作者： 高書生
本文是作者新著《社會保障改革：何去何從》一書的自序，該書即將由中國人民大學出版社出版，下月初發行。敬請各位網友批評指教。
這本書的寫作，被我拖延了整整兩年半。遲遲沒有動筆，主要是在寫作體例的定位上猶豫不決。
社會保障的專業性很強，同時又備受各界人士的關注。如何兼顧學術性和通俗性，令專業人士和非專業人士都能滿意，確實不是一件容易的事。
這兩年我一直在摸索，如何把專業性很強的社會保障知識，用通俗的語言去解讀，以被大眾所認識、所理解。我之所以要這樣做，是基于這樣的理念：社會保障關系每個人的切身利益，人人都擁有知情權、評判權；社會保障的改革和發展，以民意為決策依據，才會避免走彎路，才不會“好心辦錯事”；大眾的廣泛參與，是我國社會保障改革和發展的希望所在。
這本書就是面向大眾的，寫給所有關注我國社會保障改革和發展的人們。
一、本書的結論及由來
我在本書所要闡發的核心觀點是，我國搞不起社會保險，社會保障改革和發展需另辟蹊徑，實施一種不同于社會保險的社會保障新計劃。
社會保險是統稱，它包括養老、醫療、失業、工傷和生育等5個險種。自1993年以來，社會保險在學術上幾乎成了社會保障的代名詞，在實踐中被看作是社會保障體系建設的重中之重。10多年來，在社會保障的學術研究和政策制定過程中，我國能不能搞社會保險，這是不需要再討論的，是既定的前提。但我卻要把這個既定的前提，拎出來論證一番，最終的結論又是推翻這個既定的前提，主張在社會保障改革和發展思路上“推倒重來”。這是不是異想天開或心血來潮？是不是想標新立異呢？都不是。
我的這一學術觀點來自實踐，來自我對社會保險實施中所遇到的矛盾和問題的思索。
1、我研究社會保障的經歷
我對社會保障的研究已有10余年，按照我的工作經歷大致分為三個階段，即學術研究、企業咨詢和政策制定。1994年以前，我在高校工作，主要從事社會保障的學術研究，曾發表過專門研究我國社會保障的文章1。1994年至1996年，我在北京一家大型國有企業從事決策咨詢，親自參與企業養老保險和醫療保險的方案制定，期間我還擔任了《經濟日報》理論版《雙周熱點》的專欄作者，專門對剛剛實施的養老保險制度改革方案進行過評述2。1996年年底至2003年年初，我在中央國家機關工作，直接參加了社會保障改革方案的研究制定。
2000年和2001年這兩年，是我社會保障研究生涯中最為寶貴的一段時光。2000年6月，我被借調到國務院經濟專題調研辦公室，參與起草“完善城鎮社會保障體系方案”，即通常所說的遼寧省社會保障試點方案（試點工作已從遼寧省擴大至黑龍江和吉林兩?。?。隨后，我又作為國務院體改辦的聯絡員，參與國務院完善城鎮社會保障體系領導小組辦公室的工作，全程跟蹤遼寧省的社會保障試點工作。2000年，在釣魚臺國賓館舉辦了兩次社會保障高層論壇，斯蒂格里茨、費爾德斯坦等國外著名學者以及國際社會保障協會、世界銀行、國際勞工局等國際機構在會上都對我國社會保障改革提出了非常中肯的意見和建議，我有幸兩次都直接聆聽了智者們的精彩演講。2000年6、7月間，我陪同劉仲藜主任到保加利亞、德國、荷蘭和意大利，專門考察這四個國家的社會保障現狀和改革舉措。2001年6、7月間，我作為“機關事業單位養老金制度改革研究課題組”成員，同國務院發展研究中心葛延風、王旭兩位先生赴美國進行短期訪問研究。
2000年和2001年這兩年，為我的社會保障研究打下了很扎實的基礎。我不僅能夠全面接觸現實問題，而且能夠傾聽相關部門的不同意見；不僅能夠掌握國內社會保障改革的進展狀況，而且能夠了解境外社會保障改革的動向；不僅能夠聽取國內研究機構和專家學者對我國社會保障改革的高見，而且能夠聆聽境外研究機構和頂尖學者對我國社會保障改革的諫言。
2、我對社會保險的普遍適用性產生懷疑
中國究竟需要什么樣的社會保障？社會保障是不是只有社會保險這樣一條路可走？這是2001年7月我從美國訪問歸來，在腦海中始終揮之不去的問題。
