農(nóng)村土地制度改革的底線與創(chuàng)新方向

　　現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地制度如何改革，對于構(gòu)建現(xiàn)代國家農(nóng)村治理體系和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化關(guān)系重大。習(xí)近平總書記要求農(nóng)村土地改革“堅守底線，事可先行”，體現(xiàn)了他一貫的在堅守底線基礎(chǔ)上大膽創(chuàng)新的治國理念。基于此，筆者立足于多年的學(xué)術(shù)積累與農(nóng)村調(diào)研的感受，談—下關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的粗淺認(rèn)識。

　　一、農(nóng)村土地制度底線的形成與堅守的理由

　　習(xí)近平總書記所說的我國農(nóng)村土地制度改革的底線，就是指農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。也就是說，在習(xí)近平總書記看來，農(nóng)村土地制度需要改革，但土地歸農(nóng)民集體所有的基本制度安排不能變。顯然，他這一看法是有針對性的。

　　毋庸諱言，一些學(xué)者和黨政官員主張徹底放棄農(nóng)村土地集體所有制，恢復(fù)農(nóng)村土地私有制。筆者絲毫不懷疑持有這種觀點的學(xué)者與官員的主觀動機，即他們旨在發(fā)揮市場配置農(nóng)村土地資源的決定性作用。讓市場在資源配置中起決定作用，既是我們黨主動吸收人類文明成果包括源于西方的市場經(jīng)濟理論成果的具體體現(xiàn)，也是我們黨領(lǐng)導(dǎo)改革開放三十多年取得的基本制度成果，對此大家沒有分歧。然而，土地私有是我國農(nóng)村土地資源高效配置的最佳制度安排嗎?換言之，只有農(nóng)村土地私有，市場才能在農(nóng)村土地資源配置中起決定性作用嗎?對這個問題的不同回答，在現(xiàn)階段農(nóng)村土地改革問題上，分成了“集體學(xué)派”與“私有學(xué)派”。本文的觀點當(dāng)然屬于集體學(xué)派。

　　“私有學(xué)派”否定農(nóng)村土地集體所有制，采用的理論邏輯是把它同計劃經(jīng)濟捆綁在一起，尤其是抓住了產(chǎn)權(quán)不清體制弊端大加鞭撻。這頗能博得一些人的贊同。筆者承認(rèn)，當(dāng)年農(nóng)村土地集體所有制確實對于計劃經(jīng)濟體制起到了支撐作用。土地歸農(nóng)民集體所有和計劃經(jīng)濟作為國家制度，都是以毛澤東為核心的我們黨第一代領(lǐng)導(dǎo)集體建立起來的。但把二者混為一談卻是錯誤的。大量歷史文獻(xiàn)表明，我們黨主張農(nóng)村發(fā)展集體經(jīng)濟(包括合作經(jīng)濟)，從新民主主義革命時期就開始了，從理論到實踐，都大大早于計劃經(jīng)濟。當(dāng)時發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的初衷有兩個：一是克服小農(nóng)經(jīng)濟制度下生產(chǎn)力千百年難以發(fā)展的弊端，通過合作即資源重新配置形成新的生產(chǎn)力;二是克服農(nóng)民分散單干必然出現(xiàn)的貧富兩極分化弊端，走共同富裕道路。事實上土地集體所有制在很大程度上實現(xiàn)了制度設(shè)計的目標(biāo)要求，比如，分散單干的小農(nóng)經(jīng)濟難以大規(guī)模進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)，靠集體經(jīng)濟就做到了，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展;在解決農(nóng)村內(nèi)部貧富差距方面，集體經(jīng)濟的制度性效果也十分明顯。事實有目共睹，限于篇幅，本文不再詳述。當(dāng)然，由于計劃經(jīng)濟的干擾，集體經(jīng)濟制度沒有完全達(dá)到預(yù)期效果也是事實。

