湖北咸安鄉鎮改革可復制性調查

試點一直是中國改革方法論的重要部分。沒有試點的改革是災難性的改革。對于積極的改革探索，我們不應過于苛刻，成功的改革需要呵護。但有了部分的經驗而不能正確地對待、合理地利用，成功就會成為失敗的誘因，把整體“成功”地帶入溝壑。

湖北咸安鄉鎮改革可復制性調查

文/瑪 雅

4年前，當鄉鎮綜合配套改革在湖北省咸寧市咸安區悄然起始，這場改革的始作俑者、當時45歲的區黨委書記宋亞平并沒有“非分之想”。

“咸安的鄉鎮改革是2002年開始的。開始是悄悄進行，不敢作聲，因為各種壓力特別大。我們想埋頭苦干，不受外界干擾。”宋亞平說。

然而，咸安改革的動靜和影響很快超出了宋亞平的意料：

——2003年12月，宋亞平升任湖北省委研究室副主任，負責全省鄉鎮改革的政策研究。也就在此時，輿論對他的關注達到高潮。宋亞平成為央視《焦點訪談》等多個欄目的座上賓，《南方周末》等報刊也對咸安改革競相報道。

——2004年1月，以咸安改革為模本的鄉鎮綜合配套改革，在湖北省鄉鎮全面推開。隨后，全國26個省、市政府考察團先后訪問湖北和咸安。其中有些省、市已開始推行“咸安改革”。一些省份的有關文件，是湖北省2003年《關于推行鄉鎮綜合配套改革的意見》的翻版。

盡管咸安改革正在呈現燎原之勢，作為它的設計者和推動者，宋亞平并沒有博得滿堂掌聲，卻從始至今遭到阻力——來自鄉鎮的抵制、來自學界的質疑、來自上級職能部門的壓力。即使是在湖北，盡管省委書記俞正聲鼎力支持，咸安改革也沒有得到百分之百的認同。

“非常難的。”宋亞平說，“現在回過頭來看咸安，當初所走的這條路非常正確，但是非常艱難。”

咸安走了一條什么路？這條路出了咸安走得通、走不通？俗話說，十里不同風。如果其他省市的移花接木，意味著咸安改革已經開花結果，那么，在如此廣大的中國農村鄉鎮，這花、這果究竟能不能漫山綻放，遍野生根？

帶著這個問題，我對咸安改革以及它的可復制性進行了調查。

“轉制”加“轉換”，“養人”變“養事”

咸安鄉鎮綜合配套改革，可以概括為“兩并兩轉”，即并鄉并村和轉制轉換。咸安改革的第一步先將21個鄉鎮、街辦合并為12個，將262個行政村合并為132個。隨后開始“兩轉”——對管理體制和運行機制實行轉制，對人員身份實行轉換。其中最具轟動效應的，是變“以錢養人”為“以錢養事”的鄉鎮站所改革。

所謂“以錢養事”，用一句話說，就是政府花錢，從社會上購買有資質的服務組織或專業人員的勞務，向農民提供優于傳統的鄉鎮“七站八所”的服務。

改革前，一個鄉鎮有農機站、派出所等“七站八所”20多個。咸安除保留稅務、國土、公安、交通、林業等機構外，其余的“摘牌、收章、改制、走人”，全部走向市場，轉制為自主經營、自負盈虧的服務組織。原來“七站八所”的人員，均進入政府建立的基本養老保險，按工作年限一次性領取經濟補償后轉換身份，由“公家人”變為“自然人”。對于長期性的“三農”服務項目，如農機農技、畜禽防疫、計劃生育、文體事業等，政府采取“以錢養事”的方法：面向社會公開招標，實行合同管理，考核由農民簽字，結算由政府“買單”。

表面看來，這項改革似乎只是“瘦身”——精簡機構、分流冗員。很多人因此認為，咸安撤銷“七站八所”，無非是為了“甩包袱”，以擺脫農村稅費改革后，鄉鎮財政短缺的困局。宋亞平糾正這種誤解：“以錢養事”的改革，并不是為了應對鄉鎮財政困難而被迫采取的行為，以達到“減人、減事、減支”的目標。如果真是這樣，改革就只能是“止痛”，而不可能“治病”。

