光給戶(hù)口給福利只是低質(zhì)城鎮(zhèn)化——訪(fǎng)華中科大中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰

長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)記者：楊于澤

　　諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主約瑟夫·斯蒂格利茨曾經(jīng)斷言：中國(guó)的城市化和以美國(guó)為首的新技術(shù)革命，將成為影響人們21世紀(jì)生活的兩件大事。

　　今年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，提出“實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)”的城鎮(zhèn)化目標(biāo)。

　　城鎮(zhèn)化，在中國(guó)持續(xù)“發(fā)熱”，也成為資本市場(chǎng)炒作的一個(gè)題材。透過(guò)這種熱度，我們發(fā)現(xiàn)，不同的人對(duì)于城鎮(zhèn)化有完全不同、甚至南轅北轍的看法。

　　華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰教授，對(duì)國(guó)內(nèi)“三農(nóng)”問(wèn)題研究領(lǐng)域素著聲望，本報(bào)記者帶著城鎮(zhèn)化相關(guān)問(wèn)題與他進(jìn)行了對(duì)話(huà)。他認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題是讓農(nóng)村居民進(jìn)城體面地安居，城鎮(zhèn)必須向他們提供就業(yè)機(jī)會(huì)，如果僅僅靠政府向他們提供戶(hù)口與市民待遇，進(jìn)城農(nóng)民就會(huì)淪為城市貧民，這樣的城鎮(zhèn)化只是一 種劣質(zhì)城鎮(zhèn)化。

　　城鎮(zhèn)化是中國(guó)特色城市化

　　城鎮(zhèn)化是一個(gè)有中國(guó)特色的概念，與之對(duì)應(yīng)的世界通行概念是“城市化”、“都市化”。城市化、都市化，是指農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過(guò)程，包括人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及地域空間的變化。

　　西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市化水平已達(dá)80%以上，但上世紀(jì)六七十年代以來(lái)，這些國(guó)家已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重的“城市病”，比如交通擁堵、空氣污染等。而在城市化發(fā)展上出現(xiàn)了所謂“逆城市”進(jìn)程，城市居民紛紛向郊區(qū)、衛(wèi)星城鎮(zhèn)遷移。

　　而中國(guó)農(nóng)村人口龐大，大城市有無(wú)能力吸收數(shù)以?xún)|計(jì)的農(nóng)村人口，我國(guó)很多學(xué)者、政府官員表示懷疑。20世紀(jì)80年代，就出現(xiàn)了小城市論、大城市論、中等城市論、多元發(fā)展論、城市體系論等不同主張。

　　1983年，中國(guó)城鎮(zhèn)化道路學(xué)術(shù)研討會(huì)認(rèn)為，中國(guó)應(yīng)走一條“適合中國(guó)國(guó)情、具有自己特點(diǎn)的社會(huì)主義城鎮(zhèn)化道路”。討論會(huì)的總結(jié)報(bào)告提出，應(yīng)“積極恢復(fù)和發(fā)展小城鎮(zhèn)，特別是廣大的農(nóng)村集鎮(zhèn)”，發(fā)展小城市，因?yàn)樗?ldquo;是符合理性的，是有生命力的”。

　　1991年，辜勝阻在《非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化研究》中使用并拓展了“城鎮(zhèn)化”的概念，對(duì)中國(guó)的城市化道路作了系統(tǒng)的理論梳理。

　　當(dāng)然也有不同看法。比如中國(guó)地理學(xué)會(huì)歷史地理專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任、復(fù)旦大學(xué)葛劍雄教授認(rèn)為，目前中國(guó)很多地方特別是中西部缺少功能健全、規(guī)模適當(dāng)?shù)拇蟪鞘泻吞卮蟪鞘?，城市的集聚效?yīng)沒(méi)有很好地發(fā)揮作用，很有可能在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中將資源平均配置，造成資源浪費(fèi)和低效。

　　到了1998年，中共第十五屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》，正式采納“城鎮(zhèn)化”概念。

　　農(nóng)民工注定在城市吃“青春飯”

　　改革開(kāi)放以來(lái)，城市加工業(yè)發(fā)展起來(lái)，為農(nóng)村青年人提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)。據(jù)人社部統(tǒng)計(jì)，2013年全國(guó)進(jìn)城農(nóng)民工總量達(dá)2.69億人。