在美國訪問研究期間，無論是同專家學者交流，還是到社會保障機構考察，我恨不得碰到美國人都在問同樣的問題：美國的社會保障是個什么樣的？因為在我的印象中，美國的社會保障跟我國的社會保險差不多，養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險等都有，國內有學者甚至把401K、403B、457等養老金計劃，統統也歸入社會保障。然而，隨著我們在美期間不斷同美方社會保障方面的學者和官員的交流，我朦朦朧朧地感到，國內介紹美國社會保障的文章同實際情況存在很大出入，甚至是在用國人的社會保險概念去解讀美國的社會保障。
研究和認識美國社會保障，首先要厘清社會保障概念，這很重要，也很關鍵。
如果認同美國的社會保障概念就是“Social Security”，那么，可以很確定地說，它是狹義的而非寬泛的，指的就是通常所說的“老遺殘”，英文表述為Old-Age，Survivors and Disability Insurance，簡稱OASDI。同社會保障相連的另一個詞，是社會保障稅（Social Security tax）。自1990年以來，美國社會保障稅的稅率為15.3%，雇主和雇員各負擔一半，自雇人員（self-employed People）由個人負擔全部。事實上，社會保障稅也被分成了兩部分，由雇員負擔的7.65%分成兩塊：6.2%屬于社會保障（Social Security portion），1.45%屬于醫療照顧（Medicare portion）。這從一個側面說明，美國社會保障概念是一以貫之的。
2004年12月，比利時公共經濟學家皮埃爾·帕斯蒂爾到武漢大學講學，《人民網》記者對其進行了專訪。席間，帕斯蒂爾特別提到“Social Security”在英式英語和美式英語中的區別：在英式英語包含的內容很廣，比如教育、醫療、養老等等都被稱作社會保障，但在美式英語里，僅指養老金或者退休金這一塊。3這又從另一個側面印證了我的判斷，美國的社會保障是不同于社會保險的，這是兩個不同的概念。
美國不是只有社會保障而沒有社會保險，但二者不僅所指不同，而且是分屬于聯邦和州的不同事務，社會保障歸聯邦政府負責，社會保險則由州法律規定。失業保險（Unemployment Insurance）是美國社會保險中最為普及的項目，目前全美50個州都已建立。此外，社會保險還包括勞工補償（Workers' Compensation）、臨時傷殘保險（Temporary Disability Insurance）等，普及程度沒有失業保險高。
美國的社會保障是由聯邦社會保障署管理的，并被公認是社會事務管理中效率最高的。目前，聯邦社會保障署共有66000名雇員，除了負責“老遺殘”外，還負責類似于我國城市居民最低生活保障的一項計劃，名字叫“Supplemental Security Income”（簡稱SSI）。這項計劃過去由地方財政出資，自1972年起改由聯邦政府供款。特別需要說明的是，SSI的資金不是來源于社會保障稅，同時享受SSI也不以是否繳納社會保障稅為先決條件。
對美國社會保障“刨根問底”式的研究，使我對社會保險的普遍適用性產生了懷疑，繼而引發了對我國社會保障采取何種方式的思考：是繼續按照歐洲式社會保險的路子走下去，還是改弦更張、選擇類似于美國社會保障的路子試一試？
2001年10月，在中國人民大學統計學系主辦的保險精算和社會保障國際研討會上，我對我國推行社會保險的合理性提出了質疑，主要依據有兩個：一是社會保險費率過高，不利于提升我國的國際競爭力；二是使居民未來預期不確定。當時我還提出，如果社會保障制度改革造成人們對未來的支出預期不確定，因而不敢去增加即期消費，這說明這項改革的方案設計和具體實施偏離了方向，應當及時矯正。4
2002年3月，我在赴遼寧省考察社會保障試點工作期間，又進一步提出了關于推行“低門檻與可持續的社會保障新計劃”的初步設想5。這個社會保障新計劃只設養老和醫療兩個項目，其中養老包括“老遺殘”；費率要經過精算確定，大體上控制在工資收入的15%左右；一步到位實行全國統籌、現收現付。我在文章中開明宗義提出：實行社會保障新計劃的目的有三個，即改善國民的心理預期、降低社會保障的門檻、增強社會保障的資金支撐能力與可持續性。
3、從宏觀上把握社會保障的改革和發展
社會保障雖說是件大事，但它再大也只屬于全國一盤棋中的一粒棋子。所以，社會保障的改革和發展，必須服從于、服務于國民經濟和社會發展的大目標。