他用一連串的比喻，分析咸安改革的創新之處：自1990年代起，精簡機構、分流人員的改革就像洪湖水浪打浪，一波接一波。這種被笑談為“習慣性飽嗝”的改革，終究逃不出“膨脹－精簡，再膨脹－再精簡，再膨脹”的怪圈。根源所在，就是沒有從體制上和機制上按照市場經濟的發展要求實行改革。咸安改革堅持市場取向，引入競爭機制，構建一個“花錢買服務，養事不養人”、適應農村市場經濟發展要求的新機制。

橫溝橋鎮印象之一：

政府“買單”，為農民提供更好的服務

改革意味著利益調整。那么，對于咸安改革，它的受益者和受損者又如何評說？

在咸安區橫溝橋鎮的街上，陪同我采訪的鎮黨委委員劉瓊叫住一個騎摩托車的小伙子。

橫溝橋鎮曾經是咸安改革的試點，是宋亞平拿“七站八所”開刀的地方。小伙子姓徐，原來是鎮農技站的技術員。小徐告訴我，改革前，農技站共有13人，他每月工資500－600元。改革后，鎮上通過公開競標，從13人中聘用了4人，負責農作物保護，聘用合同期為一年。鎮里將全鎮4萬畝農地平均劃分為4片，4位農技員每人承包1萬畝，勞務費為每畝田1塊錢。小徐現在的“固定年薪”，就是這1萬元勞務費，比改革前多了2000－3000元。

小徐畢業于咸寧地區的農業學校，后通過自修取得了華中農業大學的大專學歷。他說，取消“七站八所”，對真正靠技術吃飯的人沖擊并不大。“對我們的好處是，收入提高了。”

除了給政府“打工”，小徐自己還開了個門面。因為有“政府擔保”——被鎮里聘用，他在農民中的信任度比其他同行要高，在有償經營的競爭中便占據優勢。用他的話說，叫做“無償服務帶動有償經營”。

一輛銀灰色的面的停在我們近旁。司機姓周，原來是鎮農機站的農機員。小周農家出身，老實憨厚，沒什么背景，技術水平也不高。在農機站時，每月600多元工資，一家三口只夠吃飯。用劉瓊的話說，他屬于“困難干部”一類。改革敲掉了小周的飯碗，卻讓他“置于死地而后生”。他改行開面的，收入好時，一個月2000多元。

“改革改變了我的生活，我的好多觀念都變了。”小周說，“當個體戶，我覺得好自由，想怎么發展就怎么發展，對人生道路有了自己的主張。”不過因為下崗人員多，出租車市場日漸飽和，小周不得不考慮另謀其他職業。

小徐同樣面對壓力。1萬元年薪并非旱澇保收，稍不留神就會“縮水”。鎮上每月只給承包人300－400元基礎工資，其余為考評工資，按照“農民簽單，部門鑒證，政府買單”的要求，年終總算。如果一個承包人年終考評只得70分，不但1萬元勞務費被減至7000元，下一年的聘用合同也可能告吹。

“我們的聘用期只一年，不穩定。今年搞明年不知道還讓不讓你搞。”小徐說，“另外保險也沒辦，養老保險、社會保險都沒有。這些都應該完善。”

將市場競爭機制引入三農服務，“以錢養事”的結果是農民受益。

“改革對老百姓的好處最大。”小徐介紹說，改革前，農技站的人整日坐在“家”里，老百姓找上門，他們都不一定下去。“現在不同了。我們4個人，蟲季到了，不管有沒有人通知，都要下去，指導農民防治病蟲害。這在以前根本不可能。”

春來水暖鴨先知。作為改革的受益者，橫溝橋鎮的老百姓對“以錢養事”是認知的。

“當然是改革后服務好。”在孫祠村，一位抱小孩的婦女對我說，“什么事都服務上門了。比如計劃生育，服務站的人上門免費為我們做檢查。”

從三農服務質量的變化，橫溝橋的農民看到了政府行為的轉變。“改革前，政府以行政方式指導工作，現在不同了。”孫祠村農民鐘俊國說，“以錢養事，政府出錢買服務，有技能的人競爭上崗，沒技能的都被淘汰了，深受老百姓的歡迎。”

“老百姓不但對服務的滿意度高了，對改革的滿意度也很高。”劉瓊介紹說，以前的“七站八所”，真正有專業技術的人并不多，成了干部安排子女、親戚的地方。這些人沒有技能有靠山，政府必須養著他，在買斷工齡中阻力最大。“老百姓說，改革改得好，改革就是改腐敗。這話說得挺在理。”

