對依法行政工作的思考

對依法行政工作的思考　　

心玉得　　

上層建筑與經濟社會發展關系的重要性無需復論。當今社會仍存在許多急需解決的社會矛盾，矛盾的存在也是事物發展的客觀規律，構建和諧社會則須共同努力來實現美好藍圖。　　

在社會化分工越來越細、行政機構十分龐雜的今天，為貫徹依法治國方略走可持續發展道路，就需要把住社會事物主要脈象，把復雜事物條理化，將行政方式科學化，用合理科技手段，整合現有行政與社會資源，從兩方面組建全方位依法行政、監督與服務社會工作平臺；一是建立行政系統運行工作平臺，二是建立行政服務社會事物監控工作平臺，并把這兩大類中的N個小平臺進行點對點式穿插鏈接。從而改變政策制定、政策執行、政策反饋效果差的問題，通過平臺操作來改變具體行政行為可控性差的局面。以達到科學發展，服務社會生產生活的目的。從事物道理分析，大政方針的貫徹落實，如同高保真音源信號的傳輸還原過程一樣，為杜絕政策在執行中出現偏差走樣“失真”現象，則需適時建立這個“無氧化9N”行政平臺。音響信號要高保真傳輸，不是一味靠加大線徑才能辦到，行政質量的提高，亦不能一味靠增設龐雜行政機構和重疊行政職能來實現。為更好地為人民服務，為經濟建設服務，應該實行行政方式符合時代要求的改革，對“行政分子”排列結構進行有利重組，來實現依法行政過程“高保真”。目前依法行政工作，顯然還存在一些不足，將重形式的傳統行政方式轉變到重行政效果相結合層面上來，可解決行政行為不規范透明度差等問題，通過建立平臺可把廉潔踏實高效工作規范，優良職業道德要求、業績考核標準通過這個平臺，納入到行政管理、監督與服務社會的事前、事中、事后全過程，這一設想要比單一“運動”式動員，不聯系具體工作責任和待遇的號召，喊破嗓子的口號，效果來得實際明顯，如果這種動員、號召、要求是我們行政工作的戰略指導思想，那么行政平臺就是依法行政戰略思想落實的支撐點，總之在行政方式上應用雙腳走路。行政平臺的建立，可以直接將行政程序規范納入日常工作中加以跟蹤監管，在很大程度上解決行政環節繁雜、政策制定中存在的問題與落實不到位，工作責任不清等問題，以此提高行政質量，凈化行政與行業空氣，減少資源浪費，澄清吏治，陽光行政。依法行政不僅需要高素質復合型公務員隊伍，完善的法規政策為依據，更需要高質、高效、透明的行政手段來實現治國理念。提高依法行政能力已刻不容緩。　　

當今社會整體法制化水平，國民綜合素質，尤其是依法行政服務社會的能力，職業道德素養普遍還需進一步提高。為達依法行政目的，必須對人、財、物等社會與自然資源進行科學管理。依法理財又是能否實現依法行政工作的起點之一，目前各級政府財政預算分配體制監管的缺失，各級政府財政預算分配方式的不科學，各項法規政策執行不力，公務員招考與領導干部提拔中的隨意性，對公權力行為監管的不科學等問題，亦是依法行政難與差的源頭。目前各級領導干部的法治觀念，法治化水平，又是貫徹依法治國方略，實現依法行政理念關鍵的關鍵，亦是踐行“三個代表”構建和諧社會，踐行科學發展觀的關鍵點，人性的“多元化”，更是高質量推進依法行政的難點，宏觀上來說依法治國構建和諧社會方略的實現，不僅要有完備的事前立法立規體制與事后法律法規的準確運用，更需要對行政工作從道德規范與工作要求層面做出事前的硬性規定，通過平臺這一載體讓這些規定來監督行政工作的開展，完成對行業行為，社會行為動態式管理體制的建設，加強社會職業道德素質的培養。中國的經濟建設好比發展道路上飛馳的火車，執政黨與國家利益就是動力，就是火車頭，行政平臺就是保障政策得以正確貫徹落實的路基，傳統行政方式與行政平臺即是路基上的兩條鐵軌。為提高依法行政服務社會的能力，具體設想一是要組建依法行政網絡平臺與政策運行評估體制建設。二是要抓職業道德規范的培養，各項政策與平臺運行相適應的配套改革與相關法律制度的完善。三要在平臺中建立行政服務社會的邊際聯系工作機制，以便高效動態管理行政行為與社會生產生活。通過資源整合，使各層面政策在平臺上依法、高效、規范、透明的運行，就象軍隊要有鐵的紀律那樣，從而使行政過程規范清晰高效，行政行為與責任掛鉤明確，政策執行過程中暴露出的問題隨時都能及時在平臺中呈現出來以便于政策改進，執行方式改進，各項法律法規隨時都能準確找到適用的地點和對象。以此把政府各部門服務社會生產生活，把政策鏈接，政策執行，政策反饋，部門監督，行業監督，社會監督，把提拔、考核領導干部，國家公務員招考，工作責任及成績與兩個待遇掛鉤等事項納入其中管理。既要把部門工作職責“點”進行對接，把政策“點”進行對接，把崗位責任與崗位定員、考核、報酬的取得與獎懲進行對接，把政策制定與政策反饋進行對接，把政策執行監督、評估，改進等等工作在平臺上進行對接。采取把依法行政服務社會生產生活過程，實行網絡平臺化行政與傳統行政方式相結合的新行政方式，構筑依法行政大堤，以確保黨的大政方針高質量貫徹執行，從而實現行政風氣的好轉，來帶動社會風氣的扭轉。　　

