工人集體行動十一年：基于553個個案的分析

工人集體行動十一年：基于553個個案的分析

2011年12月

目錄

第一節 工人集體行動的背景分析.......................................................................... 3

一、經濟環境的變化.................................................................................................. 3

二、政治環境的變化.................................................................................................. 5

三、勞動法律政策的變化........................................................................................... 7

四、社會環境的變化.................................................................................................. 8

第二節 工人集體行動的發展軌跡........................................................................ 13

一、工人集體行動的行業分布變化.......................................................................... 13

二、工人集體行動的企業分布變化.......................................................................... 15

三、工人集體行動訴求的變化.................................................................................. 16

四、工人集體行動方式的變化.................................................................................. 18

五、工人集體行動主體的變化.................................................................................. 19

第三節 政府對工人集體行動的對策變化........................................................... 22

結論與推論................................................................................................................ 27

結論一....................................................................................................................... 27

結論二....................................................................................................................... 27

結論三....................................................................................................................... 28

附件............................................................................................................................. 30

第一節 工人集體行動的背景分析

    進入二十一世紀，中國的經濟、政治、法律和社會環境均處在不同程度的變動之中，這些環境構成了工人集體行動的背景，并影響到集體行動的發展軌跡。

一、經濟環境的變化

進入本世紀以后，中國經濟一直保持持續的增長，GDP的增長幅度在2009年以前保持在10%以上；2000年為89404億元，到2010年已經達到了397983億元，增長幅度為3.45倍。同期，各級政府的稅收增長幅度更超過了GDP的增長幅度，例如，2000年稅收為12.6萬億元，到2010年，稅收已經達到了73.2萬億元，增長幅度更快于GDP，為4.78倍。

十一年間，中國經濟結構發生的重大變化在于國有企業的改制和私營企業的發展。1999年9月，中共中央在第十五屆四中全會上通過的《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》中，提出了“從優化升級產業結構和調整所有制結構兩方面入手，調整國有經濟布局”的改革戰略。2003年10月，中共中央十六屆三中全會修正了國有企業的改革方向和原則，確定：除公益性行業、關系國家安全的行業、不可再生資源行業和對國家具有重大戰略意義的科技開發等行業外，在其他競爭性行業，國有經濟都可以退出；在保留國有部門的同時，大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟，實現投資主體多元化。在此后的數年間，大量國有中小企業通過出售、轉讓和改造為股份合作制等多種方式，轉變為私營企業，這就是“國有企業改制”。

改制使國有企業在經濟結構中所占比重銳減。根據2001年12月31日第二次全國基本單位普查的數據，當時國有企業法人單位為36.9萬個，在企業法人單位中所占比重為12.2%，從業人數為5056.8萬人，所占比重為30.6%。[1] 到2008年底進行第二次全國經濟普查時，國有企業法人單位已經減少到14.3萬個，即使加上1.1萬個國有獨資公司，所占比重也僅為3.1%。[2]

在這個時期，按照中央政府“抓大放小”和發展私有經濟的政策，私營企業得到迅速發展。2001年末，私營企業法人單位數為132.3萬個；港、澳、臺商投資企業8.2萬個；外商投資企業5.7萬個，三類企業（以下簡稱“各類私營企業”）在法人單位中的比重為29.2%，從業人數為4811.4萬人，所占比重為29.2%。到2008年底，私營企業法人單位已經達到359.6萬個，港、澳、臺商投資企業8.4萬個；外商投資企業10.2萬個，各類私營企業在法人單位中的比重已經超過了各類國有企業，達到了76.2%。在國民經濟的工業、批發和零售業、住宿和餐飲業等部門中，各類私營企業的從業人數也已經超過了國有企業，所占比重分別為66.8%、59.4%和61.8%。[3]

來自政府與民間的調查研究結果顯示，各類私營企業一直是工人集體行動的聚集地，導致集體行動的原因，一方面是企業雇主的勞動侵權行為一直沒有得到有效地抑制；一方面是各地廣泛的“官商結盟”導致了資本在勞工面前的強勢。這樣就使中國在市場經濟發展的同時，出現了雇傭主體身份日趨明確，利益分歧逐漸清晰的勞資關系，這種關系構成了十一年來中國工人集體行動發展的一條主線。

 進入本世紀以來，安置國有企業下崗失業工人和轉移農業剩余勞動力，成為了政府要解決的首要就業問題。

上個世紀90年代后期，國有企業改革的一項重要舉措就是分流企業富余人員。在此期間，中央政府提出“減員增效”的政策，并在1998年開始了國有企業的改制。此后，大批國有企業工人被迫在按工齡一次性領取經濟補償金后，放棄了“國有企業工人”的身份，成為失業下崗工人或者被“提前退休”。來自官方的數據顯示，從1995年到2002年的8年間，國有企業累計下崗職工人數達3000多萬。[4]

工人在失去了身份又失去了工作之后，自然會產生不滿，加之在改制過程中，各企業普遍存在操作不規范；改制程序不透明；經濟補償金標準過低；拖欠工資、社會保險費、集資款等等侵害工人權益的問題，致使在改制中和改制后，大批下崗失業工人不斷地向當地政府和改制后的企業追討權益，由此而形成了一類重要的工人集體行動。

中國經濟的高速發展與出口加工型的產業導向帶動了勞動力市場的需求，大量農村剩余勞動力轉向第二、三產業。2000年，農民工的總量為1.13億人，[5] 到2010年，據國家人力資源和社會保障部的數據，農民工的總量已經達到2.4億人，其中，外出農民工1.5億人，[6] 十一年間的增長幅度為1.89倍。在外出農民工中，有93.6%是以受雇形式就業的，并有72%就業于制造業、建筑業、住宿餐飲業和批發零售業。[7]

十一年來，農民工已經成為中國工人階級的重要組成部分，在2004年以前，農業剩余勞動力的持續充沛供給，既為勞動密集型的工業模式提供了運行的基礎，也使勞動力市場難以形成對雇主改善勞動條件、提高工資福利水平的壓力，從而使農民工在工資收入、福利待遇、工作時間、勞動條件、社會保險等多方面，一直處于低于城鎮工人的水平，他們聚集的私營企業自然也就成為集體行動的主要發生地。

自2004年以來，在中國東南沿海地區，出現了勞動力短缺的現象。這種短缺現象在2008—2009年國際金融危機期間曾經有所緩和，[8] 但是在2010年初經濟形勢好轉之后再度出現，有媒體稱，當時僅珠江三角洲地區，缺工就超過了200萬。[9]

這種被稱之為“人口紅利消失”或者“劉易斯拐點到來”的現象已經導致了兩個重要的變化：一是勞動力供求關系變化，必然推動工資的加快上漲；二是新一代勞動者的更高需求，使得勞資關系發生劇烈變化。[10] 事實上，正如后面要分析的，自2004年出現勞動力短缺現象之后，中國工人的集體行動就隨之出現了從被動維權到主動爭取權益的趨勢，要求提高工資和改善勞動條件的行動個案逐年增加。這種行動訴求的轉變說明，工人開始放棄以“辭工”、“自殺”等消極方式來表達不滿的做法，轉而采取積極的行動來爭取法定的權益。

二、政治環境的變化

   十一年間，中國的政治體制改革并無重大進展，盡管在中國共產黨第十七次全國代表大會（2007年10月）的政治報告中，中共中央做出了“堅定不移發展社會主義民主政治”的承諾，并且提出了“擴大公民有序政治參與、建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表、試行黨代表大會常任制、重大問題和任用重要干部票決制，實行黨的代表大會代表任期制”等“政治體制改革”的目標，但有關“民主政治”的基本要求，諸如公民享有充分的表達意見的自由；享有不受政府控制的、多樣且充分的信息來源；享有集會結社的自由等等并未列為中共中央“政治體制改革”的目標。