　　但2.69億農(nóng)民工遠(yuǎn)沒(méi)有“城市化”，賀雪峰教授稱(chēng)之為“半城市化”。所謂“半城市化”，是指農(nóng)民工進(jìn)城打工，但難以在城市長(zhǎng)期安居。人生到了四十五歲左右，農(nóng)民工已開(kāi)始精力不濟(jì)，就開(kāi)始回到農(nóng)村，重拾農(nóng)活。

　　一直以來(lái)，國(guó)內(nèi)有一種認(rèn)識(shí)認(rèn)為，只要政府開(kāi)放城市戶(hù)籍，進(jìn)城農(nóng)民享受市民待遇，就可以順利城市化了。賀雪峰不同意這種看法。

　　賀雪峰分析，當(dāng)今世界，城市化基本上可以分成兩種類(lèi)型，一種是歐美日國(guó)家，城市化可謂“又快又好”，城市化率高，進(jìn)城人口基本上都可以在城市體面安居，即使 少數(shù)進(jìn)城失敗的人口，也能獲得國(guó)家強(qiáng)有力的保障。另外一種是廣大亞非拉國(guó)家，城市化率無(wú)論高不高，城市化質(zhì)量都不好，最典型的表現(xiàn)就是幾無(wú)例外的大規(guī)模城 市貧民窟。一般在這些國(guó)家，城市貧民窟人口要占到全部城市人口的三分之一甚至更多。

　　中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，奇怪的是中國(guó)幾乎是唯一沒(méi)有大規(guī)模城市貧民窟的國(guó)家。有人認(rèn)為，沒(méi)有貧民窟恰恰反映了中國(guó)農(nóng)民的自由遷徙權(quán)的缺失。

　　但賀雪峰認(rèn)為，這恰恰是中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一項(xiàng)“制度優(yōu)越性”。我國(guó)當(dāng)前的基本制度尤其是農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度，保證了進(jìn)城失敗的農(nóng)民還可以返鄉(xiāng)種田。而實(shí)現(xiàn)城市化的局部地區(qū)，則是高質(zhì)量的城市化。

　　是不是政府開(kāi)放城市戶(hù)籍，農(nóng)民工就可以擺脫城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)呢?賀雪峰認(rèn)為，城市化的質(zhì)量根本取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。在一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)民進(jìn)城了， 如果沒(méi)有 獲得就業(yè)機(jī)會(huì)并取得可靠收入，他們就會(huì)成為“進(jìn)城失敗者”，只能淪落到城市社會(huì)底層。中國(guó)農(nóng)民工返鄉(xiāng)，反而活得更有尊嚴(yán)。

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　　城鎮(zhèn)化不是保增長(zhǎng)的工具

　　求知：過(guò)去政府談?wù)摮擎?zhèn)化很急切，現(xiàn)在似乎不著急了，可能是什么原因呢?

　　賀雪峰：這個(gè)問(wèn)題很有意思。的確，本屆政府上任之初，有一個(gè)很大的關(guān)于快速推動(dòng)城鎮(zhèn)化的輿論，加快發(fā)展城鎮(zhèn)化似乎成了本屆政府最重要的任務(wù)。但是不久加快發(fā)展城鎮(zhèn)化的輿論開(kāi)始降溫。政府在城鎮(zhèn)化的政策上，也一直保持了相對(duì)慎重的政策態(tài)度。

　　僅僅從媒體方面看，剛開(kāi)始大張旗鼓要搞大規(guī)模城鎮(zhèn)化，基本上反映了目前過(guò)剩產(chǎn)能的需要。這些過(guò)剩產(chǎn)能希望借新一屆政府推動(dòng)城鎮(zhèn)化的政策，來(lái)拉動(dòng)內(nèi) 需，消化過(guò) 剩產(chǎn)能，所以當(dāng)時(shí)就有40萬(wàn)億城鎮(zhèn)化投入的說(shuō)法。消化過(guò)剩產(chǎn)能的城鎮(zhèn)化，顯然是不可持續(xù)的，因?yàn)檗r(nóng)民進(jìn)城，他們必須要有穩(wěn)定就業(yè)與收入來(lái)源，要有基本的社 會(huì)保障。推動(dòng)城鎮(zhèn)化，建城容易，真正讓進(jìn)城農(nóng)民可以在城市體面安居不容易。本屆政府其實(shí)對(duì)此非常清醒，在加快城鎮(zhèn)化方面始終保持了謹(jǐn)慎的態(tài)度，沒(méi)有接受利 益集團(tuán)的忽悠。