橫溝橋鎮印象之二：

兩票推選，鎮官的“烏紗”掌握在農民手中

咸安改革的另一大舉措，是鄉鎮管理體制及干部選用制度的改革。

咸安將各鄉鎮辦的內設機構統一歸并為“三辦”：黨政綜合辦、經濟發展辦和社會事務辦；又將鄉鎮四大家班子——黨委、政府、人大、政協——的成員交叉任職。鄉鎮黨委成員定編9名，由黨委書記兼任鄉鎮長，3名副書記分別兼任常務副鄉鎮長、人大主席團主席和紀委書記。全區鄉鎮班子成員由改革前的247人減少到108人，精簡61.2％。全區鄉鎮機關定編433人，比改革前的808人精簡了48％。

在橫溝橋鎮辦公樓前廳的墻壁上，懸掛著“橫溝橋鎮政務公開欄”。欄內張貼著鎮黨政班子9名成員的照片，照片下方寫著他們的姓名、職務和職責。公開欄還包括鎮黨政“三辦”的工作職責和人員分工，來訪的老百姓看上一眼，便對“麻雀的五臟”一目了然。

分工明確、責任到人的前提是競編競崗。咸安鄉鎮黨政班子成員的產生，一律通過“兩票推選、競爭擇優”方式。參與“第一票”推選的選民為全鎮的黨員、團員、市（縣）級人大代表、市級政協委員、勞動模范和由“每10戶推舉一名”的農民代表。“第二票”選舉為鎮黨代會和人代會的選舉。

橫溝橋鎮定編37人。為了防止干部高枕無憂、不思進取，鎮里每年在編制內安排6名干部外出打工。鎮里通過雙向選擇、民主投票、末位淘汰方式，將不稱職者“送”出去自謀職業，每月只發150元生活費；一年后回來如果還是不被認可，繼續在外打工；3年還不能上崗者，即被視為不符合公務員標準，自動與單位脫離關系。

“人員精簡后，我們干部的危機意識和競爭意識比以前強多了，各方面的工作都不敢馬虎。”劉瓊說，“因為那些‘走路’的人已經走在前頭，如果你工作沒做好，下一次很可能就輪到你了。這不單純是工資的問題，還有自尊心的問題。”

劉瓊今年30歲，原來是鎮計生辦主任，2002年公開競選，當選黨委宣傳委員。我們見面時，她的鞋跟上沾著泥。她告訴我，頭一天在村里，幫助一位上年紀的農民種了一天油菜，是鎮上打電話叫她回來“接待”我。我問她，是不是經常下鄉幫農民干活？她說，趕上了就幫著干。我在孫祠村采訪時，劉瓊在一旁和幾位農民聊天。她跟那些農民很熟，叫得出他們每個人的名字。

“以前拿著工資，大家怎么干我就怎么干。”采訪回來的路上，劉瓊對我說，“現在不光要把政府的工作干好，還要經常下鄉接觸群眾。現在是農民選鎮官，我們的選票握在農民的手上。改革后，一是體現民主，二是干部競爭，這兩樣結合到一點，就是我們怎么樣來改變工作作風，實實在在為老百姓辦事。”

當晚，我們在鎮機關吃食堂：米飯、大鍋熬菜和菜湯。劉瓊要了兩個煎雞蛋，算是給我“開小灶”。

“今天就讓你吃食堂了。”她直率地說，讓我感到挺親近。

眼前這個干練的年輕女子、這餐簡單的粗茶淡飯，印證了我在以往采訪中的一個體會：真正做事的地方，企業也好機關也好，反而不興講排場。

劉瓊胸前戴著一個紅色徽章，上面有“共產黨員”4個金字。我問她是不是規定要戴，其他黨員戴不戴？她說沒有規定，但是提倡，其他同事也有戴。她告訴我，有一次搭公交車，她給一位老人讓座位，老人看著她那枚徽章笑道：“你是共產黨員。”

走訪橫溝橋，我有一個感受：橫溝橋改革的成功，與當地的民風民情和共產黨組織的作用不無相關。這里民風比較和諧，西祠村的農民告訴我，他們村在改革中與一個鄰村合并，兩村村民之間并不互相排斥。去年村委會選舉也沒出現矛盾，選出來的人兩村都有，村民對他們也都能接受。