在上個世紀90年代以中共中央總書記江澤民為核心的第二代領導人執政后，一直追求“以經濟建設為中心”的發展目標，并且取得了令世人矚目的成就。在2002年以胡錦濤為首的第三代中共領導人執政之后，對執政的理念和經濟社會發展的目標，有了不同于上屆的設計。這一代領導人認為，在經濟發展達到一定水平、與社會發展水平已經相適應后，再片面強調經濟發展就可能造成新的失衡，此時，必須強調經濟社會的均衡發展。2002年底，新上任的中共中央總書記胡錦濤提出了“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的執政理念；2003年7月，中共中央提出了以“以人為本”為核心的“科學發展觀”；2006年10月，中共中央發布《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，這一文件確認了“構建和諧社會”的執政綱領，提出了包括人民的權益得到切實尊重和保障；城鄉、區域發展差距擴大的趨勢逐步扭轉，合理有序的收入分配格局基本形成；社會就業比較充分，覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立等等目標和任務，這些目標和任務基本上覆蓋了當時亟需解決的社會問題，也使社會的公平正義至少在意識形態方面有所回歸。當然，執政者對民眾所作出的這種價值承諾，也為工人的集體行動提供了政治上的依據，并促使各級政府修訂了對集體行動的對策。

    在2008年下半年全球性金融危機到來之后，中央政府對外向型的經濟發展戰略進行了調整，將解決“民生”問題作為主要的工作任務。國務院總理溫家寶在兩屆全國人民代表大會（2008年、2009年）所作的《政府工作報告》中，均提出了“著力保障和改善民生”的政府工作任務，將“擴大就業”、“完善社會保障體系”和“改革收入分配制度”作為首三項工作目標。2010年10月18日，中共中央十七屆五中全會通過了《關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，該《建議》將“堅持擴大內需戰略，保持經濟平穩較快發展”作為獨立的章節進行了具體論述，并提出了加強和改善宏觀調控、建立擴大消費需求的長效機制、調整優化投資結構等三條詳盡措施。

當擴大內需成為中央政府調整經濟發展的戰略目標后，建立新的勞資關系調整機制就成為實現這一目標的關鍵。因為，擴大內需的核心是提高居民消費能力，這就需要調整國民收入分配結構，提高居民特別是中低收入居民的收入水平；而調整國民收入分配結構，必然涉及到一次分配；而實現一次分配的公正與提高勞動者的收入，又需要增強勞動者的組織程度和社會各界，包括政府、雇主等對工人集體力量的承受力空間。

事實上，國家人力資源和社會保障部、中華全國總工會（以下簡稱“全總”）和中國企業聯合會/中國企業家協會在2010年5月5日聯合發布的《關于深入推進集體合同制度實施彩虹計劃的通知》中，已經提出，從2010年到2012年，力爭用三年時間基本在各類已建工會的企業實行集體合同制度，其中，2010年集體合同制度覆蓋率達到60%以上；2011年覆蓋率達到80%以上；對未建工會的小企業，要通過簽訂區域性、行業性集體合同提高覆蓋比例。據媒體報道，人力資源和社會保障部與全總參與起草的《工資條例》（草案）在2010年7月已經完成，并上報國務院。該《條例》（草案）確定，職工工資增長應充分考慮當地消費者價格指數（CPI）因素，并要求通過工資集體協商的方式確定工資水平。[11]

    自上個世紀90年代以來，“維穩”（維護社會穩定）一直是中央政府的一項國策。“維穩”又來自“穩定壓倒一切”的方針，該方針最早出現于1991年4月中共中央發出的《關于維護社會穩定加強政法工作的通知》中。在這個《通知》中，中共中央提出，維護穩定是全黨和全國人民壓倒一切的政治任務；也正是基于這個《通知》的要求，中共中央宣布恢復政法委員會的設置，并在此后的二十年間，建立起中國特有的維穩機制。

2010年3月3日《南風窗》發表文章，稱“從2005年底開始，幾乎每一年的‘全國政法工作會議’都圍繞‘維穩’展開。經過四年的摸索，尤其是2008年和2009年的‘大風大浪’，中國的維穩模式，大體已經完成了從戰略構想到技術手段，從理論摸索到實踐創新的轉變，并隱然成型。” 2010年5月27日的《社會科學報》公布了一個值得關注的數據：2009年度，全國維穩經費達到5140億元，中央政府公共安全支出增長幅度達47.5%。隨后有論者指出，該數字已逼近全年軍費開支，可以用“天價維穩”來形容，維穩經費年年破紀錄說明社會越來越動蕩，水漲船高的維穩成本也越來越令社會難以承受。[12]

    二十年來，維穩已經從一種執政的要求轉為一種執政的模式，由于工人集體行動在一定程度上屬于群體性行為，因此一直被視為“社會不穩定因素”，并被列入維穩的對象。對工人集體行動的性質，政府有從維穩角度的定義；對工人集體行動的方式，政府也有基于維穩考慮而制定的措施。可以說，不間斷的工人集體行動與政府的維穩模式實際上處于一種恒動狀態，進而使前者成為后者發展的一個重要因素。

    十一年來在中國經濟、政治和社會環境中發生的變化，形成了勞資關系領域兩種相悖的現象：一方面，政府在不斷完善維穩模式的同時，進行了“擴大內需”的經濟發展戰略的調整，并在“著力保障和改善民生”方面取得了一定的成就；另一方面，包括勞資矛盾在內的社會矛盾又在不斷地積聚，并演化為群體性事件和工人的集體行動，進而抵消了前者減少社會矛盾的效果。這一切都說明，在中國社會轉型的過程中，缺少調整包括勞資關系在內的各種社會關系的有效機制。

三、勞動法律政策的變化

    1994年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國勞動法》，從此中國的勞動法律體系逐漸趨于完善。在法律體系完善的同時，中央政府和地方政府也不斷地頒布勞動政策，以解決中國勞動力市場初建時期和國有企業改革過程中出現的問題。

    從上個世紀90年代中期開始，在國有企業的改革進入改制階段之后，為下崗失業工人提供生活保障和再就業崗位就成為各級政府必須面對的棘手問題。1998年6月和8月，中共中央、國務院以及有關部委發布文件，要求地方政府和國有企業建立“再就業服務中心”，保障下崗失業工人的基本生活和解決再就業問題。2002年9月30日，中共中央、國務院頒布《關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》，此后，勞動和社會保障部與國務院其他有關部委會同全總，相繼出臺了有關下崗失業人員享受再就業扶持政策的8個配套文件。這些政策的及時出臺，在一定程度上緩解了下崗失業工人面臨的生活困難和再就業困境，從而起到了抑制國有企業改制過程中引發的工人集體行動的效果。

中國的農業剩余勞動力在上個世紀80年代中期開始向城鎮的第二、三產業轉移，轉移的規模在2000年已經超過1億。當農民工成為中國工人階級的一個重要組成部分之后，他們的權益卻一直因為戶籍制度的限制和勞動力市場的分割而不能得到公平的保障，這種人數增長而權益缺失并行的狀態也逐漸使農民工成為工人集體行動的主體。進入本世紀之后，中央政府出臺了一系列政策，試圖從制度層面解決農民工的權益缺失問題。2003年12月31日，中共中央國務院發布《關于促進農民增加收入若干政策的意見》，該《意見》提出，農民工已經成為產業工人的重要組成部分；要求城市政府清理和取消針對農民進城就業的歧視性規定和不合理收費，把對農民工的職業培訓、子女教育、勞動保障及其他服務和管理所需經費納入正常的財政預算。2004年12月27日，國務院辦公廳發布《關于進一步做好改善農民進城就業環境工作的通知》，該《通知》要求進一步解決拖欠農民工工資問題，要求各級勞動保障監察機構要加強對農民工較集中的建筑、餐飲、加工等行業的監察執法，公布舉報投訴電話，及時處理舉報投訴案件，嚴厲查處企業隨意延長工時、克扣工資、使用童工等違法行為。2006年3月27日，國務院發布《關于解決農民工問題的若干意見》，在這個文件中，國務院提出要對農民工“公平對待，一視同仁”，要尊重和維護農民工的合法權益，消除對農民進城務工的歧視性規定和體制性障礙，使他們和城市職工享有同等的權利和義務。該文件還針對農民工工資偏低、工資被拖欠現象嚴重；勞動時間長，安全條件差；缺乏社會保障，職業病和工傷事故多以及培訓就業、子女上學、生活居住等方面困難提出了具體的解決措施。

