部分地方政府債務(wù)率超400% 危機(jī)隱現(xiàn)銀監(jiān)會(huì)全面清查
文章來(lái)源：南方日?qǐng)?bào) 發(fā)表于：2010-05-11 16:00
4萬(wàn)億，5萬(wàn)億 一直到了7萬(wàn)億，地方債的數(shù)字幾個(gè)月來(lái)迅速攀升。為了使中國(guó)經(jīng)濟(jì)盡快走出低谷，大規(guī)模的投資自然也帶來(lái)了地方政府居高不下的舉債。
高達(dá)7萬(wàn)億甚至更多的地方債務(wù)有可能會(huì)拖垮中國(guó)經(jīng)濟(jì)剛剛復(fù)蘇的腳步。這一警示紅燈也引起了決策層的注意。
前不久，銀監(jiān)會(huì)主席劉明康在銀監(jiān)會(huì)舉行的一個(gè)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)守風(fēng)險(xiǎn)底線，有效管控銀行業(yè)突出風(fēng)險(xiǎn)，尤其把整治地方政府融資平臺(tái)貸款和房地產(chǎn)市場(chǎng)等作為關(guān)注重點(diǎn)。據(jù)悉，目前，銀監(jiān)會(huì) 四步走 的方針已經(jīng)確立，對(duì)地方債的徹查活動(dòng)已經(jīng)開(kāi)始，7月就會(huì)有結(jié)果。
但是，在專業(yè)人士看來(lái)，徹查只能在短期內(nèi)抑制地方政府融資，要想解決長(zhǎng)期問(wèn)題，更需要體制上的深層改革。
沉重的地方債究竟有多少
目前，記者所能掌握的最權(quán)威的數(shù)據(jù)應(yīng)該來(lái)自于銀監(jiān)會(huì)主席劉明康在4月20日銀監(jiān)會(huì)召開(kāi)的2010年第二次經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)分析通報(bào)會(huì)議上的表述。
劉明康介紹說(shuō)，至2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額為7.38萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)70.4%，占一般貸款余額的20.4%，全年新增貸款3.05萬(wàn)億元，占全部新增一般貸款的34.5%。
地方債務(wù)的規(guī)模究竟有多大，實(shí)際上是一個(gè)非常難以準(zhǔn)確回答的問(wèn)題。 當(dāng)被問(wèn)及地方債務(wù)究竟有多少時(shí)，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院財(cái)政系主任、教授曾康華如此表述。
此前，有消息稱，中國(guó)地方政府的債務(wù)總額已超過(guò)8萬(wàn)億元，其中7萬(wàn)億元來(lái)自銀行貸款。甚至有傳聞?wù)f，地方政府債務(wù)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了10萬(wàn)億元。
來(lái)自銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示:到去年6月末，全國(guó)各省、區(qū)、直轄市合計(jì)設(shè)立8221家平臺(tái)公司，其中縣級(jí)平臺(tái)高達(dá)4907家。而從地方平臺(tái)公司貸款債務(wù)與地方政府財(cái)力對(duì)比看，債務(wù)率為97.8%，部分城市平臺(tái)公司貸款債務(wù)率超過(guò)200%。
據(jù)調(diào)查，某地市級(jí)平臺(tái)2008年末貸款余額僅有12億元，2009年迅猛上升到60億元，為上一年的5倍。尤其是許多縣級(jí)平臺(tái)公司的融資來(lái)源中，銀行貸款占90%以上。
如此之多的投資資金，當(dāng)然在一定程度上也提高了地方政府對(duì)債務(wù)的依賴程度。
按照目前的實(shí)際情況，長(zhǎng)遠(yuǎn)看地方債務(wù)償還很成問(wèn)題。原來(lái)曾搞過(guò)用一般預(yù)算的結(jié)余去償還債務(wù)，現(xiàn)在估計(jì)地方總債務(wù)在10萬(wàn)億元以上，而地方預(yù)算大概有7萬(wàn)～8萬(wàn)億元，怎么可能還得上? 在談到地方政府的還債能力時(shí)，全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委委員、稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)分析說(shuō)。
去年地方財(cái)政中，土地收入1.6萬(wàn)億，地方融資總量7.2萬(wàn)億。按照6%的利率計(jì)算，地方政府今年需要支付5280億元的利息，也意味著從土地獲得的近1/3資金都付了利息。而隨著地方政府今年土地收入的大幅減少，地方財(cái)政將面臨著空前壓力。
地方債為何不斷攀升
中國(guó)的4萬(wàn)億投資計(jì)劃中，實(shí)際上也是給地方政府開(kāi)了一個(gè)口子。 中國(guó)社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)高培勇在接受采訪時(shí)表示。