現在政策制定方式和執行方式的欠科學、部門政策出臺前調查研究不深入的現象，科學制定政策機制的不完善，也是高質量推進依法行政工作的難點，杜絕上有政策下有對策尷尬局面出現乃當務之急。興利除弊，通過行政平臺的組建與規范運行，就可以在很大程度上提高依法行政的質量，可以在很大程度上醫治部門與部門之間各自為戰、政策與政策之間各自為戰、本位主義、塊塊主義、事不關己高高掛起、門難進、臉難看、事難辦、貪污腐敗的社會痹癥。把依法行政理念，轉化成為實實在在的工作體制實現多贏，以微觀良好的行政效果匯集，來提升依法行政質量，提升黨在人民群眾心目中的形象，從而體現出社會主義制度的優越性，體現出有中國特色的社會制度，充分體現立黨為公執政為民的理念，真正為經濟建設服好務，完成和諧社會的構建，從而實現民族的可持續發展戰略目標。為達科學管理人、財、物的依法行政目的，參與社會分配與再分配活動，引導經濟健康發展作用，財政預算分配及人事制度改革又是能否適應平臺需要，實現依法行政的工作核心。　　

一、財政預算分配、及人事管理制度配套改革構想　　

依法行政必須借鑒工業設計與精密制造觀念，要把平臺的組建當做一個緊密聯系的系統工程來做，每一個組建的行政平臺必須是活的動態式的，而不是流于形式的死平臺，否則毫無意義可言。為此，首先各級政府財政預算分配觀念與方式，人事管理體制亟需加大改革步伐，以適應行政平臺的組建與運行。要實行地方政府財政預算分配觀念；即實行編制依據、編制標準、下達方式，執行方式、評估與監督方式的轉變。　　

（一）預算分配與審核、監管　　

加大財政綜合預算改革步伐，提升綜合預算的質量，實行以“項目工作”責任點掛鉤式的多定方案，財政預算分配觀念要扎實轉變到以“項目工作”為主的層面上來，而不是打著 “工作需要”為口號的幌子。　　

（1）公用部分預算編制　　

每一“項目工作”（以下簡稱項目工作）均需編寫程序并建立一個即獨立、又有內在邊際聯系關系的行政平臺，部門預算編制要以每一項具體工作，作為預算編制起點或理由，預算批準要根據部門預算 “項目工作”程序的邏輯性陳述（流程），結合每項行政支出需求量增減變化情況，結合政策執行前后效果進行審核；即結合平臺運行情況，工作中的電子文檔與紙質傳統檔案（以下簡稱兩個檔案）資料保管與整理、移交，行政相對人或社會，對“項目工作”責任部門，責任人滿意程度，政策執行過程經驗總結和改進建議的質量，再確定預算標準、預算額度。以合法實際需要的支出為依據，來確定標準及額度增減變化的預算分配新模式。　　

“項目工作”可分為兩大類，一是常年性或新增業務類工作，即單項業務類工作，或存在邊際聯系關系在平臺中可穿插鏈接的業務類工作，以此作為編制部門預算起點。二是突擊性工作、一般性工作，或者叫中心工作，中心工作的預算，在新設立的預算科目中制定標準“一事一議”后列支，做到程序規范并網上公示。部門預算編制與執行要以政策涉及面廣，行政成本耗費大的項目工作為主要編制對象，改革現行不完全聯系具體工作，以所謂工作需要為借口，作為預算編制與執行的做法，把“行政事業單位辦公用品管理平臺”，同“行政事業單位預算編制與執行監督平臺”聯網鏈接，責任到人跟蹤管理，作為預算標準及額度變化考量的重要藍本之一。　　

要實行預算分配、使用觀念的轉變，把由少數人決定預算分配，完全行政干預預算分配的現狀，轉變到根據預算法，根據各部門“項目工作”與工作平臺運行效果對比相結合，有分配原則，有分配標準，有預算執行意見與反饋，有政策執行評估報告，有辦公用品跟蹤管理，有工作過程兩個檔案保管、移交，并與報酬的取得與獎懲制度掛鉤的層面上來，真正實現公平、公正、公開的預算分配新模式，綜合預算的編制與執行要與動態運行的平臺緊密結合。預算分配的核心原則就是根據“項目工作”及工作量與工作完成質量，編審政府財政綜合預算。預算執行最終要能體現出，部門預算單位“項目工作”過程和工作質量，同時也要反映出“項目工作”任務增減變化情況，哪一個環節出現問題都能隨時反饋，隨時接受上級部門與社會各界的監督。財政綜合預算在分配過程中，不能把肉蓋在飯里吃掉，要打破看部門“好壞”定預算標準，改革按人頭定公用經費的陋習，轉變到以“項目工作”編制預算與設立科目核銷支出的做法上來。預算公用部分經費的安排，要具體到“項目工作”的程序“點”上，預算申請要符合“項目工作”流程，項目分明細及匯總，預算申請要實不要虛，杜絕大而化之的提法。預算經費列支時進行邏輯性審核，一是常規財務審核、二要工作在平臺運行上耗費的邏輯性審核。根據“項目工作”程序需要列支預算經費，不包括吃喝、娛樂接待等非工作性支出，領導崗位需要的公用經費的確定標準和額度，可按“項目工作”預算總額的百分比設定，并設立獨立科目，支出采取事前向政府、人大報告，事后審核列支的辦法，并進行年度職位支出審計。公安機關的預算安排可按固定和可變預算兩部分進行編制執行，如公安刑偵部門的預算可按加權平均后的年度案件發生頻率及案件偵辦支出總額，審核后作參考基數，預撥部分預算經費，案件偵查完結，移送檢察機關提起公訴后，再結合案件卷宗的客觀反映，案件卷宗不僅要能滿足司法程序的需要，而且還必須反映出支出的明細及支出邏輯性，再核銷案件支出費用，運用網絡平臺對案件檔案與支出憑證相結合的審核辦法，實行經費預撥一案一結算的預算編制執行體制，公安機關的其他部門則采用固定預算分配體制。總之騰出更多可用財力，用于地方公共事業發展，地方經濟發展，民族傳統文化的保護和傳承上。用于啟動社會服務性工作，化解各種社會矛盾上。用于戰爭預備、預備役建設、流行病或重大自然災害的防控體制上，適當提高公務員個人待遇，以充分體現公共財政的特性。通過分配觀念的轉變，建立新型財政分配體制，真正把“吃飯性財政”轉變成“建設性財政”，從而實現陽光財政。把重視“弱勢部門”、“弱勢部位”職責的口號，通過“項目工作”預算分配方式的轉變落到實處。對支出憑證實行憑證真偽檢驗、及合法合理性審核辦法，每一種發票的印制與購買（領）也需建立平臺加以聯網監督，以鑒別支出憑證的真偽。改變預算編制、執行由領導自由決定或支配的現狀，預算經費不能成為領導“小金庫”的一部分，預算經費更不能成為領導個人凝集力的載體，切實強化對公權力的監管。財政綜合預算要以部位先行編制，逐級匯總，財政初審后，上報上級財政部門，上報同級人大、政府、審計、紀委監察等部門，對“項目工作”的開展質量、效果及預算分配、執行情況，結合兩個檔案整理保管質量進行預算的編審與執行，并制定預算編制與執行評估辦法，做實預算全過程評估。對以“項目工作”需要為名騙取或報銷財政預算經費行為，要責任到人追究刑事責任。財政必須根據“項目工作”真實性需要，評估報告，審計結論，社會或行政相對人，及網上問卷調查匯總情況，來認真甄別預算申請，要實行網上調查，社會參與意見的辦法進行預算編制與執行。總之要以最終形成的行政效果，經濟效果，社會效果，做為“項目工作”預算標準及預算額度變化的依據。預算在編制與執行過程中要充分體現出“事錢”的性質，要加大預算的事前、事中、事后的監審力度。　　

