中國社會管理創新的制度背景
王磊 胡鞍鋼
國務院發展研究中心信息網
關鍵詞：結構分化，社會不滿，社會管理創新
1978年以來的30多年中，中國的社會結構發生了一系列重大的、本質性的總體性變遷，這與改革轉型的進程有著密切的聯系，其中有些變化是累積性的，有些變化則在轉型過程中發生了躍遷性的突變。與結構變化緊密相隨的是，中國民眾的社會需求和心態也在逐漸發生變化，不同群體之間容易產生一些結構性的張力，由此社會問題增多，社會管理需求凸顯。中共十七大報告提出“全面加強以民生為重點的社會建設”，同時提出“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。2011年初，胡錦濤同志在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上，提出提高社會管理科學化水平的八項舉措。那么，如何來認識當前中國創新社會管理、加強社會建設的制度背景？明晰哪些問題是當前亟待解決的？這是本文著力探討的主要問題。
改革以來的社會結構分化
與社會結構的構成相適應，結構分化主要有兩種基本形式：一是社會異質性增加，即結構要素的類別增多；二是社會不平等程度的變化，即社會群體間的差距擴大。自改革開放以來，中國社會的結構分化主要體現在兩個方面：一是從一個政治、經濟、社會高度合一的單一社會向政治、經濟、社會相對分離的多元社會轉變，二是從一個相對平等的社會向不平等程度日益加深的社會轉變。
(一)社會主體多元化
改革開放以前，政治、經濟和社會資源都高度集中在國家手中，資源的生產、供給以及分配都高度依賴于國家，因此，各種社會主體盡管在專業職能、權力大小以及資源獲取量等方面存在一定的差異，但總體來說都缺乏獨立利益和自主性，特別是如果拋開城市與農村之間的巨大差異，僅僅在城市內部或農村內部進行比較，會發現不同的社會主體之間在行為模式和制度框架方面幾乎沒有什么顯著的不同。每個主體都被相對固定在一個位置上，很可能十幾年甚至幾十年沒有什么變化。但是改革開放以后，這種高度同質性的社會結構逐漸被打破了，社會主體越來越多元化，彼此之間的差異也不斷增大。
突出表現之一：政治主體與經濟主體的相對分離。一方面是國有企業實行政企分離；另一方面是其他所有制類型企業特別是非國有經濟實體迅速發展。在農村，隨著家庭聯產承包責任制的實行和人民公社的解體，鄉鎮企業、私營企業、個體企業等經濟主體也逐漸成長起來，特別是鄉鎮企業的異軍突起。
突出表現之二：社會組織興起并日益發揮重要作用。民間組織作為一股相對獨立的社會力量，在計劃經濟時期曾長期被整合到政治組織中，很難獨立地發揮作用。改革開放以來，由于政治經濟環境的變化以及社會力量的發育和成長，組織化的需求開始出現并呈現出擴大的趨勢，各種公益性的社會組織應運而生。從目前出現的民間組織的類型來看，已經表現出相當的多樣化特征，大體可以分為行業組織、學術團體、慈善性機構、政治團體、社區組織、社會服務組織、公民互助組織、同人組織、非營利性咨詢服務組織等類型。民間組織的興起，對于不同群體組織化、規范化地表達利益訴求，緩沖社會矛盾的烈度，構建動態和諧的社會環境具有重要意義。當然，我們也不能過于放大民間組織在目前環境下發揮的作用。我國的民間組織總體上還處在從新生到成熟的過渡階段，組織、制度的規范性相對較差，并且面臨著政策、資源等多方面的約束條件，大部分民間組織是由政府創建并主導的，獨立發揮作用的空間還需要進一步的拓展。
(二)社會不平等凸顯
計劃經濟時代，中國是一個均等化程度很高的國家，除了城鄉之間的差距較大外，階層之間、地區之間的差距都很小。因此，收入分配的基尼系數低于世界上大多數發展中國家。改革開放以來，中國實行不平衡發展戰略，提倡“先富論”，即讓一部分人和一部分地區先富裕起來，試圖以先富帶后富。在這一過程中，雖然領導人一直強調防止出現貧富兩極分化，但是這一趨勢并沒有因為領導人的主觀愿望而得到遏制，反而日益擴大，中國已經成為目前世界上收入不平等程度比較嚴重的國家。