進入本世紀以來，由全國人大常委會審議通過的基本勞動法律共有五部，即，《中華人民共和國職業病防治法》（2001年10月27日）、《中華人民共和國勞動合同法》（2007年6月29日）、《中華人民共和國就業促進法》（2007年8月30日）、《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》（2007年12月29日）和《中華人民共和國社會保險法》（2010年10月28日）。同期，國務院和中央政府有關部委還頒布了一系列的行政法規與行政規章，各地立法機構也出臺了一批地方性法律，從而使中國的勞動法律體系趨于完善。

中國勞動法律政策的出臺與完善，大大提高了工人的法律地位，在政府和工會普及法律的活動中，他們的維權意識也得到了增強。如果以2007年《勞動合同法》頒布為界，可以將工人集體行動的基礎做一個劃分：在此之前的集體行動是建立在“工人是國家的主人和社會真正的統治者”的“政治倫理”之上的，[13] 在此之后的集體行動則是建立在“法定勞動權利”的基礎上的。

四、社會環境的變化

    在1994年中國實施最低工資標準之后，各地政府會定期（至少每兩年一次）調整最低工資。進入本世紀之后，各地的最低工資標準在十一年間調整了10次。[14] 不過，在2008年之前，每年的最低工資標準調整幅度并不大。以廣東省深圳市為例，在2000年至2010年間，最低工資增長幅度為101%，但增長的絕對額僅為553元，而且，在這553元中，有250元是在2008年之后增加的（見圖1）。

圖1      廣東省深圳市最低工資與平均工資變化（2000—2010）

十一年間，在平均工資方面，呈現出非私營企業與私營企業之間的不公平現象。在非私營企業，平均工資增長幅度為2.64倍；在私營企業，平均工資增長幅度僅為1.21倍。這種不公平現象在很大程度上，歸因于私營企業采取的工資增長依據。長期以來，本來是作為“工資保障機制”的最低工資制度，一直被雇主曲解為“工資增長機制”，政府調整的最低工資標準已經成為私營企業雇主調整工資的風向標，尤其是在農民工聚集的私營企業，如果政府不調整最低工資標準，雇主是不會提高工人工資的。

有資料顯示，在1994年至2004年期間，在廣東省以農民工為主體的服裝制造業和皮革及其制品業中，工人的年平均工資一直徘徊于6000至10000元之間，在此期間，服裝制造業年平均工資只增長了28%，皮革及其制品業年平均工資增長了71%，而這種增長又主要發生在2003—2004年間。當時有媒體報道稱，廣東省東莞市制造業企業一線工人的月平均工資只有600元至700元，其中還包含了雇主支付給工人的加班費和社會保險費用。[15] 在珠三角地區居民消費水平和物價大幅度增長的情況下，農民工微薄的工資使他們只能維持當地的最低生活水平。當時有專家指出，即使以農民工月工資800元計算，在珠三角洲地區，這筆工資在支付日常的吃、住、行等費用之后，將所剩無幾。[16]

自2004年出現勞動力短缺現象后，農民工工資結束了長期的停滯狀態，進入了一個快速增長階段。到2010年，據說農民工工資已經延續了6年的上漲態勢，漲幅超過1倍，年均漲幅超過12.4%。[17] 不過，起始于2006年下半年的物價持續上漲，則突出表現在糧油蛋等食品價格的上漲，僅僅2007年就出現了高達12.3%的增長率，拉動消費者價格指數（CPI）上漲4.8%。物價上漲意味著貨幣購買力下降，亦即農民工的實際收入下降。因此，盡管在2010年沿海城市出現了“加薪潮”，10多個省市的最低工資標準平均上調幅度為17%左右，也只能說是一種對農民工歷史欠債的補償。[18]

在物價迅速攀升的情況下，工人們的工資難以同樣或者高于物價上漲的比例調整，導致在近兩年的工人集體行動中，增加工資和改善勞動條件成為主要的訴求。

    從上個世紀90年代以來，中國大陸社會的收入差距就逐漸加大，“富者愈富、貧者愈貧”的現象在城市中愈加明顯，城市中的貧困人口比重在逐年增加。以下是三組出現在十一年間數據：

-        國家統計局在2002年5月至7月進行的一項城鎮居民家庭財產的調查表明，10%的最低收入家庭的財產總額占全部居民財產的1.4%，而10%的最高收入家庭的財產總額占全部居民財產的45.0%。[19]

-        根據中國社會科學院社會學研究所在2008年5—9月間對全國28個省、直轄市和自治區的調查，收入差距擴大情況依然明顯，2007年，城鄉居民家庭人均年收入最高20%收入組的家庭平均收入是最低20%收入組的17.1倍，[20]

-    根據2010年“九三學社”的研究報告，收入最高10%群體和收入最低10%群體的收入差距，從1988年的7.3倍上升到2007年的23倍。[21]

收入差距加大導致中國基尼系數年年攀升。由于統計口徑上的差異，關于基尼系數有不同的說法。2001年，時任國務院總理朱镕基稱：“據中國1999年的調查，根據國際慣例所計算的基尼系數是0.39，也就是說，接近于國際認為的警戒線的水平。”[22] 另有數據表明，自上個世紀90年代末以來，中國的基尼系數在以每年0.01個百分點的速度提高，1999年為0.457，2000年為0.458，2001年為0.459，2002年為0.460；[23] 到2003年，己達到了0.461；[24] 還有數據稱，2006年達到了0.49；到2010年，已經超過了0.5。[25]

為減小收入差距，政府在1999年建立了城市最低生活保障制度。2010年底，全國共有1145萬戶、2310.5萬城市低保對象，城市低保平均標準為251.2元，城市低保月人均補助水平為189元；2010年底，全國還有2528.7萬戶、5214萬人得到了農村低保，農村低保平均標準117元，農村低保月人均補助水平74元。[26] 最低生活保障在一定程度上縮小了社會的收入差距，并為低收入群體提供了生活保障。

但是，近年來，消費者價格指數（CPI）的增長幅度較大（見圖2），又在一定程度上抵消了工資提升和最低生活保障制度對城鄉居民生活的正面影響。從而使城鄉居民總體生活滿意度在2002—2010年間從3.4466下降到3.4，其中，城市居民生活滿意度從3.33上升到3.41；小城鎮居民滿意度從3.45下降到3.37；農村居民生活滿意度從3.56下降到3.41。[27]

圖 2     消費者價格指數（CPI）變動情況（2000—2010）

來自中國社會科學院社會學研究所的一份研究報告指出，在1998年至2007年的“改革三十年”間，由“警力、刑事、治安、貪污、生產安全”等五項指標構成的“社會秩序指數”下降了26.7%，年均遞減1.2%；由“物價、失業率、社會保障覆蓋面、貧困率、貧富差距、城鄉差距”等六項指標構成的“社會穩定指數”則下降了10.8%，年均遞減0.4%。[28] 兩個指數的逐年遞減說明，中國社會穩定狀況正在逐漸惡化。

隨著生活滿意度下降，社會公眾的心理預期受到嚴重影響。有論者認為，社會不滿情緒易于在特定區域、特殊群體中淤積、發酵，并在一定程度上，加劇社會對立、催生社會頹喪。一旦遭遇偶然因素或者突發事件的刺激，部分群眾雖然與具體誘發事件本身無直接利益關系，但共同的社會境遇和強烈的群體認同，迅速得到情緒激化和心理放大，使相當數量的人能夠加入沖突，宣泄不滿情緒，在短時間內形成較大規模的聚集，導致事態擴大、沖突升級，誘發“無直接利益沖突”的群體性事件。[29]