雖然是一級政府一級財政，分稅制財政體制，上級政府對本級政府的預算分配不作干涉，是否也可通過“行政事業單位預算編制、執行聯網審核監督平臺”，加強對地方政府預算編制程序規范和資金用途的合理合法性進行監督呢？是否可制定相關法律依據和程序操作規范，來規范地方政府財政部門預算分配決定和執行行為呢？將年度責任制考核內容進行點式細化，納入行政平臺中進行動態式考核。　　

預算的編制要注意時效性，編制匯總必須在下一財年開始前，既本財年10月底前完成，不要發生預算編制匯總工作和決算期打架的現象，不能造成預算就是決算的事實，一旦發生要追究地方政府和財政部門主要領導的政紀和法律責任，連續兩次發生類似情況的地方，相關級別單位、相關部門或跨部門領導鎖定責任下課或集體下課。　　

一年終了，財政部門必須把預、決算分收入來源組成，支出分項目、分單位一一對比后在政府網中進行公示，實現多層面監督，進一步提高政府網站的質量和點擊率。　　

（2）個人部分預算編制　　

個人部分預算編制，要根據“項目工作”的要求，把崗位工作任務與責任細化到人，通過技術手段在平臺中建立動態式獎懲累加積分考核辦法，既把公務員的成績與責任、報酬、提拔任用，通過平臺穿插鏈接進行動態考核，逐級簽訂責任狀，責任狀實行雙向鎖定的辦法，最終來作為部門個人預算編制的細胞。以每一財政年度為簽訂時效。要根據工作量對照政策執行點、效果及責任點，實行獎勵與貢獻對等，過失與處罰對等的獎懲辦法。借鑒軍隊軍銜制做法，實行薪級制管理辦法，即將所有國家公務員報酬的分配，在不分部門不分行業“好壞”前提下，按地區差、分領導職務，分業務骨干，分一般工作人員三個層次，來分別確定一個基本工資，并結合所承擔的“項目工作”責任，再決定個人變動部分報酬的獲得。就是相對來說不同層次，不同行業的人，在一個地區要站在相對的同一起跑線上，重新核定工資標準，打破完全按單位好壞、按職務、按級別、按專業技術職稱、按文聘、按工齡，與工作業績和責任脫鉤支付報酬的作法。“項目工作”任務的分配，首先征求每個人本人意見，看其是否愿意，或是否有能力承擔一項或幾項“項目工作”，實行工作任務兼顧分配的原則，“項目工作”不能由一人，或少數人包攬，更不能跨部位包攬，要采用在本部門內或本單位內競爭來認定擔負工作任務多少的辦法，來確定“項目工作”的承擔對象與責任鎖定。對未承當“項目工作”的人員，組織和人力資源部門要責任到人直接溝通了解情況。對暫時不能勝任業務類“項目工作”的一般工作人員，在核定個人基本工資時，要執行更低一個檔次的個人基本工資標準，浮動工資部分則根據“一般工作人員”個人所做邊緣性、配合性工作時的表現，在由機關領導、干部、部位負責人評判，此類人員工資應低于從事“項目工作”人員的工資。　　

針對新的行政方式逐步完善相關法律法規制度，及建立“項目工作”點的N個業績評判標準，應得報酬及獎懲辦法， 制定出“項目工作”點的N級多層面、多環節責任劃定、對應處罰辦法。以此作為領導干部、公務員考核、報酬取得、獎懲、人事變動、提拔任用的依據。總之就是借鑒企業管理做法，實行基礎工資以外聯系實際工作責任的級別浮動工資制。為配合這項改革，重點要對利用“國家資源”盈利的壟斷行業或企業個人分配體制進行配套改革，加強個稅及壟斷行業或企業收入取得的政策調控、使用監管、審計能力。在制定分配政策中對壟斷行業或企業要剔除“國家資源”的因素，年個人收入總額必須制定一個上限標準，應規定其每年個人總收入不得高于當地平均收入的具體幅度，并實行嚴格多向監督辦法，某些壟斷行業的一般個人年收入總額，要讓當地一般公務員干十年才能得到，這合理么？！　　

