中國外交局勢呼吁強勢外交戰線

中國外交局勢呼吁強勢外交戰線

［鄭永年］　(2010-09-21)

 　　在外界看來，外交系統的反應仍屬理性和平穩，但軍方一些人的反應則非常引人注目。軍人對國家面臨的局勢的反應是可以理解的了。不過，如果軍人的反應替代了外交，那么就令人擔憂了。尤其是當中美兩國都出現軍人主導外交的情況，人們的擔憂就不是杞人憂天了。在國際政治中，人們希望通過政治的和外交的方式來解決糾紛。一旦軍事方式超越甚至取代外交，那么潛在的危機不可避免要演變成現實的危機。面臨外交變局，中國國內發出來的聲音多種多樣，但很顯然缺失了政府的主導聲音。無論是沒有聲音還是有聲音沒有發出來，都說明了一個很重要的問題：那就是中國的外交戰線在中國政治中處于弱勢。

　　剛剛前幾年，中國的外交還表現得如此順暢。不管和哪一國交往，見了面都會說“兩國的關系處于歷史上最好的時期”。但是為什么轉眼間就變成這個樣子？很顯然，從學界到政策界，人們不希望出現這樣的變化，對這樣的變化更是毫無預期。

　　不過，如果對國際政治有些現實感，不難預測到，這種局面必然到來。任何一個國家，如果對自己國家所面臨的國際環境或者將來所要面臨的環境沒有理性的認知，沒有準備好如何應對，那么這個國家就要受到懲罰。這是國際政治永恒的規律。

　　預測不是算命。預測就是要直面現實，而不要欺騙自己。直面現實就是要認清楚自己所處的環境的真實面，理解事物發生和發展的客觀規律。如果中國有關方面能夠早些對國際環境有現實的認識，那么就不會有今天那樣的“劇變”的感覺了，更應當知道如何應付這樣的局面。

　　那么什么決定一個國家國際關系的局面呢？其實很簡單。一是這個國家的地緣政治，二是這個國家在國際權力結構中的位置。

中國歷來對亞洲重視不夠

　　地緣政治處于核心的位置，因為這是恒定不變的。就中國來說，其地緣政治的中心很顯然是亞洲，這是由中國所處的地理位置決定的。中國周邊數十個國家，如果處理不好周邊關系，外交局面就很難穩定。在很多年里，中國很顯然沒有把地緣政治的中心放在亞洲。在人們看來，中國對非洲、拉丁美洲、大洋洲和歐洲的重視遠遠超越亞洲。盡管提出了睦鄰政策，但很少有實質性的進展。沒有直面現實把亞洲當成地緣政治核心，這就決定了周邊要出問題。

　　有關方面更沒有看到中國地緣經濟和地緣政治的重合趨勢。地緣政治不可變，但地緣經濟是可以變動的。當一個國家的地緣政治和地緣經濟重合的時候，這個國家的外交壓力會遽然增加。從前當地緣經濟重心不在亞洲的時候，中國外交就不會有很大的壓力。但是，今天亞洲已經成為世界經濟增長的中心。中國和日本為世界第二和第三大經濟體，再加上迅速崛起中的印度，亞洲勢必是未來很長歷史時期里世界經濟的重心，而中國已經成為這個重心的中心。這表明，世界各國都會把其注意力放在亞洲，尤其是中國。對中國來說，如果被置于各國外交的首要位置時，其外交壓力會變得非常巨大。

　　地緣政治和地緣經濟的重合，已經給中國外交帶來了巨大的壓力，而中國在國際權力等級結構中的位置變化，進而給中國外交構成了更直接的挑戰。中國快速崛起，已經是第二大經濟體。不管實際情況如何，在人們的眼中，中國儼然已經是世界上第二強國。無論是客觀現實還是主管認知，它們造就了三種外在的挑戰。

　　其一就是大國政治的復雜化，主要是中美關系。美國處于最頂端，對中國，其面臨兩個互相矛盾的任務，一是要防止中國挑戰美國的霸權地位，二是要中國承擔國際責任。反映到美國的實際政策中，一方面，美國要時時提防中國，但另一方面，美國也意識到，“帝國擴張過度必然加速衰落”。怎么辦？美國在動用一切力量和一切方法來鞏固已有同盟的同時，也要求中國承擔更多的國際責任。美國的這種互為矛盾的任務，體現在其對中國的種種政策話語中，例如“中國威脅”、“圍堵”、“利益相關者”、“負責任國家”、“領導作用”等等。從這個角度來看，目前的中美關系的變化只是國際權力結構變化的一個反映而已。

“朝貢體制”之后亞洲需要新的體制

　　其二是小國，尤其是周邊國家對中國態度的變化。小國家就其本能來說，最擔心的就是單獨面對一個大國，不管這個大國多么有善意。小國要不互相結成聯盟來抗衡大國，要不依賴于另外一個大國來抗衡。歷史上，中國發展出一套“朝貢體制”來處理周邊國家關系。今天，包括中國在內的所有國家，都接受了“主權”、“平等”的概念，但這些并不能改變實際上的等級秩序。那么，在這樣情況下，中國應當對周邊國家實行什么樣的體制呢？北美有等級性的美國主導體制，歐洲有平等參與的歐盟，但亞洲還不清楚。中國提出了開放型區域主義，但還沒有體現為制度。