　　求知：2008年國(guó)際金融危機(jī)后，政府強(qiáng)調(diào)穩(wěn)增長(zhǎng)、“保8”，結(jié)果推動(dòng)“建材下鄉(xiāng)”，農(nóng)民歡迎嗎?

　　賀雪峰：2008年金融危機(jī)之后，中央擔(dān)憂(yōu)大量農(nóng)民工失業(yè)，會(huì)引起社會(huì)不穩(wěn)定，因此有所謂中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速不能低于8%，低于8%就可能導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的說(shuō)法。 實(shí)際上，金融危機(jī)主要受到影響的是沿海出口加工業(yè)，失業(yè)的也主要是在沿海加工制造業(yè)務(wù)工的農(nóng)民工。而到目前為止，農(nóng)民工都還保留有農(nóng)村的承包地和宅基地， 所謂失業(yè)，對(duì)他們來(lái)說(shuō)，不過(guò)是返鄉(xiāng)多休息一段時(shí)間而已，不是什么大的問(wèn)題。

　　當(dāng)時(shí)為了“保8”，中央推出4萬(wàn)億的刺激計(jì)劃，甚至出現(xiàn)推動(dòng)建材 下鄉(xiāng)、家電下鄉(xiāng)的計(jì)劃。這些建材下鄉(xiāng)、家電下鄉(xiāng)，倒不存在農(nóng)民歡迎與否的問(wèn)題，因?yàn)檫@不是強(qiáng)迫的，而是通過(guò)政府補(bǔ)貼來(lái)調(diào)動(dòng)農(nóng)民需求。只是這些通過(guò)補(bǔ)貼來(lái)拉 動(dòng)農(nóng)民需求的計(jì)劃，對(duì)于消化過(guò)剩產(chǎn)能可能有一定積極作用，而對(duì)于當(dāng)時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和增加農(nóng)民福利，作用不大。應(yīng)該說(shuō)，真正有積極性推動(dòng)這些產(chǎn)品下鄉(xiāng)的是資 本，農(nóng)民無(wú)所謂。

　　求知：城鎮(zhèn)化以工業(yè)化為條件，城鎮(zhèn)化不是保增長(zhǎng)的工具，是嗎?

　　賀雪峰：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是一個(gè)自然而然的過(guò)程，目前最重要的是要調(diào)結(jié)構(gòu)，而不是通過(guò)增加垃圾GDP來(lái)保持增長(zhǎng)率。

　　核心是讓農(nóng)民進(jìn)城體面安居

　　求知：現(xiàn)在談到城鎮(zhèn)化，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)“以人為核心”，你覺(jué)得應(yīng)當(dāng)如何理解“以人為核心”?

　　賀雪峰：以人為核心，首先就是以進(jìn)城農(nóng)民為核心，我們要考慮進(jìn)城農(nóng)民能否在城市體面安居?，F(xiàn)在很多人認(rèn)為，只要農(nóng)民在城市買(mǎi)了房子，或者有了廉住房，農(nóng)民就 可以進(jìn)城了。這是錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。農(nóng)民進(jìn)城，首先要有獲得穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會(huì)的能力，但在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，城市不可能為所有進(jìn)城農(nóng)民工提供穩(wěn)定就業(yè)，這與政策 和制度無(wú)關(guān)，而是結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題，所有發(fā)展中國(guó)家都是如此。盲目加快推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城，結(jié)果就是農(nóng)民落入到城市貧民窟。即使有房子，同樣生活很困難。

　　現(xiàn)在很多地方政府為了增加土地財(cái)政收入，打農(nóng)民工的主意，鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)置業(yè)，也就是在縣城買(mǎi)房子。問(wèn)題是，農(nóng)民在縣城買(mǎi)房子，他們就可以在縣城體面生活得下來(lái)?離開(kāi)農(nóng)業(yè)收入，縣城務(wù)工機(jī)會(huì)又少，生活成本又高，農(nóng)民進(jìn)城，必是福利降低，這樣的進(jìn)城又有什么好呢!