中國社會不平等來源主要有三個方面：一是城鄉之間的差距。城鄉“二元社會”之間的發展差距一直是中國社會最基本的特征，也是很多社會矛盾沖突的深層根源。當然，2003年以來，隨著政府對農村和農業發展的政策調整，城鄉之間收入差距擴大的速度明顯減緩，消費支出的相對差距開始縮小。二是地區之間的發展差距。中國幅員遼闊，不同地區的地理條件、經濟基礎以及文化傳統都有著巨大的差異，因此在發展過程中出現了巨大的不平衡性，可以形象地稱之為“一個中國，四個世界”。三是階層內部的差異不斷擴大。從家庭財產差異來看，家庭財產越來越向少數精英階層聚集，資源的重新集聚現象非常明顯，呈現出比收入差距更嚴重的分化趨勢。
結構彈性的雙向變化
一般而言，社會結構的彈性能夠有效地吸納現代化過程中潛在的矛盾沖突，提升政府處理社會沖突的空間，有利于維持動態的社會穩定。改革開放以來，中國社會結構的彈性也在不斷發生變化，這對于社會穩定的影響可能更強于結構分化帶來的影響，因為結構分化的作用是普遍性的、顯性的，屬于社會沖突的誘致性因素，而彈性變化的影響則相對隱性、具化，屬于社會沖突的消解性因素。這里我們要指出的是，改革開放以來，中國社會結構變化對社會彈性的影響方向是不同的，有些變化提升了社會結構的彈性空間，有些變化則降低了結構彈性。
(一)社會流動性增強
改革開放以來，由于各種新經濟形式的出現，無論是城市居民還是農村居民面臨的發展機會都大大增加了。
第一，非公有制企業的發展提供了大量的就業機會。在市場化改革的大趨勢下，全民所有和集體所有等公有制企業提供的就業機會大幅縮減，特別是1990年代中期以后的國有企業改革更是摧毀了大量的就業崗位，但是個體、私營以及外資企業以市場化契約形式提供的就業機會卻大幅增加。
第二，高考制度的恢復以及擴招為社會流動提供了制度化的途徑。盡管存在素質教育與應試教育之爭以及教育資源分配的不公平性，但僅就統一考試招生本身而言，高考制度仍是一條相對公平的途徑。改革開放以來，大專院校已累計提供了數千萬高等教育機會，大大拓展了社會中下階層的社會流動空間，為低收入群體向中間階層甚至社會上層的轉變提供了潛在的機會。但是，這種機會的實現是以后續的就業創造為前提的，如果這一群體的進入空間很大而產出空間縮小，在高成本的教育之后卻無法獲得必要的回報，即社會流動的后期渠道被堵塞，這一群體很可能會轉化為社會不穩定的高風險群體。
第三，城鄉自由流動為農村居民的發展創造了諸多機會。1984年以后，國家逐步放寬了對農民進城的限制，到城市務工經商的農民逐漸增加；但由于諸多的限制條件仍未解除，并且鄉鎮企業具有較好的發展前景，因此一開始的數量并不多，1985--1990年，從農村遷出的總人數還只有約335萬，而同期鄉鎮企業新吸納的農村勞動力為2286萬人。但隨著城市改革帶來了就業機會逐漸增多，以及鄉鎮企業的日趨蕭條、吸納農村勞動力的能力開始下降，城市對農民的吸引力越來越大，進城流動民工的人數迅速增加；并且，隨著中國城市化進程的推進，農村居民將面臨越來越多的進城就業機會。
(二)社會性退出受阻
我們這里所要討論的是社會主體特別是弱勢群體在社會生活中的退出機制問題。從本質上來說，退出機制與流動機制是聯系在一起的，當某個成員或社會群體對目前的工作狀態不滿時，其消極選擇就是從這項工作退出，轉移到另一項工作；同樣，當人們對自己的生活狀態不滿時，也可以退出目前的生活方式而選擇另一種生活方式。社會性退出是人們表達不滿的一種消極且成本低的途徑，當人們感覺不滿意時，可以選擇退出來轉移不滿情緒或者發泄侵略性傾向，這是保持社會有序運行的最低要求。在社會流動機制健全的情況下，社會成員的理性退出有制度保障，社會性退出很多時候表現為一種向下流動；然而，今天對某些弱勢群體來說，他們在社會的正常秩序中已經無法選擇退出，也就喪失了轉移不滿的理性途徑，極易成為社會沖突最可能的參與群體。