　　筆者認(rèn)為，正是由于土地歸農(nóng)民集體所有已經(jīng)顯示了制度優(yōu)勢，所以在黨的十一屆三中全會后興起的農(nóng)村改革中，農(nóng)民拋棄的僅僅是吃“大鍋飯”的集體統(tǒng)一經(jīng)營體制，而不是土地集體所有制。2012年春節(jié)期間，筆者組織中共中央黨校、北京大學(xué)等高校研究生做“百村千戶”問卷調(diào)查，回收1052份問卷，在“您希望將來農(nóng)村的土地制度是一”選項中，90%以上的農(nóng)戶沒有選擇“按人平分，私有到戶，然后像解放前那樣自由買賣土地”。所以，筆者贊同習(xí)近平總書記堅守農(nóng)村土地集體所有制底線的主張，是因為他的看法是科學(xué)的，符合客觀實際，代表了從事農(nóng)耕勞作的廣大農(nóng)民群眾的根本利益訴求。

　　如果“私有學(xué)派”不認(rèn)同農(nóng)村土地集體所有的制度優(yōu)勢，那么至少應(yīng)該論證以下兩個觀點的科學(xué)性：一是小農(nóng)經(jīng)濟時代的土地私有制具有優(yōu)越性，能夠?qū)崿F(xiàn)資源離效配置，集體所有制取而代之是個歷史性錯誤;二是近三十年的農(nóng)村土地集體所有制嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民增收致富。

　　二、小規(guī)模土地私有妨礙土地資源高效配置，值得警惕

　　自三十多年前安徽小崗村的大包干經(jīng)驗在全國農(nóng)村普遍推廣后，形成了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。該制度有三個要件：一是土地歸農(nóng)民集體所有，二是集體土地由農(nóng)戶承包經(jīng)營，三是集體統(tǒng)一為農(nóng)戶經(jīng)營提供社會化服務(wù)。但眾所周知，2006年農(nóng)村稅費改蕈后，農(nóng)戶不僅不再向集體繳納任何承包費用，而且承包地轉(zhuǎn)讓給其他人經(jīng)營時租金全部歸原承包戶收取。這樣，不論是在經(jīng)濟學(xué)意義上還是在法理學(xué)意義上，集體經(jīng)濟組織就喪失了土地所有者的基本權(quán)利——通過對財產(chǎn)的占有獲取收益。在大多數(shù)農(nóng)村，集體都是經(jīng)濟上幾乎沒有任何收入的“空殼”，無力向農(nóng)戶提供經(jīng)營服務(wù)。正因為如此，農(nóng)村需要深化改革。關(guān)鍵在于往哪個方向上改。

　　“集體學(xué)派”反對以改革的名義搞農(nóng)村集體土地私有化，并不是抱著計劃經(jīng)濟時期盛行的“左傾”意識形態(tài)不放，而是因為這種事實上的土地私有阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展。具體表現(xiàn)就是，土地分割細(xì)碎問題長期解決不了，土地粗放經(jīng)營甚至撂荒的狀況越來越嚴(yán)重，土地資源配置效率低下。這是因為，幾億農(nóng)民在比較效益驅(qū)動下，選擇外出務(wù)工經(jīng)商，無法兼顧農(nóng)田的精耕細(xì)作。這一現(xiàn)象并非中國特有，在實行土地私有制的日本早就出現(xiàn)了，以至于從20世紀(jì)70年代起，日本就有了帶嘲諷味道的“游玩農(nóng)業(yè)”、“周日農(nóng)業(yè)”等說法，指責(zé)那些以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入為主、農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入為輔的所謂“第二種兼業(yè)農(nóng)戶”對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的忽視。如果沒有私有制對于擴大土地經(jīng)營規(guī)模的制度性障礙，日本的農(nóng)產(chǎn)品自給率還可以提高十個百分點左右。“私有學(xué)派”認(rèn)為一旦土地私有，就可能通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)，這其實是出于對自由競爭的迷信，結(jié)果只能是重蹈日本覆轍。

　　三、我國農(nóng)民新的偉大創(chuàng)造：靠市場機制確權(quán)把集體變成土地所有者、經(jīng)營者、勞動者的利益共同體

　　既然土地集體變成私有不利于經(jīng)濟發(fā)展，就理應(yīng)受到農(nóng)民的抵制;既然農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有具有制度優(yōu)勢，就理應(yīng)受到農(nóng)民的擁護(hù)。事實確實如此。