這是我之所以對正在實行的社會保險的合理性提出質疑、繼而另起爐灶提出不同于社會保險的社會保障新計劃的根本原因。
從宏觀上把握社會保障的改革和發展，就不能不對以下三個問題作出回答：其一，如何處理社會保障改革同居民未來預期不穩定的關系；其二，如何尋求社會保障同企業競爭力之間的平衡點；其三，社會保障如何順應我國工業化和城市化趨勢。
自1998年我國出現通貨緊縮趨勢之后，學界和政界在一個問題上達成了共識，即要把社會保障改革同居民未來支出預期聯系在一起，其用意是撬動社會保障這一杠桿，改善和穩定居民的未來支出預期，以促進即期消費、擴大內需，拉動國民經濟發展。但是，宏觀經濟學界在對社會保障改革推進速度的認識上產生了嚴重分歧：一種觀點認為，社會保障改革太慢了，其依據是，由于社會保障不完善，居民對未來支出預期不確定，因而不敢增加即期消費；另一種觀點則認為，社會保障改革太快了，其依據是，由于社會保障改革總的趨勢是要降低養老和醫療保險福利待遇，使得居民的未來預期是個人支出要增加，因而不得不拼命攢錢，也不去增加即期消費。
事實上，上述兩種觀點都抓住了要害，所不同的只是指向或針對的人群不同。認為社會保障改革太慢，所指向的是過去不曾被社會保障所覆蓋的人群，這一人群將來的養老和醫療完全靠個人及家庭負擔，一旦負擔不起就會落入貧困；認為社會保障改革太快，所指向的恰恰是過去曾被社會保障所覆蓋的人群，主要是國有單位的職工，這一人群過去在養老、醫療等方面都享有很好的待遇，但在改革中卻遭到不同程度的削減，一旦被下崗分流，過去積累的社會保障權益又有可能不被認可。
社會保障改革和發展的一舉一動，關乎千家萬戶的切身利益。受歷史等因素的影響，我國社會保障的覆蓋面很窄，不要說現在的老年人中僅有1/5能領取退休金或養老金，就是在龐大的勞動力大軍中，已被社會保險覆蓋的比例也不算高。養老保險號稱參保人數最多，目前已有1.6億多參保人員，減去離退休人員4100多萬，在職人員參保的也不過只是1.2億多，即使只把2.7億城鎮從業人員做分母，覆蓋比例也很低。所以說，在我國，發展是社會保障所面臨的首要任務。目前的數億青壯年人如果能被社會保障所覆蓋，并確信二三十年后年老時每月能領到養老金，有病時不僅能得到及時救治，而且不會因負擔一定的醫療費而貧窮，這樣的社會必定是令人向往的，生活在這樣的國度里，每個人的心態也都將是平和、安逸的，消費豈能不被啟動、內需豈能不被擴大？
然而，在社會保障的改革和發展次序上，改革卻被排在了首位。被改革的對象，恰恰是過去已被社會保障所覆蓋的人群；改革的總趨勢，是養老和醫療保險福利待遇下降；改革的結果，就是過去享有社會保障的人群不敢大膽消費，相反卻拼命存錢、攢錢以備將來之需。更令人深思的是，社會保障改革給予人們一種強烈的信號：改革就是國家“卸包袱”、群眾“掏腰包”。
事與愿違。這既在意料之中，又在意料之外。
我國社會保障改革的制度設計和方案制定，大都是在1993年和1994年兩年間完成的。當時的宏觀經濟大背景是通貨膨脹很嚴重，治理通貨膨脹是壓倒一切的任務。包括我在內，幾乎所有的專家學者都主張對個人收入實施合理分流6，控制通貨膨脹先要制止消費基金膨脹。在這樣的大背景下，社會保障改革的制度設計和方案制定，自然而然地被打上治理通貨膨脹的烙印。按照制度設計，養老金目標替代率將從80%左右最終降至58.8%，醫療保險待遇從90%左右降至60%左右。在很短幾年時間內，宏觀經濟環境就從通貨膨脹轉向通貨緊縮，而在通貨膨脹環境下制定的社會保障改革方案，偏偏是在通貨緊縮到來前后集中實施。要論證社會保障改革和通貨緊縮之間的相關性，是需要大量的數據和事實支撐的，本書不打算去探究。但有一點是肯定的，居民，特別是過去曾被社會保障所覆蓋的人群，隨著養老和醫療等社會保險制度改革的實施，未來支出預期變得不再穩定了。
社會保障改革被推到了風口浪尖上，并扮演著非常尷尬的角色。
2002年年初，北京大學陳平教授向社會保障理論界投下一枚“重磅炸彈”，他旗幟鮮明地斷言：建立中國統一的社會保障體系，是自損國際競爭力的短視國策。7當時一家理論刊物的主編打電話約我寫一篇對陳平教授文章的評述文章，被我婉言謝絕。我認真研讀了陳平教授的文章，我的基本看法是：結論有些武斷、論證尚不充分，但要駁倒他的觀點不容易，因為陳平教授提出了一個令社會保障的學術研究和政策制訂不能不引起高度重視的觀點，即把社會保障和企業競爭力二者聯系起來。