　　所以，“以人為核心”的城市化，就是真正考慮農(nóng)民進(jìn)城之后，是否可以提高生活質(zhì)量，而不是僅僅要讓農(nóng)民將所有積蓄加上未來(lái)借貸去買(mǎi)房子。

　　給戶(hù)籍并不能解決真正的問(wèn)題

　　求知：有人認(rèn)為，現(xiàn)在阻礙農(nóng)民工城市化的主要是戶(hù)籍制度，因?yàn)闆](méi)有戶(hù)籍就沒(méi)有附著其上的市民福利，是這樣嗎?

　　賀雪峰：城市化應(yīng)該也是一個(gè)自然而然的過(guò)程，急不得。中國(guó)目前人均GDP只相當(dāng)于歐美日的大約十分之一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)集中在低附加值的加工制造業(yè)上面，這就決定 了，城市不可能為所有進(jìn)城農(nóng)民工提供有保障的在城市體面安居的就業(yè)與收入條件。在大多數(shù)人無(wú)法獲得在城市體面安居的就業(yè)與收入條件時(shí)，國(guó)家就不可能通過(guò)社 會(huì)保障來(lái)讓進(jìn)城農(nóng)民在城市體面安居。任何保障都只可能對(duì)少數(shù)而不可能保障多數(shù)。

　　求知：很多人提農(nóng)村居民市民化有經(jīng)濟(jì)成本，有人說(shuō)平均成本每人10萬(wàn)元，這種成本指什么?應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)?

　　賀雪峰：這個(gè)成本主要是計(jì)算農(nóng)民市民化，城市要增加的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。這個(gè)成本其實(shí)是小成本，真正的成本是農(nóng)民進(jìn)城了，脫離了農(nóng)業(yè)，全家老少進(jìn)城，他們的 消費(fèi)大大增加了，而收入很難增加，他們?nèi)绾卧诔鞘畜w面安居?靠國(guó)家來(lái)保障數(shù)以?xún)|計(jì)的無(wú)法在城市體面安居的進(jìn)城農(nóng)民，這顯然也是不靠譜的。

　　求知：四川成都市推行農(nóng)村居民把地交給政府換市民身份，這可否大范圍推行?

　　賀雪峰：?jiǎn)栴}是，成都僅僅搞了一個(gè)村的所謂“雙置換”，就搞不下去了。成都市是省會(huì)城市，大城市帶不大的農(nóng)村，政府財(cái)力比較強(qiáng)，但是仍然只搞了一個(gè)村就搞不下去了，如何大范圍推廣?

　　保留進(jìn)城失敗農(nóng)民的返鄉(xiāng)權(quán)

　　求知：農(nóng)民工在哪里市民化呢?

　　賀雪峰：從買(mǎi)房子的角度看，農(nóng)民一般只在縣城和鎮(zhèn)上買(mǎi)得起房子。但是，縣城和鎮(zhèn)上可以提供的就業(yè)機(jī)會(huì)很少，且工資很低，他們就是買(mǎi)得起房子，也住不下來(lái)，因 為沒(méi)有足夠在縣城住得下來(lái)的收入。某種意義上講，村莊是生產(chǎn)性的，農(nóng)民在村莊，可以獲得農(nóng)業(yè)收入，自給自足收入，以及消費(fèi)很低。尤其是中老年人，進(jìn)城后， 沒(méi)有就業(yè)機(jī)會(huì)，消費(fèi)又高，他們?nèi)绾芜M(jìn)得了城市?