目前來看，這樣的群體主要有三：一是城市下崗工人。在改革開放前的體制中，國企工人的崗位是與教育、醫療、養老等一系列福利政策捆綁在一起的，因此，失去工作不僅意味著收入來源的喪失，同時意味著失去了諸多的福利。此外，這一群體還要承擔從國家的“主人翁”到邊緣群體甚至到城市底層群體的心理成本。雖然國企下崗高峰已經結束，但在社會保障體制尚不健全的情況下，隨著下崗工人年齡的增長，醫療、養老以及繼續索求補償將成為這一群體的主要訴求。二是農村失地農民。農民失地的主要原因，一方面是工業化、城鎮化的必然途徑；另一方面也與地方政府的利益聯系在一起，特別是許多地方出現了補償款過低或者截留補償款的情況，形成政府與資本結盟共同剝奪農民利益的現象。有些地區盡管以安置失地農民進工廠做工的方式作為補償，但由于農民自身缺乏必要的技術，結果往往是要么下崗，要么在城建、環衛等“臟、苦、累”的行業工作。三是失業的大學畢業生。高學歷群體的失業不僅是教育資源的浪費，而且是中國未來社會不穩定甚至政治不穩定的潛在因素。這一群體受教育程度高，思想更為活躍，可利用的資源比如網絡資源更多，社會期望值更高、動員能力更強。然而，今天當他們從高校畢業后，除了繼續讀書，幾乎沒有其他的退出機制；即便是農村生源的大學生，絕大部分也不愿意選擇回到農村去。
(三)中間階層發育不良
社會學者一向把社會中間層作為社會的“穩定器”，是社會結構彈性的主要來源。主流觀點認為，龐大的中間階層可以在社會上層與社會底層之間扮演“緩沖帶”的角色，使激烈的社會矛盾和社會沖突得以緩解。改革開放以前，國有企業的工人較好地扮演了“中間階層”的角色，國企工人在消費水平、政治意識、社會態度等方面都代表了社會的主流，他們在干部階層與其他所有制工人，以及農民之間起到了緩沖層的作用。改革開放后，隨著傳統產業的衰落以及體制調整的深入，以國企工人為主體的“老中間階層”的政治經濟社會地位不僅大幅下降，而且其中很大部分由于下崗、失業、退休等已經成為城市貧困層的主體。同時，以私營企業主、個體工商戶以及專業技術人員、辦事人員為主的所謂“新中間階層”開始興起。不過，就當前中國來說，由于缺乏系統、規范的統計，社會學界對社會中間層是否出現、規模多大等問題的結論并不完全一致。我們基本上認同這樣一種判斷：中國社會仍然是一種底層大、中間層小的“金字塔形”結構，而不是兩頭小、中間大的“橄欖形”結構，但社會中間層已經出現，并隨著經濟增長不斷得以壯大，這符合社會發展的一般規律。
但就目前情況來看，中間階層發育不良主要有三方面的原因：一是中間階層的比重仍然較低，并且有繼續分化的傾向，很難起到現代中產階級在社會中的作用。特別是，中間階層內部同樣存在很強的異質性，傳統中間階層與“新中間階層”之間、體制內中間階層與體制外中間階層之間、技術精英與普通白領之間、中間階層與潛在的中間階層之間，在意識形態、價值判斷、資源獲取方式等方面都存在較大的差異，階層內部表現出較大的結構張力。二是強勢群體仍在擠占中間階層的資源。中間階層的成長是以經濟水平的提升為基礎的，但1990年代以來，各類社會資源都開始收斂到小部分強勢群體的身上，形成孫立平所稱的“總體性資本”和“總體性精英”，不僅弱勢群體的資源分配受到擠壓，中間階層占有的經濟資源也在減少。三是潛在中間階層的上升路徑受阻。在相對成熟的現代社會中，高等教育群體是中間階層的“蓄水池”。從我國現狀來看，大中專畢業生這一潛在中間階層的規模卻迅速擴大，而嚴峻的就業形勢使他們成長為中間階層的途徑并不順暢，如果考慮到購房、醫療以及子女教育等方面可能出現的困難，則進一步提高了他們的進入門檻。
多層剝奪與社會不滿
我們提出“多層剝奪”這一概念，希望來解釋中國社會普遍不滿的產生來源。簡單地說，社會不同群體，無論是強勢還是弱勢都由于某種剝奪的存在，產生了對社會的不滿情緒。剝奪包括兩種層面：一種是客觀的失去，即已經有的東西被剝奪了；另一種是主觀的不滿足，即認為自己應該有的東西卻沒有得到，在需求和獲得之間出現了差距。
(一)絕對剝奪