　　眾所周知，眼下一些地方在做土地確權(quán)工作，卻進(jìn)展緩慢，激發(fā)不出當(dāng)年農(nóng)民搞大包干那樣的熱情。一些農(nóng)村土地確權(quán)工作已經(jīng)完成很長一段時間，仍然看不到任何經(jīng)濟發(fā)展的新跡象。

　　與土地確權(quán)的冷清形成鮮明對照的是，筆者近半年來在廣東省清遠(yuǎn)市搞農(nóng)村綜合改革調(diào)研，了解到一些當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民自發(fā)改革案例，深受啟發(fā)和鼓舞。這里僅舉網(wǎng)絡(luò)上容易搜索到改革基本情況的廣東省清遠(yuǎn)市葉屋村一個例子。

　　葉屋村通過村民自治機制推動“土地改革”(注：村民就是這樣說的)，從2010年起，改變了多年來各家各戶土地七零八落的狀況，主要勞動力外出務(wù)工的農(nóng)戶只承包一塊旱地，主要勞動力在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶可以承包一塊水田和一塊旱地，總之，各家備戶都實現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)營，土地撂荒和粗放經(jīng)營問題徹底解決。同時，吸收四十多名青壯年勞動力回村務(wù)農(nóng)，所有農(nóng)戶單純靠從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，最低人均收入也已經(jīng)超過了15000元，比改革前多出3—4倍。

　　葉屋村進(jìn)行土地改革的直接動因就是要由窮變富：村長葉時通作為養(yǎng)魚專業(yè)戶早已過上了小康生活，2008年他想到，如果各家各戶分散的承包地集中連片，選好種養(yǎng)項目，收入都能與自己差不多。對于葉時通的想法大家都認(rèn)同，但要做到集中連片經(jīng)營，必須調(diào)整多年未變的土地承包關(guān)系，對此的意見就五花八門了o最大的阻力來自那些人均占有較多土地和較好土地的農(nóng)戶，他們認(rèn)為自己吃虧了。經(jīng)過三十多次各戶家長共同開會討論，最終形成了大家都能接受的改革方案。用農(nóng)村土地改革的常用術(shù)語概括葉屋村的經(jīng)驗，也可謂是明確產(chǎn)權(quán)的過程：

　　首先，明確土地的所有者是集體，不是私人，集體有權(quán)調(diào)整土地。這個集體不是行政村，更不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

　　其次，明確集體土地的成員權(quán)，只有生活在集體土地范圍內(nèi)的人擁有集體成員資格，娶進(jìn)來的媳婦和新生的孩子獲得土地承包權(quán)。嫁出去的閨女和過世的老人失去土地承包權(quán)。

　　再次，用地租調(diào)節(jié)各戶土地的多少和肥瘦。每人無償承包1畝水田和2畝旱地，其余要付地租，內(nèi)部沒有人愿意承包的土地由集體來統(tǒng)一向外出租。

　　最后，集體租金收入的使用公開透明，主要用于改善生產(chǎn)條件，也拿出一些獎勵學(xué)生和孝敬老人。所有水田旱地都由集體修通機耕道，所有水田都由集體修建完善的排灌設(shè)施。

　　葉屋村通過土地改革，既整合了各戶分割細(xì)碎的土地，又破解了集體經(jīng)濟空殼難題。該村經(jīng)驗給予我們的啟示是：租金既實現(xiàn)了集體作為土地所有者的權(quán)利，又調(diào)節(jié)了土地資源在經(jīng)營者之間的合理配置，反過來幫助了勞動者改善生產(chǎn)生活條件。在葉屋，古典市場經(jīng)濟理論描述的地主、資本家、工人三者之間你多我少的利益對立關(guān)系不見了，代之以土地所有者、經(jīng)營者與勞動者之間的利益共同體關(guān)系。這是繼安徽小崗村大包干之后中國農(nóng)民基于土地集體所有制的又一偉大創(chuàng)造，為農(nóng)村土地改革做出有益探索。

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