社會保障和企業競爭力，二者之間不存在取舍問題，既不能只要社會保障而不要企業競爭力，也不能只要企業競爭力而舍棄社會保障，明智的選擇只能是尋求二者之間的平衡點。恰恰是在這一點上，是不被社會保障的學術研究和政策制定者所關注和汲取的。以企業養老金制度改革為例，自1991年至今，我國企業養老金制度改革方案以國務院名義下發的就不止5個，但每次變更方案，其關注點或興趣點，往往不去考量對企業競爭力的影響，而只求資金能否收支平衡，說得通俗些，就是定多高的費率才能籌措到足夠的資金用于發放養老金。
我之所以把尋求社會保障和企業競爭力之間的平衡點，當作從宏觀上把握社會保障改革和發展的第二個問題，除了從陳平教授的觀點中受到啟發外，還直接受香港強積金局主席李業廣先生的啟迪。2000年12月，李業廣先生出席“完善城鎮社會保障體系試點方案”論證會，他在會上特別提醒，香港在2000年實行強積金計劃之前，曾對實施該項制度對香港企業經營成本的影響專門做過測算，即雇主和雇員各繳納工資收入的5%，可增加企業經營成本0.8%。
我曾根據勞動保障部一項全國人工成本抽樣調查數據，就社會保險對企業經營成本的影響進行過測算，結果是：1998年，全國制造業企業所繳納的社會保險費用人均為1760.9元，相當于人均工資總額的27.4%，約占人均人工成本總額的17.4%。8如果按人工成本總額相當于成本費用總額的12.9%推算，企業參加社會保險會增加其總成本約2.24個百分點。
社會保險制度的建立，如果以損傷企業競爭力為代價，無異于“殺雞取卵”。令人遺憾的是，社會保險正在成為一個筐，把所有的人群都在往里裝，不僅要把進城務工人員和鄉鎮企業職工裝進去，而且要把被征地農民也裝進去。
經過20多年的改革開放，我國已不再是從前的城鄉二元結構，而變成了城鄉三元結構，即出現了介于城鄉之間的特殊群體，包括進城務工人員、鄉鎮企業職工和被征地農民。這是一個龐大的群體，不僅絕對量龐大，而且每年增量也很大。據統計，近幾年鄉鎮企業的就業人數基本保持在1.3億人的規模。據估算，進城務工人員現已超過1億人，每年增量保守估計也有400萬人左右；被征地農民約4000萬人，每年的增量約為200萬人左右。這三支隊伍加在一起的人數，已經超過城鎮就業人數。
城鄉二元結構轉向三元結構，這是符合工業化、城市化規律的。與此相適應，社會保障實際上就要“三線”作戰，即在搞好城市社會保障、農村社會保障的同時，還要搞好處于城鄉結合部的社會保障。應當承認，面對農村、面對城鄉結合部，我國社會保障凸現制度創新與儲備的嚴重不足。在全國范圍內，除了上海等極個別的地區采取“量體裁衣”的方式，為進城務工人員等特定群體做出有別于社會保險的制度安排以外，絕大多數地區都固守傳統思維，將社會保險當成一個筐，把所有的人群都往里面裝。社會保險原本是針對城市居民而設計的，并且只適應有單位的組織化就業人群，現在卻要全面推向進城務工人員、鄉鎮企業職工甚至被征地農民。
我國社會保障的改革和發展已走到了“十字路口”。社會保障究竟該走哪條路，是該決斷的時候了。
4、社會保險制度架構的缺陷
如果說對美國社會保障的考察，使我對社會保險的普遍適用性產生了懷疑，并激發我“另起爐灶”，去設計一種不同于社會保險的社會保障新計劃；以宏觀的視角“俯瞰”社會保障這著棋該怎么走，使我對轉變社會保障改革和發展大思路的信心更堅定，那么，從制度架構的角度剖析社會保險的缺陷，則使我“挑戰”社會保險的認識得以升華。
2003年元旦剛過，我立即啟動了一項旨在宣判社會保險“死刑”的研究工作，即對勞動保險和社會保險進行制度架構上的比較研究。我的基本結論9是：今不如昔。也就是說，在制度架構上，正在實行的社會保險，遠不如創建于1951年的勞動保險那樣科學、合理。
1951年2月，我國政府頒布了《勞動保險條例》，這是迄今為止我國唯一的一部社會保障法規。它是由全國人大常委會審議通過的、當時的政務院頒布的，在審議頒布以前，條例草案曾刊登在《工人日報》上，供各界人士進行了為期三個月的討論。