數十年來，“人民來信來訪”（簡稱“上訪”）一直是民間訴求的一個正式表達渠道。從上個世紀末開始，上訪活動高潮迭起。據統計，1999年全國各省市政府接待的集體上訪的批次和人次分別比1998年增長18.7%和9.9%。[30] 據《瞭望東方周刊》獲得的一份權威官方資料，僅從2003年7月1日到8月20日短短不到兩個月的時間，到中共北京市委門前上訪的就達1．9萬人次，群體上訪達347批；到中共中央紀律檢查委員會門前上訪的人員達1萬多人次，群體上訪453批，平均每天達100多人，最多一天達到152人，創改革開放以來的歷史新高。[31]

進入本世紀以后，群體性事件更成為民間發泄不滿，提出利益訴求的非正式渠道。據中國社會科學院發布的《2009年中國社會形勢分析與預測》報告，全國各類群體性事件從2006年起開始上升，達到6萬余起；2007年上升到8萬余起。[32] 有數據顯示，2009年達到了9萬余起。[33] 根據上海交通大學輿情研究實驗室、輿情網發布的《2010中國危機管理年度報告》，2010年平均每五天就有一起影響較大的危機輿情事件發生。[34] 自2008年互聯網的微博技術廣泛應用以來，這些群體性事件的資訊通常會在事件發生之后的短時間內，通過互聯網廣泛傳播，使政府很難再通過控制官方媒體，統一報道口徑等方式封鎖消息，也給人們造成了近年來群體性事件增多的感覺。

    這十一年來，中國經濟、政治和社會環境的變化，為工人集體行動提供了行動的背景、行動的依據，并為行動者的提供了動員資源。

第二節 工人集體行動的發展軌跡

在中國，那些未能或者不愿訴至勞動爭議仲裁的集體勞動爭議往往醞釀著工人的集體行動，但至今未見有關這類集體勞動爭議或者工人集體行動個案的統計數據。盡管工人集體行動個案持續不斷，但由于各地政府封鎖資訊渠道，致使個案的整體數據難以獲知。以下是來自官方媒體報道與內地學者研究成果的數據，在這些數據中，顯露了工人集體行動的冰山一角。

Ø  珠三角地區農民工因維護自身權益而產生的群體性事件從2000年的2405起增加到2004年的4008起，參與人數從2001年的16萬多人次增加到2005年的25萬人次。[35]

Ø  2004年1月至7月，廣東省勞動部門處理過的群體性突發事件達540宗，涉及人數5.73萬人；比上年同期分別增加了15.4%和17.7%。廣東省勞動和社會保障廳一位官員認為，2004年全年可能會達到1000宗。[36]

Ø  2008年11月，北京市發生的外來工群體討薪事件及參與人數環比分別上升300%和900%，同比分別上升146%和132%。[37]

Ø  2008年1月至9月，廣東省公安部門處理的由拖欠工資造成的群體性事件占群體性事件總數的近五成，在東莞市發生的此類群體性事件中，工人采取聚眾堵塞交通要道方式的占40.5%；集體上訪占22%；罷工占8.1%。[38]

一、工人集體行動的行業分布變化

在十一年間，發生在制造業的工人集體行動一直占有相當的比重。如圖3所示，除2006年外，發生在制造業企業的集體行動個案均在70%以上。這種情況的出現與中國經濟發展模式相符。長期以來，中國一直以經濟擴張帶動就業，為此，政府選擇了出口導向型的工業模式，也就是將80年代以前的粗放型初級產品的出口代之以勞動密集型的工業制成品出口，以出口帶動國內經濟和緩解就業壓力。這種經濟發展模式將社會上的新生勞動力、下崗失業工人和農業剩下勞動力帶入了勞動密集型的制造業企業，從而也使制造業成為工人集體行動集中的行業。

圖 3           工人集體行動行業分布（2000—2010）

另外，在這個時期，在教育和出租汽車行業，還有三類波及全國的集體行動，即民辦教師集體上訪、中小學教師罷課和出租車司機罷駛，三類行動均以政府為對象，形成前后呼應、此起彼伏的勢態。

民辦教師是指中小學中不列入國家教師編制的教學人員。上個世紀60、70年代，為普及農村小學教育，解決師資不足的問題，各地政府聘用了一批民辦教師，這些教師并不在教師的編制之內，也不領取工資，他們的報酬同當地農民一樣，是在當時農村的基本生產單位 — 生產隊記工分。據統計資料，1977年，全國共有民辦教師491萬人。此后，隨著專業學校畢業教師的增加，1997年7月，國務院辦公廳發布《關于解決民辦教師問題的通知》，要求全國在2000年底以前清理民辦教師。在1999年至2000年間，除了有25萬人轉為正式教師之外，其余民辦教師均被辭退。盡管中央政府對辭退民辦教師有明確的政策，但地方政府落實這些政策并非全部到位，致使相當一部分民辦教師在被辭退之后，生活無著，加之年齡已大，很多人陷入了生活困境。為爭取生存的權利，這些人組織起來，一直采取集體上訪的方式，要求政府解決他們的生活問題并落實中央政府的政策。[39]

在十一年間，全國各地發生了數百起中學、小學和幼兒園教師的罷課行動，每次參與人數從數十人到數千人，參與者多來自貧困的農村地區，主要集中在四川、重慶、湖北、湖南、陜西等省市。教師們要求地方政府按照《中華人民共和國教師法》、《中華人民共和國義務教育法》和中央政府的有關文件的規定，在工資收入方面享受與公職教師同等的待遇。有媒體在調查后指出，在教師津貼補貼待遇方面，中央政府只負責出臺政策，多數政策要求的津貼補貼要由地方政府負擔，一些地方政府在財政資源緊張的情況下，將無力執行中央政府的政策。[40] 這些調查雖然可以部分地說明中央政府政策得不到執行的理由，但是無法解釋在同一地區，公務員收入與教師收入之間的巨大差異。[41]

另外，有數據顯示，從2004年至2011年，全國各地發生的出租車停運事件接近百起，2008年11月，重慶市9000余輛出租車的司機罷駛事件，曾經在全國產生重大影響。[42] 大部分罷駛行動起因是出租車司機對出租車公司規定的“承包金”（俗稱“車份兒”）過高不滿。司機們反映，每月上交的“車份兒”數額過高，加之各地無出租車經營權的“黑車”泛濫，致使出租車司機的收入與其勞動強度和工作時間極為不符。[43] 出租車司機頻繁的罷駛行動與長期以來出租車行業沒有工會有關。實際上，一些城市的出租車司機為了維護自己的經濟權益，也曾進行過組織工會的嘗試，但他們在向當地工會提出申請后，總是遭到拒絕。[44] 例如，在2008年重慶出租車司機罷駛之前，部分出租車司機早在2005年就向重慶市總工會遞交了組織行業工會的申請書，但被該總工會以“應當以企業為基礎組建工會”為由所拒絕。[45]

二、工人集體行動的企業分布變化

如圖4所示，發生在國有企業，包括國有控股企業和改制企業的集體行動個案呈逐漸下降趨勢。對這種趨勢的一種解釋是，在改制之后，現在的國有企業多為壟斷性的盈利型企業，特別是在金融、能源、電力、郵政、通信等行業，一般工人的收入都高于其他行業的企業和各類私營企業，因此，在國有企業中，工人對工資和勞動條件的滿意程度高于非國有企業。[46]

還有一種解釋是，自上個世紀90年代開始的國有企業改制到2006年已經基本完成，國有企業比重下降，于是，在以后各年中，相對而言，發生在私營企業，包括外商投資企業中的工人集體行動的比重逐年上升，并在2006年以后各年均超過了70%。

圖 4          工人集體行動的企業分布變化（2000—2010）

三、工人集體行動訴求的變化

    工人集體行動的訴求主要集中在兩部分，即追討權益和爭取權益。前者是工人在權益受到侵害之后提出的訴求，如，追討被拖欠的工資、社會保險費、加班費、集資款、經濟補償金等等；后者是工人提出的改善現有雇傭條件的訴求，如，增加工資、縮短工作時間、改善福利待遇和勞動條件等等。

