當前中國吸引外資面臨的挑戰與政策選擇
王霞 陳柳欽
《經濟界》 2007年第6期
摘要：本文認為，各國FDI政策競爭的加劇、中國低成本優勢的逐步喪失、跨國公司分散投資風險的選擇，使得我國在吸引FDI的過程中依然面臨著壓力與挑戰。基于上述分析，本文對我國的外資政策選擇提出了相應的政策建議。
關鍵詞：外資 挑戰 外資政策 選擇
外資的流入，對東道國可以產生許多積極效應，如彌補投資缺口、帶來先進生產技術、促進對外貿易增長、引入市場競爭機制等。隨著越來越多的國家認識到這一點，無論是發達國家，還是發展中國家，都在吸引外資方面展開了激烈的競爭，外資政策自然成為各國競爭的一個重要內容。中國作為一個發展中國家，雖然近年來外資流入量不斷增加，但依然面臨著來自各方面的挑戰。在當前我國對外資政策選擇爭議較大的背景下，筆者試圖通過分析當前我國在國際引資競爭中所處的地位，為我國的外資政策選擇提供參考和依據。
一、當前中國吸引外資面臨的挑戰
由于FDl的競爭主要在相鄰國家或投資環境相似的國家之間展開，因此我們此處主要就中國與亞洲國家之間以及其他發展中國家之間的外資競爭展開分析。
1、國際引資政策競爭日益激烈。在各國普遍認識到FDI(Foreign Direct Investment，外商直接投資)的重要性之后，FDI總量供應的稀缺和FDl需求的擴大，導致了國家間吸引FDI的政策競爭愈演愈烈，發展中東道國在這方面的舉措尤其引人注意。為了吸引到更多的FDI，發展中國家采取了不同的方式和手段，如提供各種投資激動、實行規制框架自由化、改善投資環境(如基礎設施)、簽訂國際投資協議等，下面我們對這些措施進行具體分析。(1)各種投資激勵措施競相出臺。發展中國家的投資環境，無論在軟件(政策、法制)，還是硬件(經濟發展水平、基礎設施)方面，都與發達國家相差甚遠。為了與發達國家及其他發展中國家競爭，許多發展中國家競相推出了對外資的種種鼓勵、優惠政策，主要有以下幾種：第一，稅率優惠。20世紀80年代以來，隨著對外國投資態度的轉變，發展中國家競相出臺一些稅收優惠措施，而且相互攀比，不斷加大本國的稅收優惠力度以吸引外資，從而在發展中國家中形成了一種稅收優惠的競爭局面。以公司所得稅為例，在2000年發達國家普遍大幅降低所得稅率以前，發展中國家對外資企業征收的所得稅率一般較發達國家低三分之一左右；雖然80年代中期以來發展中國家和發達國家的稅率都呈現出不斷下降的趨勢，但發展中國家稅率下調幅度普遍大于發達國家(見表1)。
2000年以后雖然發達國家普遍大幅降低了所得稅稅率，但目前發達國家的稅率水平依然普遍高于發展中國家的水平，而且近年來降低稅率的趨勢仍在繼續(見表2)。
第二，免稅期優惠。免稅期優惠依然是目前發展中國家常用的財政激勵手段之一。發展中國家為跨國公司提供的免稅期一般為投資后5年，但也有更長的。例如韓國《稅收特倒限制法》規定，對于屬于法人稅、所得稅(國稅)減免對象的項目，自2005年開始，從最初贏利的年度起5年內100％免征，之后2年內減按50％征收(2005年前為7免3減)。新加坡規定，如屬新興工業和出口工業，從生產之日起算免征所得稅5到10年；泰國規定，“獎勵”產業可免征5年所得稅或1年消費稅；我國現行的《外商投資企業和外國企業所得稅稅法》規定，生產性外資企業，經營期10年以上的，從開始獲利的年度起，第1、2年免征企業所得稅，第3-5年減半征收企業所得稅。第三，對外資企業的關稅減讓和退稅優惠。韓國《稅收特例限制法》規定，直接用于法人稅和所得稅減免對象項目中的機械、器具、器材、零配件等產業設施以及其它原料、備用品，僅限于以新股發行方式進行投資時，其進口關稅、特別消費稅及增值稅免征；馬來西亞政府從1999年1月1日起，對生產企業進口生產所需的原材料實行免稅：印尼政府規定，外資企業自用機械設備、零配件及輔助設備等資本物資免征進口關稅和費用、外資企業2年自用生產原材料免征進口關稅和費用、生產出口產品的原材料可退還進口關稅；智利規定外資企業為發展營業而進口固定資產可批準全部或部分免除其進口稅。第四，加速折舊。巴基斯坦規定，對于在巴基斯坦首次投入使用的“可折舊資產”，在第一個納稅年度內可允許50％的初始折舊。此外，巴西、印度尼西亞、墨西哥、加納等國家都有這樣的法律規定。第五，其他激勵政策。除以上措施外，許多發展中國家還通過提供公有土地等租賃費用減免優惠、勞工訓練計劃贊助經費、發展工業區設施、成立投資促進機構等多項方案，全方位爭奪FDI。