社會保險和勞動保險存在著制度淵源關系，勞動保險甚至也被叫作“勞動的社會保險”10。但在制度架構上，二者卻具有很大差別，主要表現為：勞動保險是一種綜合性的制度安排，而社會保險只是一種統稱，它是分險種作出制度安排的。兩種不同的制度安排，在實踐中所產生的效果是截然不同的。
首先，制度惠及面不同。勞動保險是綜合性的制度安排，企業只要參保，其職工就能夠享受《勞動保險條例》所規定的全部待遇，包括傷殘、疾病、死亡、養老、生育及供養直系親屬待遇等?！秳趧颖ｋU條例》自1951年3月起開始實施，到1956年底，全國已被《勞動保險條例》覆蓋的職工達1600萬人，簽訂集體勞動保險合同的職工有700萬人。綜合起來，享有勞動保險待遇的職工人數，相當于當年國營、公私合營、私營企業職工總數的94%。11但是，社會保險是分險種而設定的，企業參保是可以選擇的——可以選擇全部，也可以只參保某一個或某幾個險種，這樣，參保企業的職工所享受的保險待遇就是不完整的。據統計，到2004年末，全國養老、醫療和失業保險的參保人數分別為1.64億人、1.24億人和1.06億人12，本身差別就很大。其余兩個險種即工傷和生育保險的覆蓋面，到目前為止依然很低。
其次，制度費率相差懸殊。勞動保險的綜合費率只相當于當時工資總額的3%，而社會保險的綜合費率已高達40.8%（養老保險為28%、失業保險為3%、醫療保險為8%、工傷和生育保險分別為1%和0.8%），由企業負擔的費率為29.8%，由個人負擔的費率為11%。同勞動保險3%的費率相比，社會保險的綜合費率顯然是過高了。這其中固然包括一些不可比的因素，比如，現在的老年人口比例，肯定要比50年前高出許多。但是，費率從3%陡然升高到40.8%，翻了幾番，恐怕僅用人口老齡化因素是解釋不通的。從制度架構的角度看，社會保險分險種設計和實施，是造成費率陡然升高的重要原因。因為各險種之間的資金是不能調劑的，養老歸養老、醫療歸醫療、失業歸失業，工傷保險有資金結余，也是不能被用于養老金發放的；同時統籌層次也都不夠高，即使在同一個省份，資金都是不能被調劑的。勞動保險所特有的統一機制和統籌機制，在社會保險中均不復存在。
概而言之，本書所提出的結論，絕不是憑空杜撰的，它既以國內實踐為基礎，又以國際經驗為背景；既以宏觀上的把握為先導，又以確鑿的數據為依據；既以回顧歷史和洞察現實為準繩，又以對比制度架構為支撐。上述對我國社會保障改革和發展加以系統研究的“三部曲”，環環相扣。
我在本書所要闡發的上述觀點，自2002年提出以來，正在逐漸被關注、認同。2003年8月，世界銀行在一份《關于中國養老保險制度債務測算和改革建議》的文件中，把我所提出的社會保障新計劃作為一種改革方案，做了時限為75年（2001年至2075年）的精算，結論是：大多數建議均比較合理，同時也切中了現行制度存在的許多缺陷13。2004年和2005年，我應邀先后在北京大學中國保險與社會保障研究中心舉辦的“雙周論壇”、中國社會科學院財政與貿易經濟研究所舉辦的“財經論壇”和清華大學人文社會科學學院舉辦的“轉型經濟專題講座”上進行專題演講?！吨袊鐣茖W院院報》曾以《高書生：社會保障的第三條道路》為題予以報道14。
二、本書的結構與側重點
既然已把本書定位于面向大眾，除了在表述上力求通俗易懂外，更期望能以我國社會保障的過去、現在和未來為線索，便于人們全面把握我國社會保障的制度演變，既能夠透視我國社會保障改革和發展的軌跡，又能夠把脈我國社會保障存在的矛盾和問題，還能夠展望我國社會保障的未來走向。
全書分回顧篇、反思篇。
1、回顧篇：我國社會保障發展史上的幾件大事
本篇不打算全面回顧和總結我國社會保障改革和發展的歷程，而只從新中國成立以來的社會保障發展史中，擷取幾件足以影響我國社會保障走向的大事，以說明我國社會保障改革前實行怎樣的制度，社會保障改革要建立起怎樣的制度。
這幾件大事分別是：1951年頒布《勞動保險條例》；1993年和1994年社會保障改革的調研和決策；2000年國務院制定“完善城鎮社會保障體系試點方案”。
選取1951年的《勞動保險條例》，主要想說明這樣幾個觀點：
一是我國社會保障不是今天才有的，早在50余年前已經存在，社會保障研究是不能割斷歷史的。
二是勞動保險算得上一種很好的制度安排，即使在“文化大革命”中經辦勞動保險的工會組織遭到破壞，勞動保險的籌資機制和統籌機制等也被改變，但勞動保險作為一種制度卻一直維持下來，直到改革開放初期。