橫溝橋的共產黨組織也比較強。鎮干部自愿佩戴“共產黨員”徽章，表現出一種榮譽感。西祠村的農民提起改革，流露出對政府的認同和感激。咸安改革，一方面通過有農民參與的“兩票推選”實行鄉鎮四委合一；另一方面，又在村級推行“兩委”交叉任職，由黨支部書記兼任村委會主任。

我提出一個問題：如果換一個地方，咸安改革可能不會推行得這么順利，或者效果不會這么好。

“很有可能。”劉瓊說，“我們這里群眾也好干部也好，精神狀態還是很好的。”

宋亞平則認為，是改革帶來了風氣的轉變。“咸安在改革前的局面和其他地方沒什么差別，這是改革的結果。”鄉鎮“海選”起了重要的作用，讓老百姓把他們信得過的干部推選到第一線。

咸安區委2005年6月一份總結稱，鄉鎮綜合配套改革的推進，達到了“兩提高”——執政能力的提高和工作效率的提高。

誰來支付改革的成本？

對橫溝橋的良好印象，并沒有解答我的疑問：在“十里不同風”的中國廣大鄉村，一項改革在某個地區取得成功，究竟有多大的可復制性？一哄而上跟風效仿，究竟有多大的可成功率？現實是，即使是揭開中國農村改革帷幕的“土地家庭承包經營”，在出現短期的繁榮后，今天已證明并不成功——“包產到戶”只能解決農民的吃飯問題，卻無助于農民闖市場。當獨自耕種、提籃小賣的小農在谷賤傷農、圈地毀農的激烈甚至殘酷的市場競爭中，不可避免地遭受貧窮和衰敗，華西、南街、大寨這些走集體經濟道路的村莊，再度成為中國新農村建設的明星。

對于咸安改革的可復制性，宋亞平樂觀認為：“咸安改革的經驗在中西部地區具有普遍意義。中西部各地雖然有不同的實際情況，但是帶有共性。咸安的改革能搞成，其他地方也能搞成。”

我何嘗不希望宋亞平的推論是對的。無疑，中國的鄉鎮需要改革，咸安做出了有益的探索。然而，一個不容忽視的觀察是：橫溝橋是咸安改革搞得最好的鄉鎮之一。橫溝橋的成績并不能說明整個咸安，咸安也不能說明整個湖北，而湖北更不能說明全國農村鄉鎮。

據湖北省南漳縣某鄉鎮一位副鎮長介紹，雖然“以錢養事”的改革，把傳統“七站八所”的包袱甩掉了，但新的機制并沒有真正建立起來。該鎮地處山區，那里農村公益性服務的網絡沒有了，農民的要求很迫切，反映很強烈。

“看起來是改革，但農民沒有得到真正的實惠。”這位副鎮長說，“完全靠市場化的方法，由服務中心提供服務，非常傷害農民的利益。市場化把這些人推向牟利的目標和手段，他們首先想到的是養活自己，而不是為農民服務。雖然聘用制對他們有一定的壓力，但并不令人滿意。這個事，在計劃經濟時代也沒解決好，這是一個矛盾。”

這位副鎮長認為，農村公益性服務缺乏，主要是國家轉移支付不足，鄉鎮沒有足夠的錢買服務，尤其是買高質量的服務。在山區，山高路遠，人戶稀散，為農民提供一項服務的代價遠遠大于在平原。比如打防預針，如果在平原一天可以服務100個農戶，在山區就只能服務10－20戶。由于工作苦、效率低、收入差，山區農村服務人員中，年輕有活力、知識結構新、真正能夠下鄉為農民服務的人很少。有能力、有門路的都改行了，或者去了外地。

“政府應當加大投入，把農民所需要的服務用足夠的錢買下來。”副鎮長說，“還要采取政策措施解決農村人才問題。”

這位副鎮長還反映，有些改革措施給山區鄉鎮的工作帶來了實際困難，比如實行消費貨幣化，取消“三大員”——打字員、駕駛員和炊事員。改革后，該鎮沒有汽車和司機，干部每人每月200元交通費。從鎮上到海拔1000多米的山村，天氣好時租車100元，雨雪天150元。交通費不夠用，干部就只有少下鄉。很多時候不去不行，就自己貼錢，或者走路去。

“說了別人都不信，我去年租車費4500塊，真的是自己貼錢在做工作。”副鎮長說，“各地經濟狀況、地理環境、工作生活的難易程度不一樣，應該區別對待。改革的路要走，但不一定大轟大嗡學習一種方式，應該探索適合本地區的新路子。”