(2)投資規制框架自由化程度不斷加深。聯合國貿易和發展會議2005年3月16日公布數據指出，1992年到2001年的10年是發展中國家積極推行吸引外國直接投資的自由政策的10年。貿發會議說，10年來，在11.6個發展中國家或經濟體中，除了2個以外，全部都放寬了對外國直接投資的限制或者增加了對外國投資的鼓勵，每年出臺的相關新政策或措施在66到150項之間。貿發會議指出，東亞、東南亞和南亞的24個國家是吸引外國直接投資最積極的，這些國家出臺的有利于吸引外國直接投資的政策占發展中國家出臺全部政策的1/3以上，尤以中國、印度和越南出臺的有利于吸引外國直接投資的政策最多。貿發會議還說，中亞和東歐也在積極吸引外資，其次為非洲、拉美和加勒比地區。具體來看，規制框架的自由化主要表現為普遍采取了進一步放寬外資投資限制的政策與措施：如減少了禁止與限制外資投資的行業部門數目，放寬外資投資比率的限制，容許外國公司對當地企業進行兼并，鼓勵外國公司投資參與當地國營企業的民營化改造等。馬來西亞從1998年2月起進一步開放電訊市場；從1998年7月31日起，取消了制造業外資持股比例與其產品內外銷比例掛鉤的有關規定，并進一步放寬了金融保險業外資的持股比例，允許外資控股，即從以前的49％提高到51％。泰國于1999年11月24日頒布實施了新的外商經營法，對證券代理服務、批發和零售、建筑、非絲質的紡織品、服裝、鞋、酒類生產和拍賣做了進一步的放開，允許外商更大程度的參與。巴基斯坦從以前僅有制造業領域對外資開放發展到現在幾乎所有的經濟領域都已對外資開放，投資體制也已經大為自由化。
(3)國際投資協定不斷增加。在當今經濟聯系日益密切的世界經濟中，發展中國家所實施的優惠政策，并不能如各國所愿單方面地起作用，更重要的是還有賴于其他國家的配合和合作。國際投資協定的達成可以使東道國的FDI規制框架更為透明、穩定、可靠，并增加了政策的可預見性，減少了未來FDI流動的障礙(UNCTAD，2003)。于是為了有助于吸引FDl，越來越多的發展中國家在雙邊和地區層面上締結了國際投資協定，國際投資協定的數量——尤其是雙邊和地區層面上的——在過去十年中有了極大增長。(1)雙邊國際投資協定。在雙邊層面上，最重要的工具是雙邊投資協定(BITs)和避免雙重征稅協定(DTTs)。截至2005年底，全球雙邊投資協定的總量達到了2,495項，其中發展中國家之間的協定持續增加，從1990年的42項猛增到2005年的644項，發展中國家簽訂的協定占全部協定的75％；全球雙重稅收協定在2005年底達到了2,758項，其中發展中國家簽訂的協定占全部協定的58％。BITs和DTTs數目的增加有助于提高競爭力，吸引更多的外國直接投資，并有助于更好地應付競爭加劇帶來的挑戰。截至2002年底，BITs協定覆蓋了全球FDl存量的大約7％、發展中國家和中東歐國家FDI存量的22％；DTTs協定覆蓋了全球FDI的大約87％，發展中國家和中東歐國家FDI的大約57％。(2)地區國際投資協定。在地區層面上，地區內的和地區間的與投資有關的協定也在增加，盡管一些地區性協定專門處理投資問題，但迄今為止地區層面上的國際協議已經呈現出綜合化的趨勢，既包括與貿易有關的條款，也包括與投資有關的條款，甚至擴展到服務、知識產權和競爭問題。實際上，現在絕大多數地區自由貿易協定也是自由投資協定，至少在原則上是如此。