通過嚴謹的技術手段，實行崗位工作任務與責任細化到人的辦法，實行工作任務定時效、工作業績看評估、獎懲累加積分考核公務員工作的預算分配模式，才能獎勤罰懶，才能改變法治（制）觀念淡漠、業務素質低下、職責不清、行政不作為、行政亂作為、隱瞞事實真像、歪曲事實真像、盲目攀比的做法。運用新的行政手段才能糾正人浮于事、亂竽充數、事多人少、事少人多、“務虛”工作不受重視、無學習動力、無工作熱情、工作紀律渙散、官僚、兵僚等機關作風問題。從根本上解決干與不干一個樣，干有責不干無責、干多干少一個樣、干多不如“匯報”多，實干不如“巧干”、干死不如有人、干的會累死，玩的會玩死的現象，總之已解決可續發展的問題。高薪不一定養廉，但低薪絕不能養廉，不聯系工作貢獻與責任、不聯系行業收入水平、不聯系物價水平的薪酬制度更不能養廉，俗話說一娘生九子，九子九個樣，因人而異的生活經歷與個人情況的不同，不可能指望每一個在崗公務員都是人民公仆，人民公仆的號召應該提倡，但這是對黨員、公務員職業道德要求的最高“軟”標準，對人民公仆的要求不能完全構建在自律的道德層面上，實行工作量、工作質量與責任掛鉤式的新薪酬制度，有針對性地降低不必要的公用經費，進一步合理分配國家公務員個人待遇，建立起合理合法的社會分配的體制，才能真正調動起每個公務員的工作熱情，學習熱情，工作責任感，改變職業道德現狀，把要我干轉變成為我要干，也才能保證被提拔領導干部的“質量”。從而讓整天只琢磨人不琢磨事的社會丑陋現象得以徹底根治，讓辦事不講原則，托關系走后門、不是熟人不好辦事的社會丑陋現象得以逐步鏟除，讓奉行黑厚學說的行為，無處藏身。總之不論“朝中”是否有人或無人，都要讓踏實肯干、兢兢業業的工作成績得到肯定，工作精神得到肯定，要讓高產出的工作人員與“一般”工作人員，在一定范圍內、在兩個待遇上拉開距離。通過行政方式與預算分配方式的改變，來充分體現執政黨的模范帶頭作用。　　

（3）追加預算　　

                                                                                         出戰爭預備費，流行性疾病防控、重大自然災害救援預備費、或災后重建配套資金外，其他需追加預算的新增工作經費，或地方建設性財政支出，要根據上位法規政策規定，合法合理的地方政策，就新增工作是否批準追加經費進行報審，實行先申請、上報，后網上公示動議，多層面聯合網上論證的辦法，改進后提請人大通過，以增強政府預算的“剛性”、“三公性”及“嚴肅性”。　　

（4）基本建設的管理　　

建立“政府公共工程運行及監督平臺”，地方政府領導關于工程決策的執行與否，要實行網上平臺操作與傳統操作辦法相結合的方式進行，實行決策網上上報備案制度，按步驟；公示動議，批準動議，政府工程招標采購的流程。某項建設工程開始前，即網上公示工程名稱或類別、建設目的、資金來源組成、工程等級、設計方的技術資質，設計方案及抗災等級、施工方的技術資質，施工程序及標準、每小時工酬支付標準、支付方式及工時預算總造價、工程材料每平方米、每立方米的單位需要數量/造價，總量/總造價等等具體內容。尤其要加強高等級公路橋梁收費年限、標準、所收費用總額及支出的監管。同時要對政府領導決策人的責任進行公示并責任鎖定，同時引進社會監督機制，并公示有直接監督責任的監察機關、監察責任人名稱及辦公電話號碼、或網址，實行監察審計責任到具體機關、監察審計責任到人、到點的監察辦法。工程完工后，直接負有監督、審計責任的監察、審計機關組成調查組，就該工程招投標程序、工程質量和預決算情況，進行審計監察，工程質量監管部門應在工程完工后，對該項工程進行局部多點式采樣分析，作為工程建設重要實物檔案和設計數據的建設質量依據，調查通過后財政部門再支付最后一筆工程款，最后一筆工程款額度、應控制在工程總造價的20--30%左右。工程質量要與最終做出決策等責任人實行兩個待遇獎懲掛鉤，實行責任倒查，加強社會監督，結合技術手段建立領導干部、公務員職責與個人獎懲實施細則及辦法，減少工程中的腐敗行為。強化預算分配與執行監督，地方政府性基金，專項資金來源與使用過程的部門和社會監督作用，做好法制建設，不給弱智的行政行為，行政亂作為，以犧牲環境為代價發展地方經濟的亂作為及腐敗行為創造資金條件。　　

（5）預算下達方式　　

預算經人大審議通過后，預算執行前，人大應對政府報送預算審議通過內容詳實的決議，政府應下發預算決定文件，將本財年預算安排的工作經費總額，分收入來源組成，分預算支出大項目，分部門預算單位，分公用部分、個人固變部分對財政部門下達預算的批準總額文件。財政部門同時對預算單位，一對一下達預算執行列表式文件，做到內容嚴謹完整，每一項工作經費的執行標準、額度及撥付時間，逐一對照，逐項列表注明。　　

（6）預算執行、政府采購、財政部門操作流程與監督　　

對部門預算的事前審核和政府采購的總原則，一要深入細致，對辦公用品中低值易耗品采購，要實行可用的“就低不就高”的政府采購單價原則，大項行政資產投入要考慮到采購品的耐用性，去奢華作風，兼顧“性價比”，實行政府采購單價從低原則。　　

