅的減免。為什么這樣說呢？回顧過去可以發現， 我們上世紀70年代末80年代初落實了均田，即家庭承包制，但當時沒有同時實現免賦，20多年后的今天，國家終于有條件可以采取免賦政策了。對于農民來說，就是一個非常清楚的信號：以后種地不用交錢了！與此同時，中央不僅實行免賦政策，還給農民增加了三項補貼，從此農民種地可以得錢，農民從農業上確實得到了好處。這既有歷史意義，也有現實意義。
另外，對于黨的第三代、第四代領導集體而言，減免農業稅是有明顯前后政策思想繼承性的，是一以貫之的。
04新政之其次者，是中央政府下決心停止半年征占耕地的審批，并且采取了其他配套的辦法，有效地保護了農民利益；剎住濫占耕地的歪風。這也是防止繼續出現嚴重社會問題的重要措施。2004年耕地減少的幅度明顯低于2003年。盡管引起很多不同意見，但貫徹這項政策本身就是對執政黨執政能力的考驗。只有切實有效地貫徹了中央宏觀調控的指導思想，才能緩解過去繃得過緊的社會關系矛盾，抑制住呈暴發態勢的社會問題，總體上利大于弊。此外，上世紀90年代中期征占農民用地，曾經導致銀行不良資產大量增加；這次則是在銀行不良資產還沒快速增加的時候提前剎車，有利于預防金融危機，同時降低投資過熱。這項政策10月底到期之前，中央出臺了加強土地管理的文件，強調要對土地征占給予高門檻政策，有效地提高了征占土地的代價，使過去各地“以地生財”、“以地套現”的成本提高了，在抑制經濟過熱的同時也防止了不正之風。
04新政的第三大政策是2004年一號文件明確強調進城打工農民視同產業工人對待，意味著農民工應該得到國民待遇。其中總理為進城農民工討工資是個標志， 2003年前出現了高達千億以上的大規模欠薪，采取了一系列措施以后，2004年可以說是解決欠薪問題幅度最大，速度最快、效果最好的一年，這體現了農民進城務工政策開始部分地得到貫徹。同時，在其他有關方面也逐漸在落實給農民工以國民待遇的指導思想，有很多具體政策，例如教育、社保、工會等方面政策都紛紛出臺。促進農民工進城務工的政策思路也早在幾年前就提出了，溫家寶沒有就任總理之前就已經做過很多努力，例如2002年他就指示有關部門研究，如何打掉農民進城的門檻，2003年1月這個文件完成，溫家寶親自批示作為國辦一號文件發出。到2004年，這方面的指導思想進一步變成在社保、醫療、就學、就業等方面都要對農民工實行低門檻政策，并且要國家財政拿錢，六部委實行“陽光工程”，為進城農民工搞就業培訓，讓他們能夠落地生根。
可見，這第三項政策主要在于重視進城農民工的國民待遇，體現了以人為本，體現三個代表重要思想，體現黨中央提出的全面小康的重大戰略轉變。
另一方面，同期個別地區出現民工荒的問題，有些人因此批評說，中國的勞動力價格低廉是惟一的競爭優勢……。這些批評者的觀念太陳舊，仍然是十六大以前的觀念，不是新世紀以人為本的觀念，更不是三個代表重要思想的觀念。因為，目前，進城農民工數量其實并沒有減少，整體上2004年進城打工者及其家庭人口16900萬人，比2003年增加大約三千萬。同時由于國家加快了農民工就業培訓力度，更多的勞動力適合在城市就業，但仍然有個別地區出現民工荒，這就值得當地政府思考。
當然，對于廣東以往的經濟模式，打工者的國民待遇問題確實是個重大的挑戰，因為珠三角經濟基本上復制香港經濟的模式，香港經濟發展主要靠加工貿易，不像浙江、江蘇靠一般貿易，每一個生產鏈條的每個環節形成的收益基本上都在當地；而加工貿易基本上是兩頭在外，賺的主要就是地租和勞動力的剩余價值，亦即農業用地轉為工業用地的收益，和外來打工者的工繳費，而這兩個收益來源其實都不需要當地人有多么高的素質。現在利益分配機制已經形成，要調整過來，確實會有很大困難。
當然，廣東可以向內地轉移勞動密集型產業，并且在轉移的過程中形成新的技術密集或者資本密集型產業。但在長期全球化的過度競爭壓力之下，我國勞動力價格已經被壓到最低，《勞動法》執行不起來，過去又沒有把利潤變成研發的投資，這是全國大部分以加工貿易發展外向經濟地區的通病。