為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)沖擊，中國(guó)實(shí)行了積極的財(cái)政政策:兩年內(nèi)將以1.18萬(wàn)億元的財(cái)政資金拉動(dòng)社會(huì)資金配套形成4萬(wàn)億左右的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。 凡是能增加投資的渠道都增加投資，凡是能上馬的項(xiàng)目都上馬。 在他看來(lái)，刺激性的政策也刺激了地方政府的債務(wù)。
但是，更多的因素來(lái)自于制度性的因素。 在財(cái)力不足的情況下，地方政府自然就想到借債了。 曾康華告訴記者。
他解釋說(shuō)，1994年分稅制改革，一方面，客觀上加強(qiáng)了中央政府的財(cái)力，削弱了地方政府的財(cái)力，而轉(zhuǎn)移支付制度又不完善，這就直接影響了地方政府的財(cái)力另一方面，地方政府又要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出。
而在中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所研究員楊志勇看來(lái)， 只要政府間財(cái)政關(guān)系沒(méi)有得到根本的改變，地方政府要生存下去，總是需要想辦法融資的。
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而在很多人士看來(lái)，地方舉債本身就是一種違法行為。天津南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副研究員李冬妍說(shuō)，根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府是不允許赤字和發(fā)債的。
他解釋說(shuō)，地方政府一旦舉債，就處于一種非法、隱形地位，難以公開(kāi)去評(píng)估其次，各類不同項(xiàng)目由不同部委或同一部委的不同司、處分別審批，審批部門(mén)掌握的信息是分散的、不完全的，難以獲得整合信息，因而無(wú)法將地方各類項(xiàng)目總負(fù)債水平作為審核指標(biāo)。
但是，賈康卻告訴本報(bào)記者，他不同意這種說(shuō)法。 現(xiàn)實(shí)生活中有如此強(qiáng)烈的需求，以至于逼著各種當(dāng)事人以潛規(guī)則替代明規(guī)則。一味地強(qiáng)調(diào)監(jiān)管，以為只要監(jiān)管到位，問(wèn)題就會(huì)解決，這不是實(shí)事求是的態(tài)度。
地方政府負(fù)債的一個(gè)深層次原因是機(jī)制轉(zhuǎn)換和體制改革的相對(duì)滯后，加上地方可用財(cái)力不足的壓力。 財(cái)政部財(cái)經(jīng)科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示。
他解釋說(shuō)，在這樣的一種情況下，不僅使預(yù)算法禁止地方財(cái)政負(fù)債的 明規(guī)則 被事實(shí)上的普遍負(fù)債這一 潛規(guī)則 強(qiáng)制替代，也催生了許多地方領(lǐng)導(dǎo)干部扭曲的負(fù)債觀，即借債不怕還錢、自己借別人還、不還錢還能借到錢的錯(cuò)誤邏輯，進(jìn)一步助長(zhǎng)了地方政府的盲目舉債。
風(fēng)險(xiǎn)是否一觸即發(fā)
據(jù)媒體報(bào)道，一些地方政府依托政府融資平臺(tái)等方式舉債已接近極限，地方政府性債務(wù)率已高達(dá)94%，個(gè)別縣市債務(wù)率甚至已經(jīng)超過(guò)400%。
目前以各種變相形式和地方政府融資平臺(tái)形式發(fā)行的地方債沒(méi)有納入到地方預(yù)算，舉債資金使用的預(yù)算約束不到位，透明度和規(guī)范性都不足，都容易釀成風(fēng)險(xiǎn)。 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所綜合政策研究室副主任劉軍民說(shuō)。
更有甚者， 如果地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，許多項(xiàng)目難免會(huì)半途而廢，地方政府融資鏈條面臨斷裂，很多地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也可能停頓。 全國(guó)人大代表、人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿也警示說(shuō)。
記者了解到，地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，很大程度上以未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)地方財(cái)政收入增加、土地升值、招商引資等效益的顯現(xiàn)。
專家表示，這種風(fēng)險(xiǎn)并非哪家銀行所能掌控。加之，此類貸款期限普遍較長(zhǎng)，中長(zhǎng)期貸款居多，風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性和延后性。一旦資金供應(yīng)有變化，不良債務(wù)問(wèn)題將會(huì)在幾年后浮出水面。
今年1月，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在國(guó)務(wù)院第四次全體會(huì)議上提出，盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同月，央行行長(zhǎng)周小川警告，相關(guān)問(wèn)題處理不當(dāng)可能會(huì)導(dǎo)致地方政府的融資平臺(tái)無(wú)法償還債務(wù)，給銀行帶來(lái)不良資產(chǎn)并造成其他問(wèn)題。
