各地維穩(wěn)成本巨大 陷“越維越不穩(wěn)”怪圈

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各地維穩(wěn)成本巨大 陷“越維越不穩(wěn)”怪圈
2010年04月19日中青在線-中國(guó)青年報(bào)

本報(bào)記者 莊慶鴻

“近些年來(lái)，我們實(shí)際上已經(jīng)陷入‘維穩(wěn)的怪圈’：各級(jí)政府將大量的人力物力財(cái)力用于維穩(wěn)，但社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的數(shù)量非但沒(méi)減，反而不斷增加，在某種意義上已經(jīng)陷入‘越維穩(wěn)越不穩(wěn)’的惡性循環(huán)。”

近日，清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系舉行了首屆“清華社會(huì)發(fā)展論壇”，社會(huì)發(fā)展研究課題組在會(huì)上發(fā)布了《以利益表達(dá)制度化實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)治久安》報(bào)告，提出了“新的穩(wěn)定思路”。報(bào)告初稿撰寫者為晉軍、應(yīng)星、畢向陽(yáng)，統(tǒng)稿者為孫立平、郭于華、沈原。

“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的怪圈從何而來(lái)？

“之所以出現(xiàn)這種悖論，除了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立后現(xiàn)實(shí)社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突增加的客觀原因之外，另一個(gè)重要原因，就是現(xiàn)有維穩(wěn)思路和模式的缺陷。”課題組專家說(shuō)。

報(bào)告顯示，近年來(lái)，隨著“維穩(wěn)基金”在各級(jí)政府中的普遍設(shè)立，“花錢買平安”的“權(quán)宜性治理”方式也普遍起來(lái)，就是所謂“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”。在實(shí)際操作中，往往只憑負(fù)責(zé)官員的個(gè)人判斷，其所體現(xiàn)出的政府行為明顯缺乏原則性和規(guī)范性，“往往忽視、扭曲甚至排斥法律的作用”。

報(bào)告指出，這一惡性循環(huán)也表現(xiàn)在，“民眾被提供了一種誤導(dǎo)性的預(yù)期：如果你想讓你的問(wèn)題得到解決，就得制造點(diǎn)‘威脅穩(wěn)定的事端’；如果你連‘穩(wěn)定’都不會(huì)威脅，你的問(wèn)題就別想得到解決。”一些群體或個(gè)人只能采用法律外的方式、甚至暴力來(lái)表達(dá)和發(fā)泄不滿，也就是俗稱的“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，導(dǎo)致社會(huì)矛盾越加激烈。

一些權(quán)益受侵犯者一旦進(jìn)入維權(quán)過(guò)程，就等于踏上一條“不歸路”，他們又成為地方政府眼中“不穩(wěn)定”現(xiàn)象的“職業(yè)制造者”。

報(bào)告分析，目前我國(guó)的維穩(wěn)工作方式，在更大程度上可稱為“運(yùn)動(dòng)式治理”模式。

“面對(duì)表現(xiàn)形式比較激烈的社會(huì)沖突時(shí)，一些地方政府往往輕率地把警力推到第一線。這不僅無(wú)助于矛盾化解，有時(shí)反而引火上身，造成警民對(duì)立、干群對(duì)立，使政府處于敏感而脆弱的位置。”

而現(xiàn)有維穩(wěn)模式又需要大量人力、財(cái)力投入。報(bào)告指出，由于“零指標(biāo)”和“一票否決”的巨大壓力，地方政府不得不擴(kuò)大編制增設(shè)“維穩(wěn)辦”、“綜治辦”等機(jī)構(gòu)，只要進(jìn)入“敏感時(shí)期”或者遇到“敏感事件”，就大規(guī)模動(dòng)員，各個(gè)部門齊上陣“力保轄區(qū)平安”。

報(bào)告表明，甚至在一些地方，維穩(wěn)已經(jīng)對(duì)政府日常工作造成沖擊。“一切都要給維穩(wěn)讓路”，是不少地方出現(xiàn)過(guò)的行政實(shí)況。

據(jù)今年兩會(huì)上的國(guó)務(wù)院報(bào)告，2009年我國(guó)公共安全方面的財(cái)政支出增加了16%，而今年8.9%的增幅已超過(guò)國(guó)防開(kāi)支增幅，總金額亦逼近后者，將高達(dá)5140億元人民幣。

課題組專家認(rèn)為，“如果不改變現(xiàn)有的維穩(wěn)工作方式，維穩(wěn)成本無(wú)疑將會(huì)成為各級(jí)地方政府和社會(huì)的一個(gè)日益沉重的負(fù)擔(dān)。”