       長期以來，工人集體行動個案多以追討權益為訴求，特別是從農民工轉入第二、三產業就業之后，有關他們的權益受到侵害的報道就一直持續不斷，2003年曾有農民工工資被拖欠高達1000億元的報道，而當時他們的月工資普遍只有幾百元。[47] 在中央政府嚴厲懲治措施的打擊下，情況雖然有所好轉，但雇主拖欠工資和社會保險金的行為一直都是農民工上訪和罷工的一個主要原因。以上訪為例，在2004年上半年，廣東省深圳市政府信訪辦公室接到的農民工投訴達41000宗，與2003年同期相比上升了13.6%，在這些投訴中，有關雇主拖欠工資或者克扣工資的投訴約1.5萬件。[48]

             在農民工組織集體行動追討權益的同時，國有企業的下崗失業工人也在追討在改制中失去的權益。他們的行動的訴求可以分為：（1）要求再就業的權利，（2）要求歸還“被拖欠的權益”，如，被拖欠的工資、社會保險費用、集資款等；（3）要求懲治在改制中侵害他們權益的企業管理者和地方政府官員；（4）要求釋放被關押的工人代表。有些行動個案在當時曾經產生過巨大的社會影響，并在一定程度上體現了中國當代產業工人的組織意識與行動能力。例如：

Ø  2000年，中國石油天然氣總公司進行重組，各地油田曾采用欺騙的手法，夸大企業的困境，使36萬工人被迫與企業解除了勞動關系。裁員之后，各地油田都提高了在職職工的收入，引發下崗失業工人的不滿，在2002年間，在黑龍江大慶、吉林、四川、甘肅、山東、河南等地，出現了油田工人的集體上訪行動，有些行動持續至今。

Ø  從2000年5月至2003年6月，遼寧省遼陽鐵合金廠數千名工人舉行了持續的抗議行動，行動初期是要求追究企業經營者造成企業破產的法律責任；行動后期則要求政府釋放被捕的工人代表。

Ø  自2002年湖北省隨州鐵樹集團宣告破產后，當地政府一直沒有完善解決失業工人的安置問題，導致工人們從2003年起，一直以集體上訪、堵路（包括鐵路）、游行示威等方式追討權益，最近一次的行動發生在2010年6月。

圖 5          工人集體行動訴求的變化（2000—2010）

圖5所示，在十一年間，“追討權益”和以要求政府懲治腐敗官員、釋放工人代表為內容的“其它訴求”一直占有絕對比重（如2001年、2002年）或者較大比重，在2009年以前，以“增加工資和改善勞動條件”為訴求的行動個案的比重一直徘徊在9%到17%之間。在2010年，這類爭取權益的行動個案的比重大幅度上升到了30%，在這一年，在遼寧省大連市的經濟開發區，發生了波及73家企業，有7萬余名工人參與的罷工事件，行動的訴求是增加工資；在江蘇省蘇州工業園區，自蘇州聯建科技公司2000多名工人在1月15日罷工之后，又有包括康普科技、諾基亞、大金機電、格蘭富等多家企業的罷工，工人們的訴求又是增加工資；在廣東省，則有大量企業出現罷工，訴求還是增加工資。盡管媒體一直宣稱，廣東地區的罷工是受5月份廣東南海本田汽車零部件制造有限公司（以下簡稱“南海本田”）罷工的影響，實際上，從2月份開始，在廣東的惠州、東莞、珠海、廣州、深圳等城市，就已經出現了以增加工資為訴求的罷工。

此類個案的上升趨勢表明，中國工人已經不再等待他們的勞動權利“被實現”。改革30多年后，中國已經建立了一個相對完善的勞動法律體系，與此同期，法律規定的勞動權利又被執政者放在了一個帶有承諾性質的框架中，即，政府和全總承諾，它們可以為工人實現這些權利。當工人們面對工會不能代表和維護工人權益，政府又缺少對執行勞動法律的有效監督的現實時，他們便只能用集體行動來突破這個權利“被實現”的框架。這類以爭取權益為訴求的集體行動顯示，工人們已經不再滿足于各地政府調整的最低工資標準，不再認可雇主根據最低工資標準提高工資的做法；開始選擇“辭職”之外的其它方式來表達對雇傭條件的不滿，并意識到，集體行動會產生迫使資方坐下來談判的壓力。這種從訴求方式到訴求手段的變化顯示了一種對現有勞資關系調整機制的挑戰，也表明，政府調整最低工資標準已經難以再產生抑制工人集體行動的明顯效應。

四、工人集體行動方式的變化

    十一年來，工人集體行動的方式從單一的示威游行走向了多樣化。

在職工人的集體行動方式主要是罷工。罷工的人數從數十人到數萬人不等，這些行動發生在正常生產的工廠中，罷工者在并無預告的情況下，自發地停止了工作。由于罷工并未受到法律的嚴格禁止或者約束，對資方正常的生產和經營秩序又會造成直接的威脅，故為工人廣泛地采用，成為集體行動的主要方式。而且，在一些罷工個案中，工人們設置了糾察線，阻斷了生產資料和產品進出的通道。需要說明的是，這些罷工個案均與全總倡導的集體協商無關，或者說，至少在本報告涉及的553個個案中，并無因集體協商陷入僵局而引發的罷工。

堵塞道路是另外一種廣為采取的行動方式，通常是作為罷工的一種輔助方式，工人們在罷工之后，走出工廠，封堵了附近的道路，試圖擴大罷工的社會影響以引起政府對行動的關注。

封堵工廠大門靜坐抗議、走上街頭游行抗議、在市中心廣場靜坐抗議等是第三種行動形式。這類行動也是罷工的輔助方式。

還有一種罷工的輔助形式是工人們在罷工之后，集體到當地政府請愿或者派出代表到當地政府部門投訴。

近年來，還出現了一些新的集體行動方式，例如：

Ø  2009年8月13日，廣東省深圳日資企業美陽注塑有限公司的300余名工人，到工廠附近公園“作義工”撿垃圾，以抗議公司在搬遷前，拒絕為辭職工人支付加班賠償、年終獎和返鄉車票。

Ø  2010年3月23日，廣東省珠海顧氏粘膠制品廠40名工人在珠海大道“散步”，抗議雇主拖欠工資。

在553個個案中，根據媒體的報道，只有15個個案（2.7%）出現了工人打砸工廠設施、毀壞辦公設備、沖撞資方代表、與資方雇用的保安發生肢體沖突的行為。在這些報道中，媒體又稱，上述過激行為是工人的不滿與怨恨在長時間積聚之后，瞬間爆發的結果。[49]

    對那些在國有企業改制中失去了工作的下崗失業工人來說，集體上訪通常是他們的行動方式。他們會聚集到一個城市的中心廣場或者當地政府機關門前，以靜坐的方式提出自己的訴求。在集體上訪中，他們通常會要求政府主管官員出面對話。此類行動過程基本上是“和平”的，不過，在一些個案中，由于地方政府官員對工人訴求所采取的敷衍態度和拖延的策略，也會使工人感到官員們缺少解決問題的誠意，并出于義憤而采取他們認為可能行之有效的手段，例如，堵塞當地的鐵路和交通要道；有時，地方政府官員在和工人接觸中的蠻橫態度以及當局采取暴力壓制手段，也會引起工人與警察之間的肢體沖突。

從2009年開始，集體上訪的方式發生了變化，在一些個案中，工人們采取了“集體散步”、“進京旅游”的方式。例如，

Ø  2009年3月27日，河北省保定依棉集團有限公司在改制后，一直拖欠工人的住房公積金、養老保險費、集資款以及經濟補償金。當數千名工人得知公司管理層要將公司賣掉并大量裁減人員的消息后，舉行了罷工，并沿國道步行“進京旅游”。

Ø  2009年8月20日，廣東省佛山原廣東機床廠的200多名下崗失業工人到廣東省政府門前的林蔭道“乘涼”，呼吁解決2005年企業改制后他們的生活困難問題。

近年來，隨著通訊技術和互聯網的發展，工人集體行動的組織性得以加強。他們利用手機短信、網上聊天室等方式來傳遞行動信息和召集行動。在工人集體行動仍然缺少成熟的組織形式的情況，通過這些方式，工人們能夠在最短時間內，在一個虛擬的空間聚集起來，并同時將有關信息傳出，引起媒體和社會各界的關注。有論者認為，得益于互聯網技術的發展，信息、輿論以更加低成本和便捷的方式傳播，彌補了維權運動組織資源不足的缺陷，極易將維權力量迅速聚合與發動。[50]