絕對剝奪是指依靠強力從某些群體身上以不對等的成本獲取資源，使其處于最基本生活需求的邊緣甚至之下。目前看來，我國在轉型期一個突出的現象就是對弱勢群體的絕對剝奪。其主要特點是弱勢群體喪失了原本屬于自己的利益，但沒有得到應有的補償。分析三類典型的弱勢群體——農民、農民工和國企下崗職工，我們可以看到轉型期中國的“絕對剝奪”景象。
長期以來，作為處于弱勢地位的農村、農業、農民一直發揮著支援城市建設、補貼城市居民的作用。即便改革開放以后，這種趨勢仍然沒有改變。這種“隱藏的剝奪”并沒有引起農民的強烈不滿，甚至有調查指出農民的幸福感要高于城鎮居民。當然，隨著農民向城市的流動與遷移，切身的差距感以及輿論烘托，可能會打破農村居民長期以來形成的自我弱勢歸因，增強由城鄉差距引起的不滿情緒，但這種情緒并非由絕對剝奪直接引起，歸于被建構出來的可能更為合適。不過，類似現象應該歸于絕對剝奪的范圍之內：一是稅費負擔，二是因土地征占引起的失地。取消農業稅以后，后者已經取代前者成為農村社會沖突的主要原因。
同時，作為中國城鄉二元結構的產物，改革至今農民工一直是“廉價勞動力”的代名詞。農民工工資水平很低、同工不同酬，是一個普遍的就業現象。特別值得注意的是，一些地方的農民工因勞動強度大、拖欠工資等勞資糾紛，組織集體罷工抗爭。如果認為工資水平低、工作時間長、環境惡劣是“蒙著面紗”的剝奪形式，那么工資拖欠則是一種赤裸裸的絕對剝奪。
對國企工人來說，下崗無法得到妥善安置也是一種絕對剝奪。在經濟體制改革之前，各群體之間體現在收入上的差距微乎其微。更為重要的是，中國的國體強調是工人階級領導的，也就是說，在改革開放之前，產業工人無論在經濟能力還是社會聲望上，都處于社會的較高位置。而改革開放的30多年中，特別是進入20世紀90年代以來，產業工人的社會地位無論從哪個角度衡量，與改革開放前相比都不可同日而語。因此，他們不能容忍收入差距擴大的現象就不難理解了。而下崗工人對自身弱勢的體制歸因更是增強了他們對政府、對社會的不滿情緒。
(二)相對剝奪
目前來看，相對剝奪理論已經被眾多學者作為社會沖突發生的心理基礎。總結這一理論，有兩個概念非常重要：一是期望，二是參照群體。參照群體的變化，很大程度上決定了期望的變化，由此也形成了解釋相對剝奪產生的不同模式： (1)期望值沒有變化，但實際需要滿足能力下降；(2)實際需要滿足能力沒有變化，但期望值提高； (3)期望值和實際需要滿足能力都提高，但期望值的提高速度快于實際需要滿足能力。
中國正處在急劇的轉型過程中，產生相對剝奪的原因異常復雜。概括來說，主要有以下五種類型：
第一，與自己周圍的其他群體相比，感到自己的社會經濟地位有所下降。例如，國有企業的工人特別是下崗失業職工。
第二，制度的不確定性引起的相對剝奪。由于改革是漸次展開的，初期并沒有一套完整、全面的規劃，因此在改革過程中就會出現很多制度性的交叉或者矛盾。既有在政策法律層面的規則性沖突，比如不同時期制定的法律、法規之間就同一問題的規定不同，或者不同等級政府出臺的政策互有抵觸等；也有具體執行層面的實施性沖突，比如某些地方政府在同類問題的處理上前后不一致。后一種情況經常涉及群體的現實利益，更容易產生相對剝奪感。這在對利益受損群體的補償過程中最為常見。
第三，期望增長引起的相對剝奪。社會各方面的輿論宣傳，特別是對部分高收入群體的宣傳，讓人們主觀上感到整個社會的生活水平在迅速提高，但是自己的實際生活狀況并沒有太大變化，這就使得人們有可能誤認為較之于其他人，只有自己的生活水平不但沒有提高，反而在下降。
第四，為數不少的民眾認為，自己的經濟地位與其對社會的貢獻相比偏低。他們認為按照自己對社會做出的貢獻，自己應該得到比實際更多的經濟利益；或者隨著經濟地位的提高，部分群體政治參與的愿望開始上升。期望與現實之間的差距，促使這部分人產生了相對剝奪感。我們把中間階層的相對剝奪感歸為不斷增長的期望。
第五，我們仍處在社會主義市場經濟建設的初級階段，由于市場行為不規范、法制不健全導致的各種社會失范以及各種官員腐敗行為，使得民眾對先富起來的人致富手段的正當性和合法性產生一種普遍的懷疑態度。