報(bào)告指出，目前這種維穩(wěn)行為方式，“不僅嚴(yán)重增加成本，而且會(huì)破壞全社會(huì)的是非觀、公正觀等價(jià)值理念，在道德正義上削弱了政府形象，非但不能促進(jìn)社會(huì)公平，反而加速了社會(huì)基礎(chǔ)秩序和社會(huì)價(jià)值體系的失范”。

課題組認(rèn)為，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看更為不利的是，為完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和構(gòu)建和諧社會(huì)所必須進(jìn)行的一些重要改革，往往由于擔(dān)心造成不穩(wěn)定而被束之高閣。

“有的政策和措施雖然短期內(nèi)可能帶來(lái)一定利益沖突，造成一定社會(huì)波動(dòng)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，有利于理順社會(huì)中的利益關(guān)系，它們往往被擱置了。一些必要的改革措施因此錯(cuò)失時(shí)機(jī)，導(dǎo)致不均衡的利益格局遲遲得不到有效調(diào)整，既得利益集團(tuán)不斷坐大，社會(huì)甚至失去了對(duì)其應(yīng)有的制約。”課題組專家說(shuō)。

“社會(huì)沖突背后是利益表達(dá)機(jī)制的缺失”

課題組專家指出，近年來(lái)，大量舉國(guó)震動(dòng)的公共事件案例都反映出以上的問(wèn)題。“這是因?yàn)楝F(xiàn)有維穩(wěn)思路往往以壓制正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)為前提，這在基層政府的工作模式中體現(xiàn)尤其明顯。”

報(bào)告顯示，在近年發(fā)生的社會(huì)矛盾和沖突中，征地、拆遷、農(nóng)民工工資拖欠、勞工權(quán)益等往往是主要起因。“不難判斷，這些現(xiàn)實(shí)中的矛盾和沖突，基本上都是因利益之爭(zhēng)而引發(fā)的，是屬于人民內(nèi)部矛盾范圍的利益沖突與利益矛盾。”

“我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，基于利益的沖突是理性的沖突。而長(zhǎng)久以來(lái)，有關(guān)部門卻往往將這樣的矛盾政治化或意識(shí)形態(tài)化，不恰當(dāng)?shù)厣仙秊槲＜盎局贫群蜕鐣?huì)穩(wěn)定的政治問(wèn)題。政治矛盾、宗教矛盾和意識(shí)形態(tài)矛盾通常是不可調(diào)和的，但利益矛盾是可以用談判、妥協(xié)、討價(jià)還價(jià)等理性方式解決的，其中能夠造成大規(guī)模社會(huì)動(dòng)蕩的因素是很少的。”

因此，報(bào)告提出：現(xiàn)有穩(wěn)定思維的最大誤區(qū)之一，是將民眾的利益表達(dá)與社會(huì)穩(wěn)定對(duì)立起來(lái)，將公民正當(dāng)?shù)睦嬖V求與表達(dá)視為不穩(wěn)定因素。

“在目前的維穩(wěn)模式下，通過(guò)壓制和犧牲弱勢(shì)群體的利益表達(dá)，來(lái)實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)的社會(huì)穩(wěn)定，成了相當(dāng)普遍的做法。結(jié)果是不僅治標(biāo)不治本，反而起到了維護(hù)既有利益格局的作用，甚至對(duì)社會(huì)公正造成嚴(yán)重?fù)p害。”

“大量的研究表明，在諸多矛盾沖突事件背后，是利益表達(dá)機(jī)制的缺失。若不從根本上解決利益失衡與社會(huì)公正的機(jī)制問(wèn)題，一味以穩(wěn)定為名壓制合法的利益表達(dá)方式，則只會(huì)積聚矛盾，擴(kuò)大沖突，使社會(huì)更不穩(wěn)定。”

由此報(bào)告提出了新的穩(wěn)定思維的關(guān)鍵之點(diǎn)：“就是轉(zhuǎn)變政府職能，建立有限政府，避免政府在社會(huì)矛盾中處于首當(dāng)其沖的位置，強(qiáng)化政府作為規(guī)則和程序制定者以及矛盾調(diào)節(jié)和仲裁者的角色；強(qiáng)化和完善解決社會(huì)矛盾和沖突的法治機(jī)制，使法治成為解決社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的長(zhǎng)效的制度化手段；建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的利益均衡機(jī)制，改變目前社會(huì)中利益關(guān)系嚴(yán)重失衡的局面，并為社會(huì)不滿情緒的宣泄提供制度化的管道；促進(jìn)民間組織的發(fā)育，形成化解社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的社會(huì)性機(jī)制。”