04新政的第四個方面是農村公共政策，中央財政在最近幾年日益朝向公共財政方向轉換，胡錦濤總書記明確強調教育、衛生、科技、文化等公共開支重點向縣以下農村傾斜。以往70%的國家計劃內農業投資與農民沒有直接關系，主要用于大的項目。2004年國家用于農業的投資逐漸主要地投向與村以下、農民息息相關的小項目，各地在加大落實力度，直接讓人民得利，也就是說胡錦濤同志立黨為公，執政為民的指導思想，已經在國家的具體政策上得到明顯的體現。
記者：我們了解到你一直強調中國三農問題是一個長期問題，針對三農問題現狀，你也曾經提出“市場失靈＋政府失靈”的問題。那么，對2004年的三農問題的突破，是暫時性的 還是一個美好前景的序幕呢？
溫鐵軍： 回答這個問題之前，我想先提一個建議：建議大家多關注、理解2004年中國三農問題突破性發展的政策背景。這可以讓人們看清這個發展是哪里來的，也就會知道以后的路怎么走，2005年的三農問題關鍵在哪里。
2004年是新政特點最為突出的一年。從宏觀上看，新政有一個非常清晰的過程。
因為三農問題引發了一系列中國社會關系的緊張，在提出科學發展觀之后，中央強調宏觀調控。中央是高瞻遠矚的，溫家寶總理認為，宏觀調控是基于對農村農業形勢的擔憂。溫總理在討論宏觀調控時明確指出，中央宏觀經濟的精神和政策貫徹起來有困難，最主要的問題在于認識不統一，各地各行業不了解宏觀調控到底從何而來。
回顧2004年的重大農村政策出臺， 第一個的背景是，受經濟過熱和經濟發展過程中不健康因素的影響，2003年幾乎是建國以來耕地面積減少最快的一年，減少了三千多萬畝耕地，一年就突破了國家原定在2010年要堅持控制的耕地面積不少于18.82億畝的指標，但2003年耕地總面積提前7年跌破18.82億畝。經濟發展靠占用土地拉動開發區建設、房地產建設，表面上看GDP上去了，但這樣的經濟發展是不可持續的，非常要不得。中央曾在2003年下了很大的力氣，都沒有剎住濫占耕地所導致的國家總體經濟安全問題，同時各地因為濫占農民耕地而導致的上訪告狀非常多，各地反映上訪告狀中近三分之二比例是由于土地征占而引發的。經濟關系繃得太緊，社會關系繃得太緊，繃得太緊就會斷，所以這顯然是短期行為。從客觀來講，這些短期行為是由某些資本力量和地方權力結合而造成的。同時，耕地面積的大幅度減少又帶來了另外一個問題，即2003年糧食播種面積降到低于15億畝，我們知道，要是糧食播種面積低于16億畝，就根本談不上有經濟安全可言，人均糧食占有量也降到20世紀90年代以來最低，說明糧食安全已經碰到底線，這樣肯定是不可持續的。正是由于糧食播種面積減少和糧食產量降到20世紀90年代以來最低，導致糧食總供給與總需求之間有一千億斤的缺口。2003年秋收季節糧價不降反升，并且上升持續了一年，糧食作為一種基礎產品價格上升，導致消費物價指數也跟著不斷上升。盡管相對來講，到2004年的上半年消費物價指數上漲只是超過5%，仍然算是溫和地上漲，但它卻隱含了一系列的經濟關系失調的問題。簡而言之，正是由于2003年濫占耕地，糧食播種面積下降，糧食產量下降，供需予盾突出，導致消費物價指數上漲，問題顯得比較突出，引起中央高度重視和關注，因而提出中央調控，2004年的重大農村政策、三農政策出臺，其實和宏觀形勢高度相關，它并不是孤立的。2003年中央強調三農問題是全黨工作的重中之重之后，2004年進一步強調是全部工作的重中之重。中央一再地強三農政策的重要地位，不是空穴來風，也不是一般學術界所理解的農業問題，而是與宏觀經濟的發展能否可持續高度相關。
另一個背景也值得一提，它和2002年中共十六大提出全國小康的總體發展目標高度相關。十六大政治報告史無前例地寫進了一個理論概念，就是城鄉二元結構，針對城鄉二元結構的制約性體制障礙，提出城鄉同時協調發展，這在十六屆三中全會成為五項統籌之首。當時溫家寶總理在討論說，2002年提出全面實現小康，離2020年實現這個大目標就只剩18年了，而重點難點都在農村。強調三農問題、強調城鄉二元結構這個重大體制性障礙，是十六大提出全面小康的針對性問題。胡錦濤總書記也明確講過，現在到了工業反哺農業，城鄉反哺農村的時候了。這都與十六大提出全面小康大目標高度一致，十六屆三中全會強調五項統籌，強調以綜合發展取代單純追求GDP，接著2004年年初，中央黨校召開省部級高級干部研討班，專門論述全面科學發展觀，強調以人為本，與此同時，中央以三個代表重要思想為指導，2003年七一文件強調立黨為公，執政為民。執政黨作為國家的領導，如何貫徹全國小康和化解三農困境成為重大戰略問題。這些已經構成新的戰略轉變時期的指導思想，而其中對農業農村的重視，應該說是這個新的指導思想非常合邏輯的產物。