三是勞動保險已覆蓋各種所有制企業，在勞動保險制度設計上不存在所有制歧視，至于后來社會保障演變為國有單位職工的“特權”，這同勞動保險的制度設定無關。
四是勞動保險制度曾經在改革開放初期被修復、拯救，始于1983年的退休費用社會統籌就是要修復勞動保險的籌資機制。
總之，一句話：研究我國社會保障不提及1951年《勞動保險條例》，無論如何都是令人遺憾的。
第二個大事便是1993年和1994年社會保障改革的調研和決策。我國正在實施的社會保障的制度框架和改革方案，基本上是在這兩年敲定的。在這兩年中，中央財經領導小組辦公室先后兩次組成社會保障專題調研小組，研究確定我國社會保障改革和發展的走向。在這兩次專題研究中，當時的國家體改委和勞動部都是絕對的主力，而且在研究養老金制度改革方案過程中，兩個部門的觀點針鋒相對。從這個事件的追憶中，可對以下問題有個更清楚的認識：
一是我國社會保障改革的背景。1992年10月，黨的十四大確立了我國市場取向改革的大思路。1993年，中財辦組織社會保障專題調研，指向很明確，就是為起草黨的十四屆三中全會的《中共中央關于社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提供背景材料和依據。建立社會主義市場經濟體制，是我國社會保障改革的大背景。就是在這個《決定》中，社會保障被視為社會主義市場經濟體制的支柱之一。
二是我國社會保障改革的取向。1994年中財辦組織社會保障專題調研，指向也很明確，就是按照黨的十四屆三中全會認可的社會保障改革原則，拿出社會保障改革可操作的方案或意見。最后專題調研組共制定了1個總體方案和12個分項方案，加上此前國務院已批準的醫療制度改革方案，共計13個分項方案，涵蓋了我國社會保障改革的方方面面。效率優先、兼顧公平，這是當時指導改革的方針，社會保障改革也一樣，集中體現在養老金制度改革方案中，當時認為社會統籌的平均主義傾向嚴重，而引入個人賬戶制的用意之一，就是在養老金制度改革中也要體現效率原則。
三是我國社會保障改革的爭論。1993年和1994年，是決定我國社會保障改革大思路的關鍵年份，也是社會保障決策部門意見分歧最大、沖突最激烈的時期。爭議最大的當屬養老金制度改革方案，從國家法定的基本養老金制度要不要引入個人賬戶制，最后發展到個人賬戶的規模多大為宜。針鋒相對的兩種意見已經發展到不可調和的地步。1995年國務院發布的養老金制度改革方案，提供了“社會統籌和個人賬戶相結合”的兩個實施辦法，充分體現了這場爭論的不可調和性。
本篇要描述的第三個大事，就是2000年國務院制定“完善城鎮社會保障體系試點方案”。如果從社會保障的制度演變看，2000年國務院的“完善城鎮社會保障體系試點方案”（即正在遼寧、黑龍江和吉林三省進行試點的方案），同1994年制定的社會保障改革方案并沒有本質區別，實質性的進展只是把養老金的個人賬戶由虛變實。這里的看點主要有兩個：
一是社會保障改革的大背景發生變化。宏觀經濟中出現通貨緊縮的趨勢，國有企業改革進入攻堅階段，國有企業“三年脫困”和下崗分流對社會產生了很大影響。在這樣的大背景下，學界和政界都主張撬動社會保障這個杠桿。
二是出現了“社會保障研究熱”。我在前面已經提到，2000年這一年中，在釣魚臺國賓館舉行的社會保障高層論壇就有兩次，其他形式的研討會、國際研討會不計其數。國際上大腕級的經濟學家和社會保障專家，數次為我國社會保障改革出謀劃策；國內學術研究機構和政策咨詢機構，紛紛拿出社會保障改革的專題研究報告，為我國社會保障改革獻計獻策。潛心研讀這些大腕及研究機構的真知灼見，對提升社會保障的認識大有益處。
2、反思篇：我國社會保障改革和發展必須正視的認識問題
從1951年頒布《勞動保險條例》算起，我國社會保障已走過了半個多世紀的歷程；從1993年和1994年中央明確了我國社會保障改革的大思路至今，也已有10多年時光?；剡^頭來看，我國社會保障的改革和發展，有突破也有困難，有機會更有挑戰；既有歷史遺留問題有待解決和消化，又有隨經濟社會發展而新出現的矛盾和問題急需破解；還有一些新老體制交織在一起而產生的問題也需要認真對待。