“顯而易見(jiàn)，規(guī)范化、受控制的表達(dá)方式對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的沖擊和影響，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于不規(guī)范、不受控制的方式。因此，提高解決社會(huì)矛盾和沖突的能力，要以法治建設(shè)為中心，特別是強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)制度和基礎(chǔ)秩序的建設(shè)與落實(shí)。要承認(rèn)這些利益表達(dá)方式的合法性，才可能通過(guò)法律法規(guī)進(jìn)一步對(duì)其加以規(guī)范，確認(rèn)其程序、規(guī)則和邊界。”課題組專家說(shuō)。

破除“不穩(wěn)定幻象”

課題組還呼吁，目前需要破除普遍存在的“不穩(wěn)定幻象”。這種幻象是指，一種看起來(lái)似乎社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突不斷激化、社會(huì)穩(wěn)定面臨嚴(yán)重現(xiàn)實(shí)威脅的感覺(jué)。

“我們認(rèn)為，目前我國(guó)盡管存在許多矛盾和沖突，比如腐敗、貧富差距等。但總體而言，釀成大的社會(huì)危機(jī)和社會(huì)動(dòng)蕩的可能性并不大。現(xiàn)在許多部門和機(jī)構(gòu)都有一份不穩(wěn)定因素排查表，把日常生活中許多正常的、與穩(wěn)定問(wèn)題毫無(wú)關(guān)系的矛盾和沖突都列入，甚至有中學(xué)也列出一份長(zhǎng)長(zhǎng)的排查表，將同學(xué)之間的小矛盾、學(xué)生對(duì)伙食的意見(jiàn)，也列為‘不穩(wěn)定因素’。這些現(xiàn)象加起來(lái)，當(dāng)然會(huì)變成一個(gè)嚇人的數(shù)字。”

而由于缺少應(yīng)對(duì)社會(huì)沖突有效措施，社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突成為一種越來(lái)越敏感的現(xiàn)象，有時(shí)連正常的討論和研究都不能進(jìn)行。報(bào)告認(rèn)為，“這種敏感性不完全來(lái)自事實(shí)本身，有相當(dāng)一部分是由于我們?nèi)鄙俳鉀Q問(wèn)題的有效措施造成的‘棘手感’。而現(xiàn)有的維穩(wěn)思維和方式所產(chǎn)生的效應(yīng)，其本身就有制造緊張空氣、自嚇嚇人的效果。”

報(bào)告預(yù)見(jiàn)，當(dāng)向社會(huì)各個(gè)階層開(kāi)放各種合法方式進(jìn)行正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)，尤其是可以利用規(guī)范化的群體性利益表達(dá)方式時(shí)，我國(guó)社會(huì)將會(huì)遭遇一個(gè)社會(huì)矛盾和沖突的“井噴期”。這也是考慮制度化建設(shè)思路時(shí)人們不免擔(dān)心的一個(gè)問(wèn)題。

對(duì)此，課題組專家認(rèn)為，對(duì)此既不能掉以輕心，也不必草木皆兵。“首先，‘井噴’現(xiàn)象并非制度化造成的，它只是提供了一個(gè)渠道，讓以前被掩蓋的社會(huì)矛盾以規(guī)范化的方式表現(xiàn)出來(lái)，并藉此得到可能有效解決的機(jī)會(huì)。”

報(bào)告也預(yù)見(jiàn)了可能存在的社會(huì)憂慮。比如擔(dān)心推行制度化解決后，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)“連鎖反應(yīng)”？推動(dòng)利益凝聚的社會(huì)組織出現(xiàn)后，政府會(huì)不會(huì)無(wú)法分辨出群眾和“別有用心”的“一小撮”？

課題組認(rèn)為，實(shí)際上這些擔(dān)心也是“不穩(wěn)定的幻象”的表現(xiàn)。“我們應(yīng)該看到，今天，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展已經(jīng)提供了通過(guò)制度化方式解決社會(huì)矛盾的資源，而政治框架的基本穩(wěn)定則提供了解決社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的政治基礎(chǔ)。更為重要的是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平不斷提高的社會(huì)中，人心思穩(wěn)。盡管中國(guó)不同利益群體呈現(xiàn)出更大差異，社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，但絕大多數(shù)人不愿意用‘折騰’和‘動(dòng)蕩’的方式來(lái)解決問(wèn)題。”

報(bào)告建議，為了盡量平穩(wěn)渡過(guò)“井噴期”，從實(shí)際出發(fā)，可以考慮過(guò)渡性措施。比如“老問(wèn)題老辦法，新問(wèn)題新辦法”：對(duì)歷史累積至今的矛盾問(wèn)題采用集中處置，而今后出現(xiàn)的新個(gè)案則采用制度化設(shè)計(jì)。