結合“行政事業單位辦公用品管理平臺”運行情況，由部門預算單位，向同級政府采購部門報送需要進行政府采購的辦公用品類別及數量，由財政部門匯總后，作為預算編制的啟動審核依據，預算執行文件下達后，政府的集中招標采購，更需進一步擴大采購范圍，一是要從一支筆、一張紙的做起，二是要在平臺上動態式公開采購及監管全過程。辦公用品采購后，由部門預算單位將辦公用品領用手續，交國資辦掃描上傳“行政事業單位辦公用品采購、領用、報銷管理平臺”， 所有辦公用品的領用、保管要責任到人，由使用人逐級申請，部門領導審批，由使用人寫出領用條，部門匯總并掃描上傳平臺，各預算單位憑國資辦書面通知，在再采購中心領取辦公用品，規定使用時效控制使用，并對辦公類電器用品定時統一回收，再對平臺中的領使用信息進行更新。尤其是要加強財政部門自身政府采購工作的監管，建議政府采購監管部門從財政部門中獨立出來，最好撤銷該職能重復機構，杜絕分散腐敗向集中腐敗過渡現象的產生，理順體制徹底實行管采分離，強化政府采購行為的監督，也要引進社會共管監督獎勵機制，嚴禁補辦政府采購手續行為的發生。　　

會計集中核算部位要對預算支出作科學性結構分析，做為下一財年部門預算增減變化提供依據。部門預算單位要根據政府和財政部門下達的“項目工作”預算執行標準及額度，逐一對照使用，即“項目工作”經費在使用后，在報銷單封面上要注明報銷的是那一個“項目工作”經費，經費支出實行“項目工作”逐項列支、一次性報銷的辦法，會計集中核算部位，應根據年初下達的預算執行文件，在預算單位列支預算經費時，把預算標準及額度，逐一對照進行審核，并實行審核責任人網上平臺報告制度，即必須由具體審核人寫出分管審核部門經費列支情況的條文式分析報告，及預算變動建議，報告及工作質量與個人兩個待遇掛鉤，制定預算執行效果評價報告程序及式樣，對預算執行分析的評估匯總報告式樣及程序，要對預算執行實行平臺聯網動態式跟蹤管理，集中核算部位負責人將報告建議匯總后，再分現象對預算執行情況作條文式跟蹤評價，以作為次年預算標準及額度變動的依據。評估報告書掃描上傳工作平臺，形成兩個檔案，以進一步提高監管效果，提高財政資金使用質量。預算經費列支的過渡期，統一預撥部分經費，但以使用政府公務卡為主要形式，結算日常行政支出。國庫集中收付中心要結合預算及執行評估報告，核撥預算經費，個人固定部分經費按月撥付，浮動工資部分隨“項目工作”公用部分經費監控撥付，不能混撥，含混不清。　　

省、市、縣政府或部門到基層實地檢查工作要減少，工作檢查要形成平臺報告制度上報審批，根據批準并嚴格執行，對“項目工作”的檢查考核，應以平時行政管理、監督與服務平臺呈現的情況為主要監管對象，著重對“項目工作”平臺運行跟蹤、督辦、進行檢查，再逐級上報關于平臺設計項及政策變化的改進意見，以減輕基層部門的接待壓力，降低行政成本，提高工作效率。省直管后的縣、市財政建議取消接待費開支項目，取消進餐發票、食物購買發票、與工作無關商品發票、各種消費發票，煙酒發票的報銷。省、省以上政府領導下基層檢查工作的接待費用采取“一事一議”政府接待的辦法，接待預算經費實行財政專戶管理，監控使用，網上公示接待工作項目、對象，接待費分明細及總額等內容的辦法，堵死腐敗產生的源頭。恢復報銷差旅費及生活補助的做法，并建立合法、適用、公平差旅費報銷補助管理辦法，以出差地區類別差為依據，制定公差中公共交通乘坐標準、每天生活補助標準、住宿標準的規定。出差就都要吃飯，都要住宿，省以下不應存在很大的職級補助標準差別，適當借鑒戰爭時期“官兵平等”的理念制定更加人性化的差旅費報銷政策。　　

上級部門在布置任何一項新工作前，都要仔細斟做，加強內部工作聯系機制建立與完善，盡量采取工作任務合并的方法布置工作，從而減少行政資源浪費。　　

（二）省以下行政領導職數的設定、及部門內審批制度改革構想　　

一是對政府、行政部門需要報經領導審批事項及程序做出嚴格規定，減少辦事環節，提高行政效率。二是要對市、縣級行政部門副職領導職數的配備，進行嚴格規定和控制，行政“要害部門”要和“一般部門”如實行“大部門”只設一正兩副三個領導職位，小部門只設一正一副兩個領導職位，總共都只有“七八條槍”的行政部門只設一個領導職位，不建黨委、實行黨委班子并入制。現在有的部門副職領導動則十幾人，吃個飯一桌都坐不下，有這個必要么？！根據目前副職領導配備的現狀，針對性的進行領導人員分流，精簡黨委（組）班子組成成員，對副職領導也要實行競爭上崗機制，來減少副職領導干部配備，從而降低行政成本，減少辦事環節，鏟除腐敗滋生的溫床，領導職數多必無益，不僅增加了行政環節，增加了辦事難度，而且徒耗人民錢財，必須加大對行政部門公權力的監督和完善法律規定，把人員充實到具體工作崗位上去，徹底解決“官多兵少”的問題，徹底解決預算經費隨意支出的問題。競爭上崗制度不僅是提高一般公務員隊伍素質的需要，競爭上崗機制同時也應該是提拔、任用、交流領導干部的必備制度，必須用制度規范和法律規定，平臺運行來糾正領導干部提拔、任用、交流中存在的系列問題。　　