本篇挑選出若干制約我國社會保障改革和發展的重大認識問題進行專門分析，目的是使越來越多的認識問題，經過討論及辯論能夠獲得越來越多的共識。
社會保障“欠賬”，這是本篇所要討論的第一個認識問題。這幾年，媒體時不時會報道說，我國在社會保障上欠老職工幾萬億的債務，更有大學者經常在論壇或會議上疾呼，要劃撥一定規模的國有資產用以歸還欠賬。此外，社會保障理論界也常常埋怨：都是這個“欠賬”拖拽了社會保障改革的“后腿”。對此，我要進行兩個方面的分析：其一，社會保障“欠賬”是算出來的。我在本書中將列舉幾種精算結果。其二，社會保障“欠賬”的產生和規模，是同養老金制度改革的制度設計和轉軌方式密切相關的。我研究的結論是，我國既然選擇了“社會統籌和個人賬戶相結合”（簡稱“統賬結合”）的養老金制度模式，就無法回避社會保障“欠賬”，但我國制定的制度轉軌方式不是縮小“欠賬”規模，而是擴大了“欠賬”規模，而且企圖經過體制內消化的方式逐年“償還”；由于對“統賬結合”實施條件認識不足、實施時機把握得不夠好，最終造成制度設計的目標不能實現。我的建議是：“統賬結合”養老金制度模式，在我國實施條件不夠成熟，不應再糾纏下去。
本篇所要討論的第二個認識問題是人口老齡化。我的總體判斷是：人口老齡化對社會保障的影響，遠沒有學術界渲染得那么嚴重。對人口老齡化提早作出預案，未雨綢繆，這是無可非議的。但在這個問題上所出現的“一邊倒”和過分夸大的傾向，繼而對社會保障改革和發展產生誤導，則必須引起重視和反思。我在本書中將重點介紹人口學界對我國人口老齡化的預測，同時強調兩個方面的觀點：一是我國只是剛剛踏進人口老齡化門檻，65歲及以上的老年人口所占比重，剛剛達到國際公認的老齡化標準，我國應對人口老齡化高峰尚有20多年的準備期；二是應對人口老齡化，不一定非要在國家法定的養老金制度引入個人賬戶制，因為現收現付制也能應對人口老齡化。當然，我也不是絕對反對個人賬戶，只是不要由政府直接管理。
本篇所要討論的第三個問題，便是社會保障“贖買”?！摆H買”這個詞是我借用的，特指事業單位改革中出現的所謂“買斷工齡”、“身份置換”等行為。這種傾向隨著我國事業單位改革的全面鋪開，大有蔓延之勢。我在本書中重點分析社會保障“贖買”的典型案例，一方面剖析“贖買”這種方式所存在的潛在風險，另一方面陳述我對事業單位不宜納入社會保險體系的理由。
社會保障的城鄉銜接，是本篇所要討論的第四個認識問題。我在前面已經說過，我國社會保障的改革和發展已呈現“三線同時作戰”的局面：既要搞好城市社會保障，又要顧及農村社會保障，還要兼顧城鄉結合部的社會保障。同時我也尖銳地提出，目前有一種傾向非常明顯，那就是企圖以城市社會保險統領城鄉社會保障建設，對此，我既表示憂慮，更表示反對。我在本書中試圖對城市社會保險“下鄉”動向，以及把社會保險變成一個筐，把所有人群全往里面裝等所造成的危害進行剖析，以期引起關注。
改革需要操作藝術，其精髓在于：如何把復雜的問題用簡便的方式予以妥善處理，而不是相反。
按照這一理念，我體會，在我國社會保障的改革和發展上，急需做好三件事：一是設計一種社會保障新制度，新制度必須放眼未來，面向全社會，但不能為兌現舊制度的承諾而設計；二是關閉社會保障舊制度大門，門里邊的人可以走出來（參加新制度），但門外邊的人絕不能再走進去；三是制定從舊制度轉向新制度的過渡方式，主要為過去已被社會保障覆蓋的人群而設計。
關于設計社會保障新制度，我重點強調三點：第一，未來的社會保障，其目標應定位于老年社會保障，即從制度上防范老年貧困。第二，必須面向全社會，絕不能只盯著國有單位的職工，至少要把目前尚未被社會保險覆蓋的人群都納入視野。第三，社會保障不采取社會保險的方式，不設立個人賬戶。
我在本書中提出一種低門檻、開放式和可持續的社會保障新制度，要點包括：一是項目少而精，只包括養老和醫療兩大項目（養老含“老遺殘”）；二是項目捆綁式，養老和醫療兩大保障項目整合在一起，不允許參保者采取分拆的方式參保；三是只規定享受社會保障待遇的年齡（年滿65歲），不規定退休年齡，參保者何時不工作完全由自己決定；四是參保成本低，費率控制在工資收入的15%以內，參保單位和個人各負擔一半，非組織化就業人員完全由個人負擔；五是參保方式要靈活，只規定繳費年限，或把繳費年限折算成點數，允許間斷性繳費；六是不設個人賬戶，實行全國統籌、現收現付。