其次，也可采用漸進(jìn)方式，自上而下地進(jìn)行機(jī)制建設(shè)。“可以選擇對(duì)社會(huì)和政府形象負(fù)面影響較大、涉及人員較少的社會(huì)矛盾，在條件比較成熟的地區(qū)進(jìn)行制度化解決試點(diǎn)，給基層官員、矛盾各方以及全社會(huì)一個(gè)學(xué)習(xí)和適應(yīng)的時(shí)期。”

“大家都關(guān)心到底怎么制度化解決？這里所說(shuō)的制度化，實(shí)際上就是法治化。”課題組專家說(shuō)。

別再把民眾利益表達(dá)和社會(huì)穩(wěn)定對(duì)立起來(lái)

由此報(bào)告提出：“維穩(wěn)的工作不是要消除、也不可能完全消除利益矛盾和沖突，而是要為其設(shè)立規(guī)則，要為這類問(wèn)題的解決提供制度化渠道與方式，建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下、有效的利益均衡機(jī)制。”

這一機(jī)制包含6個(gè)子機(jī)制：第一是信息獲取機(jī)制，比如保證公眾閱覽非保密卷宗、參與政策聽(tīng)證等的權(quán)利。去年本報(bào)報(bào)道揭露的哈爾濱水價(jià)聽(tīng)證會(huì)代表偽造身份，讓相信“政策聽(tīng)證了就有公平”的社會(huì)公眾及輿論嘩然。

第二是“利益凝聚機(jī)制”。“目前我國(guó)社會(huì)不同群體和階層的利益出現(xiàn)明顯差異，本身往往并無(wú)對(duì)與錯(cuò)之別。但問(wèn)題是，不均衡的利益格局伴隨著產(chǎn)生了農(nóng)民工和下崗職工等弱勢(shì)群體與一些占有大量資源的強(qiáng)勢(shì)群體之間不均衡的利益表達(dá)能力。因此，集體表達(dá)、溝通與協(xié)商對(duì)于弱勢(shì)群體就顯得尤為必要。”

課題組專家解釋：“利益要求的凝聚和提煉，關(guān)鍵在于形成利益訴求凝聚和表達(dá)的組織形式。當(dāng)權(quán)利受侵害的人們還是一個(gè)個(gè)分散獨(dú)立的個(gè)案，分散的、散射的要求是很難在政府決策層面上進(jìn)行處理的。經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)過(guò)凝聚的利益訴求也更容易通過(guò)談判和仲裁的方式獲得解決。”

第三是“訴求表達(dá)機(jī)制”。

第四是“施加壓力機(jī)制”，專家舉了目前典型的方式之一：訴諸媒體。

第五是“利益協(xié)商機(jī)制”。

第六是“調(diào)解與仲裁機(jī)制”。“能夠擔(dān)任最后仲裁者角色的，是政府和司法機(jī)構(gòu)。政府盡管不必直接包辦一切，但可以對(duì)協(xié)商談判體制起規(guī)范作用，既是談判平臺(tái)的提供者，也是談判規(guī)則的制定者，更是談判結(jié)果的保障者。”

課題組專家強(qiáng)調(diào)，政府還要注意防止用“運(yùn)動(dòng)式治理”體制化替代真正的制度化建設(shè)。

報(bào)告中的一段話精彩地概括了兩者的差異：“制度化的核心是法治，而體制化的核心是人治；制度化要求法律在權(quán)力之上，而體制化則是將權(quán)力凌駕于法律之上；制度化的關(guān)鍵是權(quán)力的適當(dāng)分散與制衡，而體制化是權(quán)力的進(jìn)一步集中；制度化的渠道是司法建設(shè)和社會(huì)建設(shè)，而體制化是架設(shè)更多的政府部門和過(guò)度行政化；制度化相信化解社會(huì)矛盾需要全社會(huì)的參與，而體制化則相信解決社會(huì)矛盾只能依靠政府的力量。”

報(bào)告指出：“社會(huì)管理得好與不好的區(qū)別不在于社會(huì)當(dāng)中有沒(méi)有矛盾，而在于制度是否能容忍矛盾和沖突。實(shí)際上，好的制度不是消滅沖突，而是能夠容納沖突，并用制度化的方式解決沖突。”這便是制度化建設(shè)的兩個(gè)主要目標(biāo)。

最后，報(bào)告引用了溫家寶總理在2010年全國(guó)人大會(huì)議上的話：“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)，讓社會(huì)更加公正、更加和諧。”