日前中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中組部、國資委的指導(dǎo)意見，首次對國企黨組織參與企業(yè)重大決策的程序作出具體規(guī)定，并明確了其發(fā)揮政治核心作用的表現(xiàn)形式。
新中國成立伊始，受列寧理論的影響，我國曾在全國范圍內(nèi)推行企業(yè)“一長制”，但時間并不長。這段期間出現(xiàn)的廠長威信不足、不能與民主管理有效結(jié)合等問題，引發(fā)在國營企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制這個問題上是實行“一長制”還是黨委負(fù)責(zé)制的爭論。20世紀(jì)90年代末國企改革時，部分企業(yè)又開始將管理制度改為一長制。
目前國企黨組織參與重大決策的情況如何?政治核心作用應(yīng)當(dāng)如何界定?有學(xué)者認(rèn)為，在現(xiàn)代企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)中，黨組織并非生產(chǎn)經(jīng)營活動的行政中心和權(quán)力中心，很難有效參與企業(yè)的決策和管理，而如果董事會、總經(jīng)理、黨組織三者關(guān)系處理不好，將導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，降低決策效率。
2013年3月17日，鐵路總公司掛牌，盛光祖(右四)等新領(lǐng)導(dǎo)班子成員合影。
首次明確國企黨組織參與決策程序
按照最近下發(fā)的指導(dǎo)意見，黨組織發(fā)揮政治核心作用表現(xiàn)在三個方面，即領(lǐng)導(dǎo)層架構(gòu)、參與決策的領(lǐng)域和程序。
在領(lǐng)導(dǎo)層架構(gòu)方面，《意見》延續(xù)了此前雙向交叉任職的規(guī)定，即黨組織的主要領(lǐng)導(dǎo)成員要參與經(jīng)營層面的運作，作為董事、董事長，或者總經(jīng)理、副總經(jīng)理。董事長、總經(jīng)理等也可以進(jìn)入企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)層。
《意見》還明確，黨組織參與企業(yè)重大決策的情形共分為3類，一是干部的選拔、考核；二是企業(yè)的經(jīng)營方針和重大改革重組問題；三是貫徹落實黨和國家的方針政策。此外還包括關(guān)系到職工群眾重大切身利益的措施。
《意見》值得關(guān)注的地方在于，它首次統(tǒng)一和明確了企業(yè)黨組織參與重大決策的程序問題。意見規(guī)定，在做出重大決策前，黨委或黨組應(yīng)首先開會，然后由黨組織的主要負(fù)責(zé)人與董事會和經(jīng)理層的非黨委成員溝通；在開總經(jīng)理辦公會和董事會的時候，參加的黨委成員要充分表達(dá)黨委的意見；黨委成員在總經(jīng)理辦公會和董事會后，要向黨委反饋決策結(jié)果;如果黨委發(fā)現(xiàn)有不符合國企責(zé)任的行為，要向上一級黨委報告。
按照國企黨組織的發(fā)展現(xiàn)狀，中共中央出臺該《意見》有其針對性。四川省某電力企業(yè)人士表示，黨組織作為國企的政治核心，“參與重大決策，一直在強調(diào)，但參與的內(nèi)容、形式、方法、途徑等，都沒有明確規(guī)定。”雖然各企業(yè)黨組織制定了參與決策的制度，但“宣傳性制度多，程序性制度少，原則性要求多，綱領(lǐng)性要求少”，而且與《公司法》、《企業(yè)法》等法律文件相比，“顯得蒼白無力”。
黨組織在國有企業(yè)內(nèi)的地位被一些學(xué)者視作重大的政治問題，但即使在中央企業(yè)中，該問題也還沒有規(guī)范統(tǒng)一的模式。根據(jù)中國兵器工業(yè)集團課題組2013年3月的一份報告，在117家中央企業(yè)中，建立規(guī)范董事會的有51家，其中19家存在黨組，32家存在黨委。而他們?yōu)榻鉀Q上述矛盾，產(chǎn)生了各種模式，如神華集團，對分別應(yīng)由黨組和董事會決定的事項進(jìn)行了區(qū)分，黨組決定的主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、干部管理等問題。中國電子科技集團規(guī)定，董事會和總經(jīng)理決策事項中凡同時屬于黨組管理權(quán)限內(nèi)的，應(yīng)首先經(jīng)黨組審議或?qū)彾ā?/p>
國企領(lǐng)導(dǎo)體制仍需破解權(quán)責(zé)不清難題
自1978年開啟改革大幕以來，隨著中央政策的變化，國有企業(yè)中黨組織的地位和作用也幾經(jīng)變化。1980年代初，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制從“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負(fù)責(zé)制”向“廠長(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制”轉(zhuǎn)換，但隨之而來的黨組織弱化、黨組織保證監(jiān)督作用無法落實等問題，引起了中共中央注意。于是，“廠長(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制下企業(yè)黨組織的政治核心地位”的提法貫穿了上世紀(jì)80年代末到21世紀(jì)初期的近20年時間。
進(jìn)入新世紀(jì)，中共十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出，“國有企業(yè)黨組織要適應(yīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，充分發(fā)揮政治核心作用”。2009年8月，全國國有企業(yè)黨建工作會議提出，要適應(yīng)公司制股份制改革，建立確保黨組織發(fā)揮政治核心作用的公司治理結(jié)構(gòu)。
雖然黨組織的地位和作用經(jīng)過了多次調(diào)整，不過，在現(xiàn)代企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)中黨組織權(quán)限如何，尤其是參與重大決策的程序如何，中共中央此前的文件并沒有給出答案。此次下發(fā)的《意見》邁出了實質(zhì)性一步，試圖加強黨組織在企業(yè)決策中的影響力。
然而，《意見》可能起到的實際效果，業(yè)內(nèi)人士和學(xué)者有各自看法。在國企系統(tǒng)某官員看來，《意見》還沒有解決董事會、總經(jīng)理和黨組織的權(quán)責(zé)明晰問題，存在決策主體之間的沖突。
該官員表示，黨組織實行民主集中制，多數(shù)委員的意見就是黨委意見，即集體決策、集體負(fù)責(zé);董事會是集體決策、個人負(fù)責(zé)，董事個人可以保留意見。“董事對董事會違反國家法律法規(guī)的決策，要付連帶責(zé)任，除非表達(dá)了明確的反對意見。這樣一來，如果(參與黨組織的)董事根據(jù)黨委的決議，在董事會上發(fā)表了意見，那么最后的責(zé)任誰來負(fù)?”