關于養老金制度轉軌方式，我特別強調：在退休養老上只設老人和新人，而不像目前企業養老金制度改革中那樣設“中人”。對于過去已被社會保障覆蓋的在職人員而言，要么留在舊制度，要么加入新制度，允許其選擇。選擇留在舊制度，退休年齡和退休金標準仍執行原來的辦法，但不排除國家今后會采取“小步快跑”的方式提高退休年齡，比如每年增加幾個月，同時退休金標準將按照退休前幾年的平均數進行調整。對于在職人員選擇加入新制度，國家應予以鼓勵。比如，允許參保單位為加入新制度的人員，在社會保障之外設立個人養老賬戶，注資額在工資收入一定比例內的給予免稅優惠。
關于醫療制度轉軌，建議對離退休人員和在職人員分開處理。離退休人員的醫療待遇水平不下降，費用由社會保障新制度籌措，但要制定切實防止醫療服務過度和浪費的管理制度和辦法。在職人員的醫療保障采取兩種方式解決：自達到法定退休年齡起，進入社會保障新制度；在未達到法定退休年齡以前，通過購買商業醫療保險的方式解決，費用由所在單位和個人共同負擔。
為保證醫療制度平穩轉軌，我在本書中建議搭建健康保健和醫療服務的新平臺。這個新平臺包括三個層次：一是家庭健康保健，具體由全科醫生或家庭醫生承擔，負責公共衛生、健康保健和小病醫治；二是慢性病俱樂部，具體由目前的社區醫院或二級醫療機構承擔，專門負責為診斷明確的慢性病患者服務；三是專科和綜合醫院，主要負責大病、重病及疑難病等診治服務。
引注：
1 這個階段的代表作是：重構社會保障體系，《經濟日報》1994年1月14日。我在這篇文章中把我國社會保障存在的弊端概括為一句話，即“小毛驢拉不動大馬車”。《文摘報》很快就在學術理論欄目的顯著位置予以摘要轉載，還有一篇專門的綜述文章，收錄了我的觀點（參見韋誠，關于完善社會保障制度的理論觀點簡介，《社科信息》1994年第10期）。
2 文章的標題是：如何轉換養老保險模式，《經濟日報》1995年10月23日。
3 參見鐘心，比利時經濟學家帕斯蒂爾縱論中國社會保障，人民網，2005年1月13日，轉引自社保在線網站（www.cnss.cn）。
4 高書生，當前社會保障領域存在的突出問題，載袁衛等主編：《中國保險監管與精算實務》，中國人民大學出版社2003年4月出版。
5 高書生，關于推行“低門檻與可持續的社會保障新計劃”的初步設想，《內部文稿》2002年第15期。
6 當時我擔任《經濟日報》理論版“雙周熱點”的專欄作者，曾發表幾篇文章對此進行觀點評述。詳見高書生，收入分配向個人傾斜，合理與否尚存爭議，《經濟日報》1993年3月30日；話說居民消費的潛力，《經濟日報》1993年6月29日；加強宏觀調控難在哪里，《經濟日報》1993年8月31日；談談消費基金膨脹問題，《經濟日報》1993年10月29日。
7 參見陳平，建立中國統一的社會保障體系是自損國際競爭力的短視國策，《參閱文稿》2002年第12期。《中國改革》2002年第4期摘發了這篇文章的前四部分。
8 參見勞動和社會保障部規劃財務司、勞動工資司，《中國勞動力市場工資指導價位（2000年）》，中國勞動社會保障出版社2000年12月版，第188頁、184頁。
9 詳盡的分析參見高書生，中國社會保險制度架構的缺陷，《經濟理論與經濟管理》2003年第5期。
10 1948年8月，第六次全國勞動大會通過的《關于中國職工運動當前任務的決議》第三章“關于解放區職工運動的任務”中提出：“在工廠集中的城市或條件具備的地方，可以創辦勞動的社會保險。”（轉引自嚴忠勤主編，《當代中國的職工工資福利和社會保險》，中國社會科學出版社1987年版，第299頁。）
11 嚴忠勤主編，《當代中國的職工工資福利和社會保險》，中國社會科學出版社1987年版，第307頁。
12 參見勞動和社會保障部、國家統計局，2004年度勞動和社會保障事業統計公報。
13 參見世界銀行東亞區，中國養老保險制度債務測算和改革建議，第61頁，2003年8月，內部文件。
14 參見《中國社會科學院院報》2004年11月9日。
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