加強公務用車購置和使用監管，市、縣級所有行政部門，應規定一個部門只能有一臺公務用車，以解決公車私有、公車私用費用公款報銷的腐敗問題，提倡使用公共交通工具，尤其是縣級行政部門，公車的購買都是以工作需要為名，但很少見公車公用，80--90%的公務車基本都在私用，就是有公事也難得一用，公事用車也要看領導個人素質了。對于案件外調或公務需要，公務車費用歸入案件費用或項目工作費用一起列支，不得單獨列支。政府、行政、政法機關所有公務用車行車證上，及車輛本身，必須在該車的顯眼部位注明使用單位和部位名稱，實行實名制與編號管理辦法，對公安機關非刑偵部門公務用車，要實行定人、定車、定路線上路巡邏制度，實行社會監督。對發生領導干部、公務員、公安干警公車私用的事件，第一次警告，并扣罰個人相關費用，抵扣單位部門預算經費。第二次發生直接辭退或行政處分與經濟處罰，總之不下猛藥難出頑癥。應辭退所有聘請的零時司機，財政部門不得安排、列支零時司機工資。要在機關內部現有人員中產生專職司機，做到定人定車定事。在公車私架中，造成嚴重交通責任事故的出開除公職外，必須追究法律責任，對公車私用產生的重大違法行為，處罰上要真正體現出法律面前人人平等的原則，不能單獨以無關痛癢的所謂行政處分來敷衍搪塞。　　

二、依法行政程序規范及政府公文制作規范　　

為配合行政管理、監督與服務平臺的建立與運行，依法行政立法立規是關鍵是源頭，依法行政無小事， 依法行政首先是政府公文制作現狀需要規范，標準應該全國統一，如；執法主體資格確定的法律規定或確定機關，主體資格的時效，更新的辦法程序，執法主體資格公示機關、公示方式、公示期應做出簡明規定，并網上公布。建立規范性文件及其他公文發布操作平臺，平臺中應包涵所有現行的政府與部門發文，包括廢止的公文信息，平臺應反映出所有的公文分類件數與發文總件數做到一致。對公文的發布機關應規定具有主體資格，而不是以部門的內設機構名義編制文號發文。公文起草方式、程序、文件的用紙大小、函頭定字體、函頭字體定顏色、字體定大小、公文書面布局定式樣做出明確規定，然后各自印刷。關于（暫行）公文的時效、(試行) 公文的時效及適用范圍，規范性文件與一般性文件區分的硬性規定；即通知、辦法、規定、函、請示與報告等公文名稱的標準及適用范圍的法律解釋，發文號名稱的統一規范等系列問題，做出明確嚴謹的法律規定。在現行規定中更需建立的法律規定是，如有悖依法行政七大核心原則的發文，發生重大政策失誤、決策失誤的發文、矛盾文件的出臺等責任劃分、追究，與兩個待遇掛鉤的實施細則及操作辦法并納入平臺監管，即需要分別把起草人、審核人、簽發人、蓋章人的個人責任，同檔案形成與保管、重要文檔資料保管、工作變動檔案移交的程序規范結合起來進行考核。一項規范性文件終止、或需要修改發布新文件的同時，必須把新文件或草案進行網上公示。地方政府規范性文件備案（向政府法制辦或向上級主管機關對口部位備案？或同時備案？）等事項做出明確操作規定，這些要求就是我們依法行政的產品說明書。同時對與依法行政與之相關的法律制度要進行提升、修改、完善，形成更聯系實際的工作指南，使之成為行政管理、監督與服務硬平臺的執行標準。　　

在規范性文件起草過程中，還要改變涉及多層面、多環節規范性文件，主要由一個部門某一個人起草的現狀，應實行分層分塊起草辦法，規范公文的起草程序，建立相關法律依據和獎懲辦法。實行部門法制機構對起草的規范性文件，上位法律精神引用、業務流程等問題，依據上位法政策、依法行政七大原則進行初審，政府法制辦對文件制作的程序，法律精神的引用，依法行政七大原則體現進行復審的辦法強化公文制作監管。對未簽發到法制機構進行審核的行為，應對簽發人實行責任掛鉤、處罰累加積分考核辦法加以監管，并廢止文件、責令改正、同時給予處罰，對以簽發到法制機構審核的，對簽發人實行績效積分累加，與兩個待遇掛鉤，以此作為考核領導干部、公務員政績和過失的重要依據之一，規范性文件起草后，首先要在平臺中廣泛征求行政相對人的意見和網上公示、征求意見必須要建立兩個檔案，根據上述可見的工作過程記錄，作為考核領導干部和公務員提拔、任用、獎勵、支付報酬的評判標準之一。規范性文件的制發應統一程序、統一發文主體，統一文件式樣、統一發文名稱，徹底解決文件式樣五花八門不嚴肅的問題，徹底解決政策制定中法理依據引證不足，不準、矛盾、或缺失的問題，政策制定和執行中缺乏審核、監督的問題，政策制定前后政策不連貫、片面性的問題、部門之間、政策與政策間存在沖突、不完整性的問題、政策完全或部分脫離實際的問題、部門爭權、規避責任、執行過程中操作性差等問題，管理社會生產生活行為的文件必須做到對社會負責，對自己負責。凡涉及社會面廣，跨業務范圍、跨行業、涉及操作環節多的地方法規、規范性文件，必須在本年6月之前發布，以給社會、企業或行業適應，合法調整相關操作行為的時間，執行時效建議只適用一到二年，下一時效年度開始前、即時效年度內，必須由各具體執法機關執法部位的具體承辦人，即“項目工作”責任人，在工作平臺中寫出條文式（精煉）政策分析報告、及條文式政策改進建議（統一報告式樣），逐級上報主管機關采用備案，為法律完善、領導決策，為上級主管機關制定或修改政策提供依據，并在舊文件廢止、新文件起草時由發文機關重新發文和廢止，次年元月一日開始實施，重復……。　　