事實上，國家轉移支付中的公益性服務資金，如果都能用于“養事”，鄉鎮為農民買服務的錢并不會像現在這么短缺。問題是，所謂在站所改革中 “買斷”工齡的人，很大一部分都拿著70－80％的退休工資在外打工。“以錢養事”的錢不夠用，是因為相當一部分支出還在繼續“養人”。結果，看起來是減了人，實際上卻沒有減支。

“這是政府一個緩兵之計，因為沒有那么多錢一次性買斷。”副鎮長說，“改革中，想把這些人都安置好，不想全部推向社會。因為推出去一個，可能就是黨組織、基層政府的一個對立面。”

據了解，湖北實施鄉鎮改革，需要支付的成本主要有3項：補繳保費、分流獎勵和置換身份補償。一個在編人員約合3萬元。湖北有50多萬鄉鎮干部，如果一半買斷，就要支付75億元。湖北2004年的財政收入達到800多億元。咸安在改革中敲掉了3000多人的鐵飯碗，為了“減震”，咸安建立了“五保合一”（養老、失業、醫療、工傷、生育）的社會保險制度，并通過壓縮開支、向省財政借款和分5年延期支付等辦法，籌措資金，保證繳費到位。

我問宋亞平，一個人置換身份需要3萬元，如此龐大的下崗分流人員群體，要多少錢才能妥善安置，從而確保農村基層社會的穩定？這樣的成本，在中西部不發達地區如何承受？那么咸安改革，在湖北全省乃至其他20多個省、市推行，難道沒有實際問題？

 “當然有問題。”宋亞平承認，“江漢平原‘七所八站’的人員包袱特別重，監利縣9000人，洪湖縣7000人，仙桃、天門一帶也都幾千上萬人。這些人置換身份，變成自然人，難度特別大。”

這就意味著一個實事——改革是需要成本的。那么，這種成本由誰來付？

“誰來付？很明確，就是國家來付。”南漳縣那位副鎮長說，“一點代價都不想付出，一腳把人踹出去，國家真是太不心疼鄉鎮干部了！跟著共產黨干了這么多年，一無錢，二無地，三無房，不給他買養老保險，也不給他其他保障，他能痛痛快快地出去嗎？”

禽流感“拷問”咸安改革

詬病不止于此。2006年2月，北京大學中國與世界研究中心和華中科技大學中國鄉村治理研究中心聯合舉辦“社會主義新農村建設”研討會上。會上，華中科技大學的賀雪峰教授與宋亞平公開辯論。

賀雪峰指出：“取消農業稅后，鄉鎮由汲取型政府轉為服務型政府，可卻在這時將‘七站八所’推向社會，使政府失去了腿。如此精簡機構、減少人員的后果是，鄉村組織逐步退出農村社會，留下了極大的隱患。尤其在中國進入改革的深水區后，不可預料的事情很多，如果基層政府沒有深入農村社區的能力，沒有應對突發事件的能力，這是非常危險的。2005年發生禽流感，如果死了10萬人，比平時多養100萬人的代價要大得多。”

據華中師大研究生申端鋒介紹，日漸弱化的鄉村組織，在社會危機面前十分被動無力。2005年11月，湖北京山縣發生禽流感疫情，申端鋒剛巧在京山鄰縣某村調研。該村一名干部在不做調查的情況下，每天按時向鎮上報告：“無異常情況。”一日，村邊出現了一只死雞，這位干部卻知情不報，說報了會挨批，因為沒辦法知道是誰扔的。他解釋說，該村在合村并組后方圓5公里，只剩下4名村干部，管理著13個村民小組、3000多口人。如果他去全村檢查，從早跑到晚也轉不完一圈。別說是死了雞，就是死了人，也無法在短時間內得到消息。即使疫情蔓延，村干部也是“放牛娃賠不起牯牛”，鎮里拿他沒辦法。

“對于防治禽流感，鄉鎮迫于上級壓力，態度是非常鮮明和強硬的，但在行動上卻沒有采取到位的措施。”申端鋒分析認為，這主要是因為，稅費改革及鄉鎮體制改革，使鄉鎮財源枯竭、權力弱化，沒有能力開展工作，對于禽流感這么大的事情，也只能采取形式化的應對方式。現在的社會是一個高風險的社會，需要政府具有相應的危機應對能力，在廣大的鄉村社會則需要一個強有力的鄉村組織體系，而目前的鄉鎮體制改革和合村并組，則無疑與這一要求背道而馳。
    對于這些批評意見，宋亞平回應：“為了防預禽流感，每個鄉鎮畜牧站所保留幾十個人，如果真正暴發禽流感，那幾十個人是不夠用的。那是全黨全國全民的一場戰爭，大家都要上。多養100萬人，又能管得住候鳥嗎？”