在2010年5月南海本田罷工中，互聯網發揮了重要作用。在罷工幾小時后，工人們就將罷工的詳細情況發布到互聯網上，而后，工人們建立了一個名為“團結就是勝利”的QQ群。一位罷工的發起人告訴記者：“我在罷工前夕自己創建了一個QQ聊天室，有40人加入。我們在QQ聊天室里討論有關罷工的各種事情，比如什么時候聚會，什么時候罷工，以及我們要求的工資為多少等等。”[51]

五、工人集體行動主體的變化

依據習慣性的工人分類方法，工人集體行動的參與者可以分為兩類：一類是不具備城市戶口，在城市各類企業中就業的農民工；一類是具有城市戶口的工人，包括在國有企業改制過程中失業下崗退休的工人和在城市各類企業中就業的工人。這兩類集體行動的主體都具有一個共同的特點 — 在勞動力市場中或者在這個社會中屬于“弱勢群體”，他們缺少反映基本經濟利益訴求的話語權和表達的渠道，個體也缺少能夠控制勞動力市場的技術資源和權力資源。這種弱勢群體的地位迫使他們在維護自己的權益時，不得不聚集起來，利用群體的優勢向強勢群體提出自己的利益訴求。

中國的第一代農民工出現在上個世紀80年代，他們多出生于50 — 70年代，具有文化程度低、鄉土觀念強、維權意識差等特點，在自身權益受到侵害時，往往傾向于以“辭工”的方式減少損失，在就業環境發生變化的時候，又經常以“返鄉”的方式避開城市生活的高成本。[52]

自2004年中國東南沿海城市出現勞動力短缺現象之后，以增加工資、改善勞動條件等爭取權益的訴求為核心的工人集體行動個案逐漸增加。如果說，勞動力短缺改變了勞動力市場的供求結構并導致了提高工資水平的壓力，那么，在這些行動個案中，因為“新生代”農民工的參與，使爭取權益的訴求成為集體行動的主要訴求，或者說，“新生代農民工”成為中國工人集體行動中一個新的主體。

所謂的“新生代農民工”，是指那些出生于上個世紀80年代后的農民工。在2009年12月31日中共中央、國務院發布的《關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》中，“新生代農民工”一詞被首次用于官方文件。在2010年3月國家統計局發布的《2009年農民工監測調查報告》中，新生代農民工所占比例已經達到61.6%；在全總2010年5月的一項調查中，新生代農民工占被調查農民工總數的60.9%。[53]

在中國社會科學院人口與勞動經濟研究所發布的一份研究報告中，總結了新生代農民工的一些特點，從這些特點可以發現，2010年在東部沿海城市發生的爭取權益的罷工個案，是與這些特點密切相關的。表2總結了新生代農民工的特點與工人集體行動形成因素之間的對應關系。

表2      新生代農民工的特點與工人集體行動形成因素之間的對應關系

根據“新生代農民工研究”課題組：“新生代農民工的數量、結構和特點”，載于蔡昉主編《中國人口與勞動問題報告No.12》,北京：社會科學文獻出版社，2001年版，第1—17頁整理。

在2010年那些以爭取權益為訴求的工人行動中，表2中的對應關系都可以得到完整的體現，或者說，新生代農民工的特點與這些行動的主體、行動的原因、行動的形式等等都有直接的關系。這些特點也預示著，如果工人們沒有一種常規的、制度性的訴求表達渠道，他們仍然會持續的采取集體行動的方式。

第三節 政府對工人集體行動的對策變化

工人的集體行動一直是各級政府關注的，在本世紀初，當工人集體行動個案增加之后，政府的對策是，一方面，出動警力阻止行動的蔓延，例如，封鎖工人游行經過的道路，驅趕聚集的民眾，甚至逮捕工人代表等等；一方面，也會采取 “安撫”策略，滿足工人們的部分要求，例如，代企業償還拖欠的工資、養老金；為工人報銷部分醫療費；支付拖欠的生活費；中止國有企業的改制過程等等。在這個時期，各級政府還按照“維穩”的思路，建立了對官員的問責制度。例如，中共安徽省委辦公廳和安徽省政府辦公廳在2003年9月發布《安徽省信訪工作領導責任追究制實施細則》，要求對導致信訪人重復上訪、大規模集體上訪的企業負責人、地方官員給予行政處分甚至追究刑事責任。廣東省深圳市勞動保障局在2004年8月發布《深圳市勞資糾紛群體性事件排查調處辦法》，要求將“欠交少交社會保障費人數超過30人、金額超過10萬元的企業；被舉報存在嚴重違反勞動法律法規行為的企業；曾多次發生30人以上集體上訪、罷工、游行的企業”列入政府信訪辦公室的排查范圍。

在這個時期，中央政府對于出動警力處置包括工人行動在內的群體性事件的做法也持慎重的態度。2000年4月5日，公安部發布《公安機關處置群體性治安事件規定》，該《規定》確定了警方處置群體性事件的操作規程。在《規定》中，公安部首次提出處置群體性事件時應當遵循的三項原則，即“防止矛盾激化原則”、“慎用警力和強制措施原則”以及“慎用武器警械原則”。一份來自公安部門的研究報告證實，在實踐中，公安部門將群體性事件分為三個不同層次，第一層次：集體靜坐和上訪、罷工、罷市和罷課等；第二層次：非法集會和游行、集體圍攻沖擊黨政機關、重點建設工程和其他要害部位、集體堵塞公路鐵路和機場、集體械斗等；第三層次：集體打、砸、搶、燒、傷、殺等。據該報告分析，大多數（95%以上）群體性事件中是屬于第一層次，少部分（2% — 3%）屬于第二層次，只有極少數（約1% 左右）是屬于第三層次。[55] 如果根據這個分類標準，工人的集體行動應屬于公安部門定性的第一層次。

在2003年以后，隨著新一屆政府執政理念的轉變，政府對工人集體行動的對策也發生了變化，其中，最重要的是定義了此類行動的性質。2004年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》，在這份文件中，首次將群體性事件定性為“新形勢下的人民內部矛盾”，并指出，“要在充分考慮最廣大人民的根本利益、考慮群眾的理解和支持的基礎上制定和出臺政策措施，從源頭上預防涉及群眾切身利益的群體性事件發生。”在處置群體性事件的方法方面，該《意見》要求“教育疏導、防止激化。要注意工作方法和策略，綜合運用政策、法律、經濟、行政等手段，采取教育、協商、調解等方法處置群體性事件，加強對群眾的說服教育、引導群眾以理性合法的方式表達利益要求，解決利益矛盾，防止矛盾激化和事態擴大。”

在2006年2月國務院第四次廉政工作會議上，國務院總理溫家寶進一步指出，“有些地方發生的損害群眾利益問題，甚至群體性事件，很多與政府部門及其工作人員不依法辦事、不按政策辦事有關。”[56] 2006年10月11日，中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，該文件指出：“堅持依法辦事、按政策辦事，發揮思想政治工作優勢，積極預防和妥善處置人民內部矛盾引發的群體性事件，維護群眾利益和社會穩定。”2007年8月30日，第十屆全國人大常委會第二十九次會議通過了《中華人民共和國突發事件應對法》。根據這部法律，社會群體性事件屬于“突發事件”中的“社會安全事件”，該法第四章規定了突發事件發生后縣級以上政府可以采取的應急處置與救援的措施，并針對社會安全事件規定了公安部門可以采取的應急處置措施，要求在“嚴重危害社會治安秩序的事件發生時，公安機關應當立即依法出動警力，根據現場情況依法采取相應的強制性措施，盡快使社會秩序恢復正常”（第五十二條）。