賈康告訴記者，其實(shí)，地方融資平臺(tái)是過(guò)渡性產(chǎn)物，既有正面效應(yīng)，又有負(fù)面效應(yīng)，但是迄今為止，其正面效應(yīng)大于負(fù)面效應(yīng)。
他認(rèn)為，目前即使地方融資平臺(tái)的負(fù)債為7萬(wàn)-8萬(wàn)億，相當(dāng)于GDP的20%多，加上名義指標(biāo)的公共債務(wù)余額(占GDP的比重不超過(guò)20%)，即政府債務(wù)占GDP的40%，尚不會(huì)出多大事。
在記者采訪的過(guò)程中，更多專家表示，不應(yīng)過(guò)于悲觀地認(rèn)為地方政府債務(wù)率高就會(huì)出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，債務(wù)和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)能否保持一個(gè)良性循環(huán)。如果財(cái)政經(jīng)濟(jì)能保持良好的發(fā)展，存量的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是可以在發(fā)展過(guò)程中逐漸削減、釋放的。
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記者了解到，地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，很大程度上以未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)地方財(cái)政收入增加、土地升值、招商引資等效益的顯現(xiàn)。
專家表示，這種風(fēng)險(xiǎn)并非哪家銀行所能掌控。加之，此類貸款期限普遍較長(zhǎng)，中長(zhǎng)期貸款居多，風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性和延后性。一旦資金供應(yīng)有變化，不良債務(wù)問(wèn)題將會(huì)在幾年后浮出水面。
今年1月，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在國(guó)務(wù)院第四次全體會(huì)議上提出，盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同月，央行行長(zhǎng)周小川警告，相關(guān)問(wèn)題處理不當(dāng)可能會(huì)導(dǎo)致地方政府的融資平臺(tái)無(wú)法償還債務(wù)，給銀行帶來(lái)不良資產(chǎn)并造成其他問(wèn)題。
賈康告訴記者，其實(shí)，地方融資平臺(tái)是過(guò)渡性產(chǎn)物，既有正面效應(yīng)，又有負(fù)面效應(yīng)，但是迄今為止，其正面效應(yīng)大于負(fù)面效應(yīng)。
他認(rèn)為，目前即使地方融資平臺(tái)的負(fù)債為7萬(wàn)-8萬(wàn)億，相當(dāng)于GDP的20%多，加上名義指標(biāo)的公共債務(wù)余額(占GDP的比重不超過(guò)20%)，即政府債務(wù)占GDP的40%，尚不會(huì)出多大事。
在記者采訪的過(guò)程中，更多專家表示，不應(yīng)過(guò)于悲觀地認(rèn)為地方政府債務(wù)率高就會(huì)出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，債務(wù)和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)能否保持一個(gè)良性循環(huán)。如果財(cái)政經(jīng)濟(jì)能保持良好的發(fā)展，存量的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是可以在發(fā)展過(guò)程中逐漸削減、釋放的。
如何消化地方債
【政府開(kāi)始行動(dòng)】
現(xiàn)在對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)已經(jīng)傳遞到最高決策層。 高培勇表示:經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變好給了我們空間去解決這個(gè)問(wèn)題。一方面，平臺(tái)債激增的勢(shì)頭可能會(huì)抑制，不會(huì)再持續(xù)增長(zhǎng)，另外，只要新的流量不像過(guò)去那樣被創(chuàng)造出來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)就是可控的。
從監(jiān)管層近期披露的時(shí)間表上我們也可以看出決策層解決問(wèn)題的決心。綜合多家商業(yè)銀行信息顯示，從2009年底監(jiān)管層要求商業(yè)銀行針對(duì)政府平臺(tái)公司 項(xiàng)目包 逐筆打開(kāi)、解包還原開(kāi)始，地方融資平臺(tái)貸款清查工作正緊鑼密鼓推進(jìn)。