　　其三，大國處于國際權力結構的頂端，要為世界秩序負責。國際秩序并非如自由主義經濟學家所說的可以自發地產生，而是一種人為的秩序。在冷戰期間，世界一分為二，蘇聯和美國各自維持自己勢力范圍內的國際秩序。蘇聯垮掉之后，美國承擔起維持世界秩序的責任，因此美國被視為是世界的“警察”。盡管人們并不喜歡美國的這種角色，但這樣一個“警察”被大多數國家視為是必要的。沒有它，世界秩序就會解體。不過，包括美國本身在內的國際社會已經意識到，美國的這種世界“警察”能力越來越弱。所以，不管美國還是其它國家都對中國抱有期望，希望中國能夠承擔越來越多的國際責任。中國盡管也承諾作一個負責任大國，但到現在為止還只停留在中國“和平崛起”方面，即中國不會因為自己的崛起而破壞現存世界秩序。不過，這方面看來遠遠不夠。中國可能不得不重新定義其國際責任，并且發展出其承擔和履行國際責任的能力。

    中國近來的外交局勢方方面面都呈現出一個聚變的態勢，中美關系、中韓關系、中日關系都在發生很大的變化，更表現在與南中國海問題相關的中國和東盟（亞細安）國家關系的變化。美國“重返亞洲”看來是全方位的，不僅僅是在經濟和外交戰線，而且也在軍事戰線。“牽一發而動全身”，中美關系的些許變化牽動著總體中國外交。當然，中國對美國的作為也沒有等閑視之，各方面都作出了相當激烈的反應。

       無論是地緣經濟、國際權力格局變化、亞洲小國的需要，還是中國的國際責任，都同時在給中美關系注入莫大的動力。美國的經貿重點在亞太，戰略重點也在亞太，而小國的需要更要求美國出現在亞洲。這些變化在冷戰結束之后就已經開始了，只是因為911恐怖主義事件發生之后，美國不得不把精力放在反恐上。中國不應當忘記，小布什政府剛上臺時的新保守主義對華政策。防止中國的可能挑戰才是美國外交的常態。至于美國能否成功則是另外一回事情。就是說，根據國際關系的邏輯，如果美國不這樣做，最終就會受到懲罰。現在美國從反恐戰爭撤出，開始有精力來關注其本來應該關注的事情。美國戰略的常態化，就很快導致目前人們所看到的中美關系局面。

中國缺乏強勢的外交決策機制

　　那么，這些變化對中國意味著什么？最明顯的就是外交壓力的遽然增加。但另一方面，這些變化也表明中國的優勢。無論是地緣經濟還是國際權力格局的變化，都說明了中國的實際能力和戰略重要性的增加。中國之所以面臨那么大的外交壓力，主要是因為中國沒有做其應當做的事情，例如忽視了把地緣政治中心放在亞洲，沒有尋求和周邊國家建立制度化的關系，用中美大國關系替代國際關系，國際責任認知不明確等等。

　　為什么會造成這個局面？這里就有一個誰來做外交思維的問題，也就是外交政策的制定和實施問題。從前當中國還是很弱的時候，周恩來講“外交無小事”。對一個弱國來說，所有的外交事務都是重要的。不過今天，中國則有些“外交無大事”的味道了。一方面是發展了、有錢了，一些官員的外交行為變得相當的驕傲，甚至是自大。另一方面，外交沒有優先次序，沒有長遠戰略，外交系統一直處于扮演一個“救火隊”的角色。

　　中國是外向型經濟，半壁經濟江山在海外。即使現在開始轉向內需型，但對外經濟的重要性并不會因此而減少。這里尤其要考慮到，中國高度依賴于進口能源來維持經濟體的運作這個事實。再者，中國已經成為第二大經濟體，不管中國內部發生什么，都可以產生具有實質性的外部影響力。現實地說，今天中國外交所面臨的任務，已經遠非任何一個職能部門（例如外交部、商務部和國家安全部門等）所能勝任的，而是要求提高到最高決策者的政治層面。很多外交決策不再是外交，而是政治。不過，中國外交的這種重要性，并沒有體現在外交的決策體制中。政治局常委從1980年代的五人擴大到后來的七人和現在的九人，但沒有一個是專門負責外交的。1990年代還有一個政治局委員負責外交，但現在就沒有了。1990年代也曾經有設立類似美國國家安全委員會的設想，但無果而終。外交沒有體現在決策機制上，表明外交戰線出問題是預期之中的。

　　事實上也如此。中國名義上是權威主義國家，但外交政策非常分散。中央層面和外交相關的各個部委（外交部、軍委、商務部、國家安全部等）之間沒有很好的協調。各部委存在著自己的利益，這在各國都是一樣的。不過，中國不存在協調機制。中央和地方政府之間也沒有協調。盡管外交名義上屬于中央權力，但地方政府也一直在扮演非常重要的角色；尤其是邊疆省份，似乎各自為政，發展著各自和鄰居國家的關系。從行政級別來說，外交系統對地方政府毫無約束力。

　　各方面缺少協調有幾個非常負面的后果。首先是外交話語和國際觀的缺失。各方面各說自己的話，追求各自的利益。最高層面領導面對的，必然是沒有經過任何整合的不同觀點和利益。其次是外交資源的不整合。第一種狀況必然導致外交資源的不整合。中國各方面的力量都在增加，軍事系統的、經濟系統的和外交系統的，但整合性外交力量則在下降。第三，這種不整合性，也使得中國的外交戰線很容易被外部力量各個擊破。

　　因為中國的崛起是建立在全球化之上的，必然要對外交產生影響，不管人們主觀意愿怎樣。但經濟和軍事等各方面的強大，并不必然會轉變成為外交力量。外交的崛起還必須體現在制度層面。可以這么預測，如果中國的外交戰線在中國內部權力格局中得不到重建，日益強大的經濟和軍事力量不但轉化不成強外交，外交反而會面臨越來越嚴峻的挑戰。

作者是新加坡國立大學東亞研究所所長，文章僅代表個人觀點。

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