　　在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，農(nóng)民進(jìn)城都會(huì)有目前這樣的“半城市化”形態(tài)。當(dāng)前農(nóng)民進(jìn)城，少數(shù)運(yùn)氣好有技術(shù)的農(nóng)民，在城市獲得了穩(wěn)定就業(yè)與收入，他們就順利變成市民了。但是大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民工可能無(wú)法獲得體面進(jìn)城的條件，而是要在年輕時(shí)進(jìn)城，年齡大了還要返鄉(xiāng)。

　　從這個(gè)意義上講，農(nóng)民在哪里市民化都困難。還得有一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。

　　求知：世界上城市化形態(tài)有幾種類(lèi)型，比如韓國(guó)城市人口集中在首爾、瑞士以小城市居多、美國(guó)有大城市也有無(wú)數(shù)小城鎮(zhèn)。中國(guó)的大城市資源高度聚集，人口承載能力強(qiáng)，政府卻強(qiáng)調(diào)發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)。政府可以扭轉(zhuǎn)人口向大城市轉(zhuǎn)移的市場(chǎng)力量嗎?

　　賀雪峰：這個(gè)有點(diǎn)難，但是的確應(yīng)該做。

　　求知：但中小城市沒(méi)有足夠的產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民到這樣的地方干什么呢?

　　賀雪峰：這就是我上面講過(guò)的道理。

　　求知：在國(guó)家的城市化進(jìn)程中，政府能夠做什么呢?

　　賀雪峰：如上所述，對(duì)中國(guó)來(lái)講，政府最重要的是要保障進(jìn)城失敗的農(nóng)民的返鄉(xiāng)權(quán)。返鄉(xiāng)的權(quán)利是農(nóng)民最基本的人權(quán)!

　　求知：政府是不是應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村社保、醫(yī)保，特別是在義務(wù)教育方面加大力度呢?

　　賀雪峰：這些年，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)的力度還是比較大的，在合作醫(yī)療、農(nóng)村低保、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的投入力度尤其大。經(jīng)過(guò)幾年的努力，目前國(guó)家已經(jīng)在農(nóng)村建立了全覆蓋的社會(huì)保障體系，雖然水平還比較低。

　　義務(wù)教育方面，國(guó)家不僅應(yīng)該加大投入力度，而且應(yīng)該考慮農(nóng)村實(shí)際，為農(nóng)村配備更多教育資源。前幾年教育部門(mén)脫離農(nóng)村實(shí)際，盲目拆點(diǎn)并校，以至于有些地區(qū)農(nóng)村孩子上學(xué)極不方便，這就非常不應(yīng)該了。當(dāng)然，國(guó)家也認(rèn)識(shí)到了拆點(diǎn)并校的問(wèn)題，這方面也正在改進(jìn)中。

　　城鎮(zhèn)化不是重新分蛋糕

　　求知：很多城里人擔(dān)心農(nóng)村居民市民化抬高房?jī)r(jià)。這真的是一個(gè)問(wèn)題嗎?

　　賀雪峰：現(xiàn)在城里人基本上都已經(jīng)有了房子，他們才是希望房?jī)r(jià)越高越好呢。

　　求知：城鎮(zhèn)化也的確會(huì)占用大量土地、教育、衛(wèi)生之類(lèi)資源，最終很難說(shuō)完全不影響到城市居民。你怎么看呢?

　　賀雪峰：盲目地城市化，的確會(huì)出現(xiàn)你說(shuō)的這些問(wèn)題。這個(gè)意義上講，我們一方面要保證進(jìn)城農(nóng)民的基本權(quán)利，要為進(jìn)城失敗的農(nóng)民保留他們返鄉(xiāng)的退路，尤其是保證 他們?cè)谵r(nóng)村的土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)。同時(shí)，我們也要為城市弱勢(shì)群體提供基本的保障。城市弱勢(shì)群體一旦失敗，他們可是退無(wú)可退，比進(jìn)城失敗的農(nóng)民還要糟 糕。

　　求知：城鎮(zhèn)化不是重新分蛋糕，而是創(chuàng)造機(jī)會(huì)，是這樣的嗎?

　　賀雪峰：當(dāng)然。城鎮(zhèn)化應(yīng)該是與工業(yè)化、與產(chǎn)業(yè)升級(jí)相聯(lián)系的，也是相互促進(jìn)的。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，城鎮(zhèn)化才會(huì)有質(zhì)量。指望靠人為推動(dòng)城鎮(zhèn)化來(lái)消化過(guò)剩產(chǎn)能，保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，這樣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就沒(méi)有意義。

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