上述因素相互作用，結果導致即便生活在社會的中上層群體，相互之間也互有怨意，靠努力打拼致富的人會抱怨有些人憑借非法手段一夜暴富，會因為以前與自己差別很大的人現在卻走在自己前面而不滿。
致力于消除不滿、提高幸福感的社會管理創新
經濟增長并不必然帶來社會穩定，也不會自然提高人民的幸福感。特別是在社會多維轉型的背景下，甚至會出現絕對剝奪與相對剝奪的交織，導致社會不同群體產生普遍的不滿情緒。這種普遍不滿發展的畸型邏輯就是不同群體之間的信任度降低，強勢群體和弱勢群體之間產生對立傾向，矛盾容忍度和群體寬容度下降。在現實社會中，當弱勢群體將自己的生活困境歸因為獲益群體的剝奪時，社會中就潛伏著沖突的危險。因此，中國進入改革發展的關鍵時期、向中等收入國家邁進的時候，著力改善民生，加強社會建設、創新社會管理、全面提升國民的幸福水平，成為政府和社會的共同選擇。
如何來認識當前的社會管理創新？或者說，何為社會管理創新的方向和路徑？我們認為，社會管理創新應該包括理念創新、體制創新和機制創新三個部分，其中首先要實現從管理到治理的理念轉變。
雖然我們仍然使用“社會管理”的概念，但必須從治理的視角來看待社會管理創新。按照全球治理委員會的界定，治理是各種公共或私人機構和個人管理其共同事務的諸多方式的總和；治理是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。治理思想對我們至少有三方面的啟示：一是改革政府部門，使其更加高效、廉潔、開放、透明；二是正確處理政府與市場的關系，充分利用市場機制，優化資源配置，增加競爭性；三是鼓勵公民社會組織對公共事務的參與，提供有效的參與渠道。只有政府、市場和公民社會三者的互動，才能有效地滿足社會需求，有力地推動社會管理創新。具體而言：
首先，社會管理創新的主體不是一元的，而是多元的。在中國的語境下，社會管理創新的主體包括黨委、政府、社區、社團和公眾，實際上也包括企業。同時，在當前公民社會發展并不健全的情況下，政府在發展社會事務、協調社會關系、提供公共服務的過程中仍處于主導地位，而社會組織和社會成員處于協同配合的地位。應該說，這種有主有從的社會管理格局，具有一定的本土特色，也符合中國的實際國情。但隨著公民社會的日益成長壯大，這種“大政府——小社會”的社會管理格局將向“大政府一大社會”的格局轉變。
其次，社會管理創新的關鍵方式在于參與。在社會轉型過程中，社會問題發生的一個重要原因，就是作為利益相關方的公眾，通常被排斥在決策和管理的體系之外。但是在社會治理的框架體系下，無論是公民個人，還是社會組織，作為多元利益主體中的一元，他們應該在社會管理的過程中發揮主體地位，有權參與公共權力的行使，有機會為自身的利益要求說話，同時為公共事務承擔輸送資源的義務。“國家也能夠做到既還權于民，又保持自身的權威和主導能力，從而有機會獲取更多的‘合法性’支持。”這樣就可以形成國家和社會之間的一種良性互動。
再次，社會管理創新的結果是達成利益妥協，實現公眾權益的最大化。多元的社會管理主體間共同參與、相互協商、談判的結果，是形成相互信任、相互依賴的社會共同體。他們不能以犧牲其中任何一方的利益為代價，而必須兼顧多方的利益，最后達成妥協但均衡的結果。
社會建設和社會管理創新的目標是要建立與社會主義市場經濟、社會主義民主政治相適應的社會治理體制，從而形成政府有效調控、市場合理競爭、社會有序治理的局面。因此，我們必須不斷創新社會管理的體制、機制：一方面，發展社會事業，提高政府的公共服務供給能力，這包括教育文化、醫療衛生、社會治安，社會保障、環境保護、亟待發展的社會工作體制，等等。另一方面，要創新社會管理的重要機制，比如建立網絡輿論引導機制、重大決策的社會風險評估機制、危機管理機制，等等。
總之，通過社會建設和社會管理創新，緩解社會結構的張力，釋放社會不滿情緒，實現不同群體的和諧共處，提高國民的幸福水平，是中國社會走向長治久安的唯一選擇。
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