對咸安式改革的批評還來自上級職能部門。“七所八站”不僅在縣里有娘家，一直到中央都有靠山，改革中撤銷的每一個站所，在北京都能聽到強烈反映。有關意見認為，盡管傳統的“七所八站”沒有發揮應有的作用，但其人、財、物掌控在政府手中，容易做到指揮有力、保障服務，是基層政府提供農村公益性服務的最好載體。應當通過改革將其整體轉制，以縣級職能部門延伸或派出機構的形式運作，真正承擔起“三農”服務的責任。

宋亞平對此不以為然：“從多年的經驗教訓看，如果采取這種‘金蟬脫殼’的辦法，不從根本上改變傳統的管理體制和運行機制，恐怕時間一長，風頭一過，耗費巨大成本的改革成果就會被各種傳統力量逐步‘蠶食’。‘以錢養人’的格局就可能‘死灰復燃’，明天的延伸或派駐機構又會演變成今天的‘七所八站’。”

或許，宋亞平可以忽視學界的批評和上級職能部門的意見，然而對于中央政策，湖北卻不能置若罔聞。2005年底，中央15號文件要求，各地將畜牧站作為國家事業單位管理。接著，國務院27號文件規定，鄉村文化站是社會主義文化的重要陣地，必須納入公務員管理體系。

“禽流感的出現，救活了全國幾百萬畜牧站的人員。現在每個部門都在打通環節，希望中央下發類似的文件。這樣搞來搞去，不又回到計劃經濟時代了嗎？”宋亞平感到困惑。

官權退了，民的事還辦不辦

宋亞平的困惑似乎是難免的。咸安改革的思路是縮小鄉鎮的權力，這與當前國家要投入資源和力量，建設社會主義新農村的思路是有出入的。這種出入并非咸安改革所致，而是政府“三農”政策的思路發生了變化，從前幾年附和主流“妖魔化”鄉鎮的話語，盡可能限制鄉鎮，國家權力從農村社會退出，到現在國家權力要有效進入，并且主導新農村建設。

我問宋亞平，以咸安為模本的湖北鄉鎮改革是否因此而陷入困境？他表示：“湖北的鄉鎮改革，不是削弱黨和政府在農村的政權組織力量，而是按照市場經濟的要求轉換政府職能，把政府權力從它不應該深入的領域退出來。‘七站八所’在舊體制下沒有起到應有的作用，改革將其轉制為社會服務組織，通過政府購買服務的形式，使農民得到比原來更好、更有效的服務。這不就達到了我們黨所追求的根本目標嗎？”

宋亞平的話，似乎并非自我辯解的一己之見。據咸安區委辦公室介紹，咸安改革堅持不減政府任務和公益性支出的原則，通過購買服務，來落實政府服務“三農”的責任。改革后，咸安用于農村服務的經費有增無減。2004年區財政用于“以錢養事”的資金達211萬元，比改革前鄉鎮事業單位養人的經費多43萬元。2005年又增70多萬元，達到280多萬元。

宋亞平改革思路背后的邏輯是，在市場經濟條件下，官權應該退，民權應該進，即所謂的“官退民進”。“政府從這個領域中退出，是市場經濟的必然要求，也是政府按照市場規律辦事的具體形式。”

 然而，一個接踵而來的問題是：官權退了，民權能不能進得了？官責失了，民的事還辦不辦？

“在市場經濟條件下，官退是很容易的，但民進是非常難的。”賀雪峰指出，官退民進，官退是以民能進為前提的。現在農村所有的人財物都在外流，組織起來的資源沒有了，這種情況下，民怎么進得了？

賀雪峰所在的華中科大鄉村治理研究中心，在湖北荊州有個實驗區。該中心的師生調查發現，當鄉村組織變得消極，農村的公共品供給成為難題時，農民為此付出的代價比改革前更沉重。比如，由于鄉村不再提供農田灌溉，農民靠自家打井澆田。30米井不出水打40米，40米井不出水打50米……如此“深挖洞”，造成有的農戶一年打井的錢，比10年交納的灌溉費還要高；而集體灌溉時尚好的農田水利設施，卻被閑置一旁日漸損毀。