可以說，各地政府和地方工會在應對包括工人集體行動在內的群體性事件中，已經逐漸地適應了采取理性對策的做法，力圖在消除群體性事件影響的同時，維護政府在民眾心目中的形象。例如，在2005年7月遼寧省大連市開發區十多家日資企業工人罷工發生后，大連市政府提出，這次罷工是一起簡單的勞資糾紛，是員工們維護自己利益的行為，而且特別強調罷工與政治無關。同時，政府采取了積極介入的態度，站在中立的立場上協調勞資雙方的關系，一方面告訴工人提出的要求要合理；一方面又同資方協商，適當調整工資水平，安撫工人。[57] 在2010年4月，廣東省電裝(廣州南沙)有限公司工人罷工后，廣州市總工會曾立即派人趕到工廠,促請工人復工并表示會盡快處理事件。當政府有關部門要出動警力時，廣州市總工會明確表達了自己的立場,提出，是否要動用警力,時機是否適當,需要冷靜分析,審慎決定。[58]

在2010年廣東省沿海地區發生大范圍的罷工之后，當地政府并未采取慣用的手段予以壓制，而是在勞資之間保持了相對的中立并進行了積極的斡旋。在2010年5月南海本田工人罷工結束后，中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋稱，企業和上級的工會組織應擺正位置，代表職工依法維權，真正成為工人利益訴求的“代表者”和“代言人”。[59] 地方政府的態度與應對方式的轉變使這些罷工事件最終能夠通過勞資雙方的談判得以解決，也使人們看到，政府正在逐漸走出固有的維穩思路。在廣東省委最高領導人確定了原則之后，對罷工事件，廣東省各級政府并未象過去那樣，動用警力予以全面的壓制，而是采取了“旁觀”態度與積極斡旋的做法，促使勞資雙方展開談判以解決糾紛。當然，對廣東省委和廣東省政府的做法，社會各界有不同的評論，諸如，政府的做法有“工人要求提高工資的集體行動，提高企業的經營成本，以實現讓制造業企業轉移出珠三角地區的‘騰籠換鳥’的發展戰略的背景”、“政府更多地尋求在資方與員工之間保持相對的平衡”、“政府要通過工人罷工，對雇主產生自下而上的壓力，以減少在落實《勞動合同法》等法律和政策方面遇到的資方抵制”等等。[60]

    不論上述分析是否可以詮釋廣東省各級政府的真實意圖，媒體對政府反應策略的報道表明，至少廣東省政府對工人集體行動的性質有了新的認識。例如，有報道指出，南海本田罷工開始后，當地政府就有明確的認識，即，工人的罷工屬于勞資糾紛，解決的辦法要讓勞資雙方通過談判處理，政府無需用其他力量強制性介入，所以在罷工事件中沒有動用防暴警察、公安武警等力量，這體現了政府對罷工合法性的理解。[61] 在罷工開始后，警方在廠區200米以外的范圍設置了警戒線，這其實就是政府給勞資雙方傳遞了一個明確的信息：這一事件只是勞資糾紛，大家不要讓事件激化或轉變性質，目的就是要把罷工控制在勞資事件的框架之內。[62]

還有一點值得關注的是，當廣東省沿海地區在2010年發生大范圍罷工之后，當地立法機構針對罷工行動，對一部尚未通過審議的地方性法規 — 《企業民主管理條例》的草案進行了修訂，在草案中增加了企業應當建立工資集體協商制度的相關內容，并要求職工應當通過企業工會與企業進行工資集體協商，規定企業三分之一以上職工向企業工會提出工資集體協商要求的，企業工會應當向企業提出工資集體協商要求。《條例》草案還就工人罷工作出了規定，要求工人在“未依法提出工資集體協商要求時，或者工資集體協商期間，不得采取停工、怠工或者其他過激行為。同時，也規定，“企業收到工資集體協商意向書后，應當在十五日內予以書面答復，無正當理由不答復或者不安排協商的，不得因職工停工、怠工而解除勞動合同”。遺憾的是，這個《條例》草案受到了來自資方，特別是香港地區在大陸投資者的抵制而“暫緩提交省人大常委會審議”。[63]

在十一年間，政府對工人集體行動對策的改變還反映在官方媒體對工人集體行動的報道方面。

圖 6      官方媒體對工人集體行動報道的情況變化（2000—2010）

從上圖可以看到，官方媒體對工人集體行動的報道在近年來持增長態勢，事實上，各級政府都曾經嚴格地限制媒體對工人集體行動的報道。在本報告的553個個案中，發生于2006年及以前的個案有191個，其中，在2000年和2002年，未見有官方媒體報道過發生在當年的49個個案；在其它年份，由官方媒體報道過的個案也僅僅有16個，所占比例僅為8.3%。官方媒體在報道這些個案時，也主要是宣傳地方政府對工人集體行動所采取的“安撫”措施和對工人代表或者行動召集人的治安處罰或者刑事處分，以出政府“安撫與壓制”并用的對策。再看在2007至2010年的362個個案，其中有208個被官方媒體報道過，所占比例高達57.4%，有些個案是在行動發生初期就獲得官方媒體的關注，在這些報道中，媒體使用了較多篇幅介紹工人行動的訴求和工人對行動的看法。[64]

官方媒體對工人集體行動報道的變化，一方面可以解釋為，地方政府開始正視工人集體行動的積極意義與合理訴求；或者希望借助公共輿論的力量，給資方施加壓力，迫使他們認識到工人行動的力量。另一方面，這種變化的出現可以更多地解釋為來自民間媒體的壓力。根據一份研究報告，截至2010年6月30日，中國的網民已達4.2億人，互聯網普及率達到31.8％，超過世界平均水平。這種環境導致很多事件最先是通過網絡曝光的，然后即可迅速傳至全國，將把地區性、局部性和帶有某種偶然性的問題，變成全民“圍觀”的公共話題，甚至變成需要中央政府出手干預的公共事件。[65]美國芝加哥大學教授趙鼎新進一步認為，在互聯網這個信息平臺上，政府已經無法再阻止事件狀況的傳播，為了取得輿論的主導地位，政府才放松對官方媒體報道的限制。[66] 當然，限制仍然是存在的，而且具有高度的“彈性”，限制的范圍隨政府官員的實際管控能力而變動。

結論與推論

結論一： 工人們通過集體行動行使著他們的“自然權”，并在行動中孕育了中國集體勞動關系的雛形

從理論上講，集體勞動關系的形成前提條件是：法律賦予勞工三權 — “團結權”、“談判權”和“爭議權”，使勞工們可以通過行使團結權，組成工會，并通過集體談判和罷工等方式來維護自己的權益，進而實現勞資關系主體之間的力量平衡和利益共享。有論者認為，中國尚未形成集體勞動關系，這種情況是與市場化的勞動關系發展階段直接相關，包括，勞動者的組織意識還不夠發達；工會組織目前還沒有真正實現勞動者代表的法律身份；雇主拒絕和排斥工會并介入和控制工會等等。[67]

通過對本報告收集的553個個案的分析，可以看到，中國集體勞動關系的形成并未因為法律體系中勞工三權的殘缺而受到限制。在這些集體行動中，工人們的行動都是在有組織的情況下發動的，盡管工人們并不承認他們是有組織的，或者這些組織是為了集體行動而臨時結成的，但行動本身已經說明，工人們至少有了對訴求的認同，有了團結起來爭取利益的愿望，并在“同進退、共成敗”的理念基礎上有了一致的行動。在這些行動中，工人們逐漸脫離了政府設定的諸如信訪之類的訴求表達途徑，將他們追討利益和爭取權益的訴求付諸于集體請愿、罷工和怠工，并通過這些行動形成要求雇主對話的壓力，迫使后者不得不坐在談判桌前，開始了勞資之間的集體談判。因此，可以說，十一年間，工人們正在以行使“自然權”的形式，構建起中國集體勞動關系的雛形。