記者：根據你上面的背景分析，應該是說基本肯定了我們目前三農政策的正確方向和前景。
溫鐵軍：可以這樣認為。就在2004年即將結束的幾天前召開的中央農村工作會議表明，今年中央“多予少取”的“三農”政策不變。建設部前不久也表示要在2006年底前審清拖欠民工工資案。這些都說明2005年“三農”政策的走向 。所以，我要說如果預測2005年三農問題有哪些新突破，關鍵就一點：看我們在政策的延續性和執行深度如何。我們既然好戲已經開始，當然堅信以胡錦濤為總書記的黨中央會繼續把好政策堅持下去，堅信國務院會更進一步加強政策貫徹力度。可以看到，政策的連續性和穩定性是非常令人欣慰的。無論是財政還是國家投資，都繼續加大對農業的投入，重點用于加強農業生產建設和加強農村基礎設施建設，可以說是2004新政的延續。為了保證農業持續發展和長期糧食安全，加強農業綜合生產能力和抗災能力是當前的現實問題。其一，如果2005年出現天災，恐怕會出現農業的下滑，在此情況之下，中央加大農業投入，這個政策是英明的。其二，隨著減免稅的力度加大，農村基層，特別是縣以下公共組織動員農民從事農業基本建設的能力也在下降。如果這個時候政府不加大投入力度，尤其是不加大對農村基礎設施投入的力度，農村的形勢會因為某些環節出現問題而導致新的矛盾。從這兩個方面看，都需要今年加大投入力度，同時加大公共財政轉移支付的力度，公共財政轉移支付和政府農業投入重點放在提高農業綜合生產能力上。
第二，由于2004年維持了經濟的穩定增長，宏觀調控取得初步成效，剔除了經濟增長的不良因素，因此2005年中國經濟總體上來說仍然會維持較快的穩定增長，一般認為預測2005年中國經濟增長速度仍會在8.5%以上，接近9%。因為宏觀調控的有效到位而防止了大起大落，仍然可以有效地拉動農民的非農就業。這樣看來，一方面農業政策穩定、連續，且有加強的趨勢，另一方面非農就業由于宏觀經濟總體看好，農民收入穩定增長是可能的。
第三，伴隨著今年減免稅力度的加大，農村基層以農民為主體的各種社會組織和經濟組織的發展將出現新局面，各地農民發展協會、合作社的勢頭已經興起。全國人大對農民合作社的立法也將加快，財政、農業有關部門扶持農村各種協會、合作社的發展。一方面，政府正在逐漸改變其不適應農村生產力發展的某些環節，另一方面，政府又扶持農村良性組織的健康發展，這使農村社會經濟形成一個相對合理穩定的結構，有效地實現可持續發展戰略，構建和諧社會。
第四，農民權益保護法也即將出臺，工會要在農民工中建立工會組織，各級司法機關為農民工的權益保護提供免費法律援助，國家在社會保障制度方面越來越向農民工傾斜，讓他們得到國家的基本社會保障，教育也在改變過去的制度，盡可能讓進城農民工的子女能夠就學，方方面面的政策正在落實，所以在2004年提出并開始貫徹的，在2005年將進一步得到完成落實，農民工享有農民國民待遇正在成為現實。
從這四方面來看，2005年在緩解三農困境方面會有進一步的表現，也會有新的成效。
記者：你一直被稱為“中國農民的代言人”，給人更深刻的印象是對三農問題的深刻憂患。那么你覺得在2005年三農問題和難題在哪幾方面呢？
溫鐵軍：問題和難題當然也有，首先，2004年農民收入較快增長的重要因素是糧價上漲，而2005年這個因素將不再明顯，甚至會導致回落，對農民的收入增長產生影響。第二，農業稅減免的同時基層管理問題可能會上升，如何發育農村良性組織健康發展恐怕還需要有力的辦法進行解決。第三，實際上農村金融改革仍然沒有得到解決，高利貸泛濫。這些重點問題決定著我們的三農問題仍然是長期的、深刻的。
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