這也是解決法律、法規、政策滯后，法律、政策趕不上變化的新舉措。細節決定成果，細節決定成敗，這些均是提升行政能力，行政質量的具體辦法，要實現依法行政的無縫鏈接，依法行政高效運行，就必須從大處著眼，從小事入手。　　

各級政府行政機關的工作開展，必須要在平臺中以依法行政為主線條，一切政府行政行為都要體現依法行政理念，不只是寫在年初工作規劃中，很多部門工作規劃或總結中，根本就沒提到依法行政一詞，總之要將依法行政貫穿到行政管理與社會生產生活全過程，依法行政工作痕跡，50年后都要看得見，摸得著，經得起檢查，把“務虛”的依法行政工作切實落到實處，而不是寫在講話材料中，釘在墻上，說在嘴上，回蕩在會議室里，停滯在行動上。通過實現行政方式的轉變，把領導們從文山會海中解放出來，讓領導干部們騰出手來抓好范圍內的工作協調，工作督辦考核，政策熟悉調研，抓好邊際聯系工作機制的建立與完善。　　

總之全國應該下發一個統一行政執法程序規范、實施細則及規范性文件制作管理辦法；這個“微觀辦法”就是全國依法行政工作只有一個操作規范、一個量化考核標準，依法行政要統一到一個標準上來，辦法就是各級政府部門的行政得失、公文制作與獎勵、工效掛鉤制定統一標準，實行責任倒查。部門與部門雖然工作任務不一樣，但考核標準“點”應該一樣，涉及面廣的工作任務及相應的工作職責，與獎懲具體規定，應按“項目工作”程序與責任實行一對一責任鎖定，直接“對號入座”，不應形成“三不管”的行政真空地帶，然后發文實施，以作為行政管理、監督及服務平臺的操作準則和行動指南。誰監督走過場誰下課，誰平臺操作不遵章誰下課，誰執行辦法不認真誰下課。總之立法法理依據要充分、操作性要強，不要大而化之要具體。省以下的行政公文中應該徹底回避“有關部門或相關部門”的提法，所有文件中應注明工作開展部門的具體部位、服務對象、工作程序、工作銜接、裁量權的使用標準、方式，政策時效、并實行獎懲掛鉤、責任鎖定，公文本身的時限都必須在公文上注明或涵蓋，以增強政府公文的嚴肅性，以增強依法行政的可操作性。重大政策出臺前除需深入調查研究外，還應進行模擬實驗，政策的模擬實驗，就是要看新政策是否存在有悖法律精神的地方，或法律法規引證不足、不準、或缺失的的地方，不便操作的地方，進行法理性分析論證，政策邏輯性分析論證，政策操作或鏈接性分析論證，用多個考核指標對新政策進行推理審核論證。政策論證不能僅靠幾個所謂的“專家”來拍板，存在瑕疵的政策出臺，問題往往就出在“專家”身上，在聽取行政相對人意見的同時，要多級別的抽調具體部門的業務骨干參與政策操作性論證工作，盡量兼顧政策大方向的長效性，要考慮到地區差異，要擴大論證層面，政策論證可行后，再在局部試行，修改完善后再全面推開。政策的制定時刻要考慮與行政管理、監督與服務平臺的密切關系，打個比方平臺是硬件，政策就是軟件，出臺的政策要能在硬件載體上安裝并方便操作。平臺要建立在合法“三公”的基礎上，要能適應社會生產生活的需要、參與社會分配與再分配活動、充分發揮政策的杠桿作用、化解社會矛盾，同時要起到很好的監督作用，軟硬件的建立也是宏觀政策在執行過程中的具體落腳點，最終為宏觀調控提供依據和直觀平臺。法規政策中自由栽量權的使用，是否也可適當借鑒下案例法系立法的做法？吸取案例法系的優點，探索更好、更切合實際便于規范操作的自由栽量權劃定呢！？科學細化自由裁量權應形成大氣候，進一步充實完善有中國特色的條文法律體系。            　　

三、鏟除非法收入合法化的現象，調整好財政收入結構　　

逐步廢除或減少行政事業性收費，改革現行非稅收入、罰沒收入財政分配使用管理體制，優化財政收入結構，優化投資環境，凈化行政空氣，進而凈化社會風氣。根據地方政府財力來分先后，限期、分階段降低收費標準，最后取消行政事業性收費，提高行政管理服務社會的能力，通過分配方式轉變，培植新的財源，逐步減少公安交警系統的行政事業性收費收入，“降低”罰沒收入總額，提高罰沒收入質量，徹底糾正各級政法機關截留挪用二級單位預算經費的行為，糾正政法機關按部位定收入任務，實行自收自支的做法，改革誰創收誰支配，財政象征性調節非稅收入做法的綜合預算分配模式，不要讓非法收入通過收支兩條線的財政專戶管理合法化事情的發生，加強預算執行的編制與監管，堵死司法腐敗根源，徹底杜絕部門間預算標準“不平等”，個人待遇“不平等”的現象，制止各級政府“年度非稅收入計劃”的出籠。規范地方政府土地有償使用、出讓基金的征收及使用監管，在建立起“全國土地存量與審批土地使用信息跟蹤平臺”“全國房屋產權聯網登記監管平臺”，工作平臺建立前暫停一切土地出讓，有償使用的審批，誰審批追究誰的責任。真正做到根據環保、根據住房需要、經濟建設需要審批用地申請，尤其要禁止地方政府指令性工程建設，避免從復建設，避免豪華辦公及政府接待場所建設、加強對所謂地方經濟開發區土地使用的審批監管，減少地方政府“小金庫”資金的取得渠道。徹底解決土地審批中的腐敗問題，徹底解決政府腐敗工程的資金來源問題，誰非法提議警告誰，誰非法表決通過撤換誰，集體非法表決通過集體下課，不要讓所謂集體表決成為地方政府部門，主要領導大搞腐敗，大搞形象工程的借口。“全國土地存量與審批土地使用信息跟蹤平臺”必須建立在航天拍攝塊塊劃區、土管、財政、紀委監察部門與社會共同參與監督的模式下，土地及監管部門要實行雙向責任倒查，政府部門監督職能應實行一對一監管，避免出現誰都有權監管，結果誰都沒有起到監管作用的管理真空和走過場局面。加強企業生產過程對環境污染的監管力度，處理好發展與環保的關系，對環境污染大的企業，以排污設備周圍360度開始，分段實行開窗透明的排污監控辦法，即排污管渠上分段采用強化玻璃覆蓋，避免排污口多條線排污的情況發生，避免國家環保部對污染大戶排污口現場監控設備的監控失效，對勒令整改的稅收污染大戶，整改仍不能達標的企業，必須勒令關停的同時，中央在對地方轉移支付的政策上應有具體政策支持，省財政在安排轉移支付資金上應給予傾斜，并必須要有硬的法律規定和操作辦法。建立起“再生資源使用、及稅收政策執行監控平臺”。修改國稅部門“關于再生資源收購票據使用、管理辦法”建立硬性動態的多邊聯合執法機制及再生資源增值稅返還審核機制。加強企業產品國家標準執行的監管及國標的更新，需要加大地方職能部門檢測設備的投入，和專業技術人員的培訓，并制定獎懲辦法。地方政府對照合同法要求應對企業、行業空白合同的條款，進行簽訂前的審核，把可能發生的社會矛盾掐死在源頭，建立空白合同合監督備案機制，為減少矛盾糾紛，凈化社會空氣做好服務工作。實行“項目工作”責任鎖定，也是避免地方政府領導在重大事故中“遭誤傷”的人性化舉措。加強公務員招錄管理，對行政人員消腫、對行政部門消腫，對職能重疊職責不清的部門實行合并消腫，通過行政方式的轉變，徹底改變行政部門以收代管、以罰帶管的局面，理順行政體制，切除阻礙經濟發展的腫瘤。　　