按照計(jì)劃，4月底之前，商業(yè)銀行要提交一份地方融資平臺(tái)貸款階段性自查報(bào)告5月份，銀監(jiān)會(huì)融資平臺(tái)整頓向國(guó)務(wù)院做階段性報(bào)告6月底之前，各金融機(jī)構(gòu)要完成 解包還原 和重新立據(jù)等整改工作7月銀行上報(bào)結(jié)果9月底之前必須完成對(duì)地方融資平臺(tái)貸款的五級(jí)分類工作年底之前完成貸款核銷。
4月22日至23日，監(jiān)管部門(mén)組織各大銀行召開(kāi)內(nèi)部會(huì)議，討論地方政府融資平臺(tái)貸款的新操作準(zhǔn)則，以控制貸款風(fēng)險(xiǎn)。在這次會(huì)議上，地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題被列為首要任務(wù)，與此前的要求各銀行將此類貸款 解包還原、逐個(gè)排查 相比，新的一攬子強(qiáng)化措施更為具體。
記者了解到，這些措施除保證 4萬(wàn)億 經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的在建和續(xù)建項(xiàng)目外，還包括:各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格限制向地方政府融資平臺(tái)下的新項(xiàng)目發(fā)放貸款在二季度末前做好有關(guān)貸款的重組和保全在三季度末前必須做到對(duì)平臺(tái)貸款的準(zhǔn)確五級(jí)分類對(duì)發(fā)生資金挪用、抵押率或本金不足、管理混亂的平臺(tái)貸款，至少下調(diào)一個(gè)等級(jí)，相應(yīng)提足撥備年內(nèi)完成壞賬核銷，并且賬銷案存，不影響繼續(xù)追討。
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2月25日，財(cái)政部也曾召集各省區(qū)負(fù)責(zé)人參加有關(guān)地方融資平臺(tái)監(jiān)管座談會(huì)，以征求對(duì)《國(guó)務(wù)院關(guān)于規(guī)范地方及其融資平臺(tái)公司的舉債和擔(dān)保承諾行為有關(guān)問(wèn)題的通知》的反饋意見(jiàn)。
據(jù)了解，該《通知》征求意見(jiàn)稿由財(cái)政部牽頭起草，已進(jìn)入第二稿征求意見(jiàn)階段，擬于近期上報(bào)，內(nèi)容涉及已對(duì)平臺(tái)舉債進(jìn)行新老劃斷，并分類清理和管理。
【專家建議】
地方債務(wù)就像一輛高速行駛的列車，如果剎車太急，就會(huì)把財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向銀行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，如果不剎，或者剎車的力度不足以大，財(cái)政負(fù)擔(dān)不了。
有專業(yè)人士表示，地方政府融資如無(wú)制度、紀(jì)律的有效約束，必然會(huì)在分散狀態(tài)和不透明狀態(tài)下積累公共風(fēng)險(xiǎn)，一旦積累到被觸發(fā)的局面，就會(huì)是危機(jī)的局面。 救火 的代價(jià)損失將是巨大的，唯一的正確方向，應(yīng)是走向透明化、法紀(jì)化的 陽(yáng)光融資 。
賈康也分析說(shuō)，對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)管，財(cái)政部門(mén)主要有兩點(diǎn)意見(jiàn):一是明確規(guī)定既然是法人運(yùn)作，地方政府的所有擔(dān)保都無(wú)效，一旦資金鏈斷裂，需自行消化二是既然名義上是公司(法人)債和公司(法人)貸款，應(yīng)該由銀監(jiān)會(huì)和人民銀行各司其職去監(jiān)管。
治存量，開(kāi)前門(mén)、關(guān)后門(mén)、修圍墻 ，打造一套可控風(fēng)險(xiǎn)和可持續(xù)的地方 陽(yáng)光融資 的制度和法紀(jì)。賈康總結(jié)說(shuō)。
賈康告訴記者，在當(dāng)前基本明確地方政府是化解地方債務(wù)責(zé)任主體的前提下，中央政府的發(fā)力，應(yīng)當(dāng)立足于預(yù)警防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和合理落實(shí)地方政府的一級(jí)財(cái)權(quán)、逐步培育一級(jí)債權(quán)。他建議，可在條件比較成熟的地區(qū)作地方公債發(fā)行試點(diǎn)。
除了規(guī)范地方融資平臺(tái)，曾康華還指出，防范地方政府 亂借錢 要賦予省級(jí)地方政府發(fā)行公債的權(quán)力并接受中央政府的監(jiān)督和指導(dǎo)。
發(fā)行公債的權(quán)力不要分散，即不要把發(fā)行公債的權(quán)力擴(kuò)大到省以下地方政府。 曾康華建議，還要建立和完善省以下政府地方債務(wù)分配機(jī)制，使省以下政府地方既能享受到債務(wù)融資的利益，又承擔(dān)還款的責(zé)任，真正做到責(zé)、權(quán)、利的結(jié)合和統(tǒng)一。
鏈接 地方債務(wù)
是指地方政府組建城市建設(shè)投資公司、城建開(kāi)發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等各種不同類型的公司，通過(guò)地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目之中。
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