再如，2005年當地地下六合彩泛濫。有5個村莊，高峰時每天流出資金達10萬元，短短幾個月就賭去數百萬元。農民說，因為六合彩，生活水平一下子倒退了20年，到了春節不再有過年的味兒。而當地干部和公安干警除了通過抓賭收罰款外，不再有作為。他們說，六合彩是抓不了的，農民的錢賭完了，自然也就不賭了。

“現在要是農民造反，我們連個報信的人都沒有，根本不知道。”湖北一位鄉鎮黨委書記說——合村并組、取消村民小組長后，國家權力從熟人社會退出。以前鄉村組織與草根社會“雞犬之聲相聞”，現在卻是“老死不相往來”了。

對于這種狀況，華中科大的師生認為，經過鄉鎮改革，政府在資金方面可能節省了一些成本，但在社會其他方面卻付出更大的成本。這些社會成本現在還“不可見”，卻在更多地損害著農民的權益。改革后，農民感到自由了，但是當自由帶來路沒人修、水沒人供，土地調整沒人管等難題，帶來農村社會失序、黑惡勢力泛起、世風日漸敗壞的惡果時，農民只有抱怨政府。改革帶來的“可見的好處”很快被“不可見的壞處”所覆蓋。

“對于鄉村組織，很多人看到它剝削農民的一面，卻沒有看到，離開了強有力的鄉村組織，農民無法應對生產和生活中的難題，所承受的損失更大。”賀雪峰說，在市場經濟條件下，農村社會的失序會越來越嚴重，國家只有通過鄉村組織，才能靈活有效地維護轉型期農村社會的穩定，才有建設社會主義新農村的指導者。以前國家依靠鄉村組織收稅，現在是國家轉移支付，這個時候約束它就比較容易了。鄉村政權不再是“提取體制”，正常有效的組織體制就可能建立起來。現在正是建立這種體制的時候，卻把它撤得七零八落。這么健全的基層組織不利用，國家有何能力面對2億多戶小農？新農村建設的組織依托何在？

 “所謂‘官退民進’，給農民自由的思路是小農式的，而且是反現代社會的。”北京大學教授潘維指出，現代社會是嚴密組織起來的“社會”。在今天的西方，沒有歸屬某個社會組織的人，一般被視為社會垃圾。中國有2000多年自由小農經濟傳統——各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜——中國農民并不缺少“自由”，他們缺少的是組織。如果不組織起來從事生產，改善生活，自私散漫的小農就必然貧窮。自私散漫的小農不可能自己組織起來，只能靠黨和政府來組織。這是被中國近現代史反復證明了的，而且被改革以來農村的衰敗再次證明。現在，國家對新農村建設的財政投入天然具有“社會主義”性質，但是沒有農村社區的社會主義合作精神，就不可能有“社會主義新農村”。只有改善、支持植根于鄉村的黨政基層組織，依靠基層政權來組織農民進行生產、改善生活，才能“對接”國家的社會主義援助和鄉村社區的社會主義自助，才有“社會主義新農村”的建立。

咸安改革的啟示意義

在同宋亞平的4次交談中，我得出一個印象：咸安改革的發生和順利發展，具有頗大的偶然性。正是這種偶然性，成為我探討咸安改革可復制性的緣由。

一位長期關注咸安改革的年輕研究人員向我表示：咸安改革，作為一項具體實驗，在周圍體制沒有變化的情況下，能做到目前這種程度已經不錯了；作為一種模式性的經驗，可能還有很多東西還要分析總結。或許，正因為它是典型，所以才保證了“成功”。因為作為典型，這場改革是花費了很多資源的，包括宋亞平個人的努力。

這話應該說是公允的。

整個咸安改革，從調查研究到制定方案，再到實際操作，宋亞平都親歷親為。直到橫溝橋鎮計劃生育服務站面向社會公開招標的那天，他都一直在現場。“我怕別人抵制改革，又怕改革走過場被別人抓住把柄來反對，所以我一直在后面督陣。”宋亞平說。

身為改革者，宋亞平具有極強的保護意識。一個“經典”事例是，家里沒人時，他將來訪的女士擋在門外，隔著門與人交談。為此，有媒體形容他“滑頭”。

“其實我這個人從不滑頭，我不得不保護自己。”宋亞平解釋說，“咸安改革搞得沸沸揚揚，我成了公眾人物。別人不是看我，而是看我領導的這場改革。所以我不能出事，我出事，別人說改革出了問題。”