行政大平臺中包括N個相互聯系的小平臺，平臺的建立就是要解決黨的宏觀方針政策，如何用N個切實有效的微觀手段，來保障政策高效運行，達到到立竿見影吹糠見米的效果，以保障大政策實施過程不打折扣不走樣，通過新的行政方式來解決系列社會問題，解決地方政府在環境保護、精神文明建設與經濟建設工作中的矛盾，解決中長遠規劃與年度計劃不配套的問題，有規劃僅僅只是書面規劃，規劃脫節、虛構，規劃與地方經濟發展、精神文明建設“兩張皮”的問題，總之就是要解決一盤散沙的社會現狀，以增強中華民族凝集力和綜合國力。　　

六、法制宣傳教育　　

今后普法的重點對象，應以省以下各級領導為主，讓領導們把“務虛”的法制理論學習成果，很好應用到工作中去，誰學習考試不認真就停、撤誰的職，在學法過程中都不能起到帶頭作用，這樣的領導干部在日常工作中，怎么能夠去依法行政，服務社會？！對在規定時間內法律知識及法治水平仍達不到要求的領導干部要進行撤換，領導干部提拔任用前，必須熟悉本職位所有法律法規，掌握主要業務技能，及依法行政的工作流程。實行領導干部法律知識及業務技能考試制度，必須通過集中閉卷的考試方式來考核領導干部的法治水平，考核要實行異省、異地交叉考場的方法進行，同時新聞傳媒進行現場直播，外出考試必須規定往返時間，考試前后必須實行請消假制度，同時對外出考試的費用設立科目單項列支，并把考試試卷、考試費用上網公示，實行社會有償監督機制，讓社會來評分參與意見，看是否稱職。避免領導干部普法學習流于形式，或請人代學代考現象發生，以解決在業務知識和依法行政過程中，外行領導內行的問題，決策工作中違背政策、工作失誤的問題。省以下主要領導干部年終述職必須以電話會議形式進行，將責任內的“項目工作”開展情況，并接合經費使用情況逐一作述職報告，接受社會各界監督。在確定提拔候選人，考核期內出公示被提拔人履歷外，關鍵要增加公示被提拔人的工作業績，夯實公示內容，夯實黨的基層組織。被提拔人的道德水平、法治觀念、工作業績必須要看得見、摸得著，主要是要看群眾的口碑，不得捏造，造假，（追責法律依據及具體操作辦法）工作業績要有具體載體。同時被提名候選人在被提拔之前，舉行“施政綱領”演講，結合“施政綱領”，及崗位職責，逐一對照起草、并簽訂任期內責任書，任期滿后逐步一對照，作為考核任期內政績與過失的重要依據，作為獲得報酬的依據，對領導干部提拔要實行社會調查問卷監督機制。領導干部行使權力，決策方式、程序，必須要有強硬的法律依據做支撐，執行法律更要“強硬”，要有領導具體決策行為準則，必須要做到領導責任明確，工作方向明確，決策程序合法、規范、嚴謹明晰，并將決策的工作要納入操作平臺聯網式加以監督，主要領導干部不能搞一言堂，隨時接受社會各界的監督。對群眾口碑好，道德素質高，平凡誠實，政績顯著，認真敬業，踏實肯干的領導干部的工作成績要肯定與獎勵。　　

要用法律來規定領導干部上任之初，不能以工作需要為名、實則為斂財進行的人事調整行為，徹底糾正“一朝天子一朝臣”的腐敗封建行為，人事調整必須根據“項目工作”中的嚴重過失等規定進行，必須建立人事調整的法律依據及實施辦法。領導干部實行異地交流任職，一般干部和公務員在工作關系和工資關系不變的前提下，也必須在相關部門間、或各部位間帶崗短期交流，通過干部交流方式打造出一支政治素質好、道德素質高、法律意識強、業務技能過硬的政府部門業務技術員隊伍，高素質的公務員就是確定領導人選的后備大軍。