此外，該官員認(rèn)為，決策效率也是一個需要解決的難題。面對瞬息萬變的市場，決策前黨組織先行開會，然后召開董事會，會不會降低決策效率?黨組織和董事會可不可以同時開會“這些都是需要進(jìn)一步探索的問題。”
此外，國有企業(yè)黨組織按照上級黨組織或者中共中央的方針參與決策，是否有損企業(yè)作為獨立市場主體的地位?這些問題都有待解答。
中國的黨委制與蘇聯(lián)的一長制
一長制，一般指某企事業(yè)單位中的全體人員，完全只服從一位領(lǐng)導(dǎo)者的意志的管理制度。實行一長制的企業(yè)由國家委任一個首長(主任、廠長、經(jīng)理、 總經(jīng)理以至部長)領(lǐng)導(dǎo)，他單獨領(lǐng)導(dǎo)該機關(guān)或企業(yè)并對其狀況和活動向國家負(fù)責(zé)。但從另一個角度說，領(lǐng)導(dǎo)者必須對他受委托的工作負(fù)全部責(zé)任。
1918年，列寧首先提出一長制，到1920年，蘇聯(lián)已經(jīng)有一半左右的機關(guān)實現(xiàn)了一長制管理。蘇聯(lián)軍隊中也實行一長制，指揮官全權(quán)管理并負(fù)責(zé)行政、黨政和戰(zhàn)斗事務(wù)。
新中國成立伊始,中共中央受列寧經(jīng)典理論的影響,及根據(jù)地建設(shè)經(jīng)驗的啟示,決定在全國范圍內(nèi)推行企業(yè)“一長制”。1956年中共“八大”召開,正式宣布黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負(fù)責(zé)制取代“一長制”,成為我國國營企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制的新選擇。但這一段時間并不長。到20世紀(jì)90年代末的國企改革時，部分企業(yè)又開始將管理制度改為一長制。在歷次的政治運動中,“一長制”都不斷地遭到打擊和批判。
上世紀(jì)50年代左右，東北地區(qū)因解放早、民主改革和生產(chǎn)改革基本完成,加上有蘇聯(lián)專家的具體幫助,最早建立起“一長制”的領(lǐng)導(dǎo)體制,其他地區(qū)則因條件尚不成熟或認(rèn)識上的偏差,在國營企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制這個問題上出現(xiàn)了是實行“一長制”還是黨委負(fù)責(zé)制的爭論。后經(jīng)中共中央的認(rèn)真分析和考察,認(rèn)為“一長制”是符合現(xiàn)代工業(yè)大生產(chǎn)符合中國經(jīng)濟建設(shè)需要的,遂決定在全國范圍內(nèi)繼續(xù)推行。
企業(yè)“一長制”在全國推行的過程取得了一定效果。如強調(diào)落實生產(chǎn)責(zé)任制,各職能部門的職責(zé)不斷明確和細(xì)化;企業(yè)內(nèi)黨、政、工、團明確分工,關(guān)系進(jìn)一步理順;行政方面的力量加強,企業(yè)管理制度不斷得到完善。與此同時,也出現(xiàn)了一系列問題,根據(jù)地方上的反映,這些問題主要集中在:廠長等領(lǐng)導(dǎo)干部文化、業(yè)務(wù)水平低,在廠內(nèi)威信不足;“一長制”不能與民主管理有效結(jié)合,使群眾參與企業(yè)管理和建設(shè)的熱情降低;“一長制”與黨委領(lǐng)導(dǎo)時常產(chǎn)生矛盾,出現(xiàn)廠長“獨斷專行”、黨委“形同虛設(shè)”等不良現(xiàn)象。
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