作為一名改革者，宋亞平是出色的。這位華中師大畢業的歷史學博士，有著中國絕大多數縣委書記所不具備的學識和膽識。這不僅使他具有洞察中國社會發展趨勢的眼光，也賦予他駕馭改革實踐的能力。在他頗具傳奇色彩的經歷中，宋亞平種過田，做過工，經過商，當過官。在3年下海打工生涯中，他更是飽償人生——扛過大包，賣過報紙，送過盒飯，販過蔬菜……這些都對他后來的改革觀念和思路產生了重要的影響。

“生活在社會最底層，誰都可以欺負你，那時候對社會看得最透徹，感覺到中國社會的問題在哪里。所以我在打工的時候就想，要是有一天我能主政一方，我知道該怎么做。怎么去愛護老百姓，調動他們的積極性和創造性，怎么去嚴加管束手下的官員，讓他們為老百姓服務而不是欺負老百姓。”

改革人物多受挫。宋亞平至今仍是一個幸運者，除了他本人的素質外，還得益于天時地利。天時，是鄉鎮改革的大勢所趨，地利則是省委書記俞正聲的大力支持——橫溝橋鎮的站所改革，一開始就“撞上了槍口”，面臨上級職能部門的嚴厲處罰，是俞書記肯定了咸安的實驗，使得改革一路遠行。

我問宋亞平，如果他不是咸安的一把手，如果沒有省委一把手的扶持，咸安改革能不能搞成？

“搞不成。”宋亞平肯定地回答，“第一把手至關重要。”

這就意味著一個事實：作為改革的典型，咸安成功的關鍵是改革者的膽識、扶持者的開明，以及包括省財政借貸在內的資金投入。那么作為一個模本，這種成功典型的可復制性是非常有限的。因為，“窗口”和它以外的世界通常是不可能以同樣的功夫裝點的。如此，咸安改革的真正價值并非在于它的“窗口”效應，而在于它對中國改革和新農村建設的啟示意義：

試點一直是中國改革方法論的重要部分。沒有試點的改革是災難性的改革。對于積極的改革探索，我們不應過于苛刻，成功的改革需要呵護。但有了部分的經驗而不能正確地對待、合理地利用，成功就會成為失敗的誘因，把整體“成功”地帶入溝壑。中國農村的問題，產生于眾多變量所構成的復雜互動之中——各地的情況不同，甚至說，鄉情鎮情都有不同，一哄而上跟風效仿某種模式，其結果必然使改革的實績大打折扣。而這種折扣，即是引發“咸安改革爭論”的各種負面效應。這是反思改革時所要特別注意的一個方面。

任何改革都涉及很多客觀現實條件。事實上，圍繞咸安式改革的種種爭論，最終都指向一個深層次的問題——中國國情。過于龐大的鄉鎮機構，給“三農”造成沉重負擔。但是，基層政權一撤銷，農民是否就能“民主地自組織”并高效地管理自己，也不是想當然的易事。事實證明，離開了強有力的基層政權，組織農民、發展農業、建設新農村的任務無法實現。這是一個悖論。這種悖論是農村社會現實和發展程度使然，不可簡單歸結為制度性原因，甚至簡化為一清二白的官－民矛盾。或許，實現政權存在與鄉民自治的有效結合，是未來鄉鎮改革的目標，也是“宋亞平”們應當探索的課題。

發端于2002年的咸安改革，似乎與執政黨近期確立的“建設社會主義新農村”的整體思路有所出入，那樣的話，其前景就在預料之中。這又提醒我們注意問題的另一個方面：建設社會主義新農村，是否僅僅意味著恢復或加固原有的基層政權組織，而抹殺中國改革對于公共管理市場化的探索？這樣會不會導致另一種偏頗？從某種角度說，咸安改革揭示了落實新的戰略思路的一個具體途徑：國家對建設新農村的投入，除了用于農村基礎設施外，還應重點覆蓋兩個方面：第一，支撐農村基層組織有效運轉；第二，為市場化的農村公共服務買單。前者可以破解上述體制與國情的悖論，后者可以將市場競爭機制引入公共領域，讓農民享受到更好的公益性服務。

中國改革所積累的正反經驗，已經允許我們對改革的方法論做出辯證的反思，希望咸安改革實驗的成也好敗也好，能夠為此提供一個具體而微的契機。

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