在勞動力市場供求關系沒有發生重大變化的時候，工人們要組織起來行使“自然權”的環境與條件并不成熟。不過，也恰恰是從2004年起，中國東南沿海地區出現了勞動力短缺的現象，這一現象導致了勞動力市場的供求失衡。這里，本報告提出第一點推論：勞動力短缺現象的持續蔓延，將可能成為中國勞資關系力量對比的一個拐點。中國的經濟發展在很大程度上應當說是以低廉的勞動力成本、能源的高度消耗和環境的持續惡化為代價的，但工人們之所以在歷時十數年間，一致被迫接受低工資水平、超長的工作時間和惡劣的勞動條件，或者在難以忍受的情況下，普遍采取“辭職”、“轉工”的方式予以逃避，不能不說是與中國熟練勞動力市場長期供過于求的局面有直接的關系。對十一年間的工人集體行動分析，可以清晰地看到，自從2004年出現了勞動力短缺現象之后，以爭取權益為主要訴求的工人集體行動個案持上升的趨勢，并在2009年和2010年兩年達到了高潮。可以說，如果勞動力短缺的現象持續下去，那么，工人們將逐漸放棄“用腳拒絕”的逃避方式，轉而選擇以集體行動的方式來主動爭取權益。

結論二：在政治環境因素沒有重大變化，而集體行動主體發生重大變化的前題下，以罷工為主要形式的工人集體行動將在中國持續發生

我們必須看到，集體勞動關系需要規范，但顯然，在中國現有的政治環境沒有重大變化的前提下，在短期內要求立法機構賦予勞工以“三權”，或者要求全總完全承擔起代表和保護工人利益的代表角色，仍然是不現實的。這樣一來，當集體行動主體發生了重大變化，或者說，在新生代農民工加入后，罷工將成為一種常態。新生代農民工的特點決定了，在沒有“法定三權”的情況下，他們可以通過行使“自然權”的方式，將團結、談判和罷工等行動貫穿于實現權益的過程中。

在此，本報告提出第二點推論：資本投資的內陸化將成為中國勞資糾紛社會化的一個起點。自2010年中國東南沿海地區出現了系列罷工和工人自殺事件之后，投資者們除了大幅度提高工資水平之外，還采取了遷移的方式，將工廠搬到了中國內陸地區，希望借助這些地區較低的工資水平，降低生產成本。這種遷移在西方國家原本是資本躲避工會的做法，但在中國采取這種做法，將可能會使投資內陸化成為中國勞資糾紛社會化的一個起點。在此前中國東南沿海的工人集體行動中，工人組織的程度受到地緣和親緣的限制，大量的新生代農民工遠離家鄉，他們的行動難以獲得家鄉父老的支持，因而，即使行動發動起來，也不過局限于他們受雇的企業，而且當地政府很容易將他們的行動限制在企業內部。當工廠內遷之后，這種行動的局限性就會消失，工人們的集體行動發生在其家鄉所在地，使工人的行動占據了地緣與親緣的優勢，這就會大大加強工人一方的實力，使集體勞資糾紛的社會化程度大大提高。

結論三：中國勞資關系的調整方式變化，導致了對真正集體談判的需求，并可能由此建立集體談判制度

政府與全總自上個世紀90年代初就開始推行一種被稱為“平等協商與集體合同”的制度，并對這一制度的效果有著良好的預期。但因為這一制度一方面缺少工人的真實參與，以致出現集體談判那種談判雙方從對峙到妥協的過程；另一方面，市場經濟環境中的雇主不會再像計劃經濟環境中的國有企業管理者那樣，順從地服從政府的指令。近年來，工人們通過集體行動的壓力，迫使資方坐到了談判桌前，雙方經過一個討價還價的過程，達成了協議。這種由集體行動生成的集體談判是一個由工人自始至終全面參與的過程，因而也就具有了化解勞資矛盾，調整勞資關系的效果。

需要提出的是，工人的集體行動發動了真正的集體談判，從短期效果看，行動迫使雇主、管理者們坐在談判桌前，勞資雙方達成一個對工人權益有利的集體協議；從長期效果看，集體行動發動的勞資談判可能成為市場經濟體制中集體談判機制的雛形，并由此使集體談判成為一種調整勞資關系的常規制度。因為這種以集體行動發動的集體談判，盡管將罷工這種壓力手段前置，但仍然帶有集體談判的基本特征，例如，工人們在罷工行動中選出了談判代表，這些代表是來自于一線的工人和低層管理人員，他們代表了不同工人群體的利益，并同時獲得了來自工人的支持；在談判中，代表們提出的談判要求都來自于工人，具有改善勞動條件和工資福利待遇的實質性內容。而且，在所有以談判方式解決的集體行動個案中，雇主承諾給工人增加工資的幅度均高于當地最低工資的增長幅度，這樣就使最低工資這種工資保障制度的特征得以還原，使中央政府提出的提高中低收入居民的收入水平，擴大內需的戰略得以實現。

盡管中國尚未建立完善的集體談判制度，而且通過工人集體行動發動的集體談判所帶來的成本太高，但從積極的意義看，這些罷工前置型的集體談判所顯示出的，是對中國集體勞動關系調整機制的強烈需求，這種需求雖然最初通過工人的集體行動表現出來，但在最終通過勞資談判得到滿足之后，卻可以為勞資關系的動態穩定奠定一個基礎，也可以為勞資之間持續的談判建立一個開端。這里，本報告提出第三點推論：在中國，雖然沒有建立完善的集體談判制度，勞資之間的談判機制將仍然會以工人集體行動的方式發動，不過，當勞資雙方付出了代價之后，可能會從此形成共識，在企業中建立起一種雙方都可以接受的集體談判制度。

附件

中國勞工權益保障研究系列報告之一

利益的沖突與法律的失敗：中國勞工權益分析報告 （2004年11月）

中國勞工權益保障研究系列報告之二

官商較量與勞權缺位：中國職業安全衛生報告 （2005年4月）

中國勞工權益保障研究系列報告之三

掙扎在去留之間：中國廣東省東莞女工狀況的調查筆錄整理報告（2005年6月）

中國勞工權益保障研究系列報告之四

中國工人運動觀察報告(2000-2004)（2005年9月）

中國勞工權益保障研究系列報告之五

致命的粉塵：中國廣東地區珠寶加工業矽肺病個案分析報告 （2005年12月）

中國勞工權益保障研究系列報告之六

有效的工人組織：保障礦工生命的必由之路 — 中國煤礦安全治理研究報告（2006年3月）

中國勞工權益保障研究系列報告之七  

關于中國童工現象的實地考察報告 （2006年5月）

中國勞工權益保障研究系列報告之八

“以人為本”？：煤礦礦難遺屬談話的啟示（2006年11月）

中國勞工權益保障研究系列報告之九

中國工人運動觀察報告(2005-2006) （2007年5月）

中國勞工權益保障研究系列報告之十

集體合同制度是調整雇傭關系的必然選擇（2007年9月）

中國勞工權益保障研究系列報告之十一

公力救濟在勞工維權過程中的異化：對三起工傷（職業病）索賠案的分析（2007年12月）

中國勞工權益保障研究系列報告之十二

從“狀告無門”到“欲加之罪”- 對工人集體行動演變過程的分析（2008年3月）

中國勞工權益保障研究系列報告之十三

終結“法外運行”的雇傭關系 — 論《勞動合同法》對工會角色的定位（2008年7月）

中國勞工權益保障研究系列報告之十四

誰來維權 為誰維權 — 論全總維權的政治化及中國工會運動的出路（2008年12月）

中國勞工權益保障研究系列報告之十五

中國工人運動觀察報告（2007 — 2008）（2009年3月）

中國勞工權益保障研究系列報告之十六

“蜀道之難，難于上青天”— 析塵肺病患者索賠的三類障礙（2009年12月）

中國勞工權益保障研究系列報告之十七

勞資矛盾何以成為社會的憂患：對勞動關系轉型及調整機制的回顧與探討（2010年5月）

中國勞工權益保障研究系列報告之十八

在異國難圓的夢：赴日研修實習生勞動權益狀況報告（2010年12月）

中國勞工權益保障研究系列報告之十九

中國工人運動觀察報告（2009 — 2010）（2011年5月）

中國勞工權益保障研究系列報告之二十

召之即來 揮之即去：中國工人在新加坡的勞動權益狀況報告（2011年5月）

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