具體來看，近年來發展中國家簽署的投資協定有東盟投資地區框架協議和安第斯共同體291決議，而且越來越多的發展中國家在2003-2004年期間磋商或簽署了包括投資條款的區域自由貿易協定，如東盟和中國簽署了為其2010年建成世界最大的自由貿易區鋪平道路的協議；巴林和約旦與新加坡各簽訂了一個自由貿易協定；南亞地區合作聯盟(the South Asian Association for Regional Cooperation，SAARC)的成員國正在考慮簽署一個在本聯盟范圍內促進和保護FDl的地區協定等，這些協定的簽署將使FDI的進一步擴展更為便利。
總之，國際投資協議數量的增長及其性質反映了這樣一個事實，即近十多年來，發展中國家政策變得對FDI更加友好。
2、中國的低成本優勢逐漸喪失。發展中國家對外資的吸引力之一在于勞動力成本相對較低。改革開放以來外資大量流入中國的一個重要原因是為了利用中國廉價的勞動力，所以外資大量集中于勞動密集型產業。但隨著中國經濟的發展及對勞工保護意識的增強，中國的勞動力成本也在不斷上升，1997年開始超過印尼，2002年起超過印度，同時泰國的工資水平與我國也逐漸趨同(見表3)，而這些周邊國家和我國的FDI競爭是最為激烈的，中國在吸引外資方面的低成本優勢正在逐漸喪失。當然，中國政治穩定、宏觀經濟形勢向好、基礎設施不斷完善等因素，使中國依然對外資保持著吸引力。而且，總體而言，我國依然保持著低成本的優勢，但我們也應該看到，印度、印度尼西亞的工資水平現在都低于我國，泰國的工資水平與我國的差距也逐漸縮小，隨著這些國家對外資限制的逐步減少及引進外資力度的加大，他們對流入我國FDI的威脅也是客觀存在的，不可小覷。
3、跨國公司分散風險、轉移投資的不利影響。雖然中國對FDI十分具有吸引力，但謹慎的公司也不希望將所有的雞蛋都放在一個籃子里。印度的崛起，“金磚四國”的發展，使跨國公司開始重新估算整個世界的經濟分布，尤其是東南亞為外國公司的投資提供了良好的避難場所。2005年12月，管理咨詢公司科爾尼(AT Keamey)最新的年度全球投資者信心調查顯示：中國仍然是對外國直接投資(FDI)最具吸引力的國家，但印度已經攀升到第二位，波蘭、俄羅斯，巴西這些新興市場國家首度躋身前十。最耀眼的亮點在南亞，“就最近的趨勢判斷，印度的投資吸引力正在大大加強”。而在四年前，當中國第一次超過美國成為全球對外國直接投資(FDI)最具吸引力國家的時候，印度還遠遠地排在第十五位。另外，2005年6月，日本貿易振興機構進行的調查顯示，十分之三在華經營的公司已重新評估其擴展計劃，現在，許多企業采取所謂的“中國+1”戰略，即在亞洲其他國家另外建廠，降低只在中國經營的風險。因此，隨著其他發展中國家投資環境的改善，出于分散風險的需要，其他發展中國家尤其是亞洲國家會成為跨國公司除中國外的投資場所，這無疑也會對中國的FDI構成一定的威脅。
二、我國的外資政策選擇
根據上述分析，雖然我國是目前世界上最大的發展中國家，并屢次成為全球吸引外資最多的國家，但各國FDl政策競爭的加劇、中國低成本優勢的逐步喪失、跨國公司分散投資風險的選擇，使得我國在吸引FDI的過程中同樣面臨著壓力與挑戰。從我國的實際情況來看，要想更好地吸引FDI和發揮FDl的積極效應，我國的外資政策應從以下幾方面進行調整和完善：
1、繼續積極有效地吸收外商投資，但引資重點應從數量轉移到質量。根據前文的分析，從國際范圍來看，積極吸引FDI已成為世界潮流，是經濟全球化趨勢下絕大多數國家采取的策略，尤其是發展中國家，更是展開了FDI的激烈爭奪。從我國來看，FDl的大量流入，不僅緩解了我國的資金短缺問題，而且促進了我國產業的技術進步，對我國經濟發揮了積極作用。而且，“作為發展中國家，中國還沒有達到不需要外資或者外資已經飽和的程度”(胡景巖，2006)。因此，今后我國吸引外資的政策不應改變。但是，我們也應看到，大量外資進入也給我國經濟帶來了一些消極影響。同時，改革開放二十多年以來，我國的基本國情已經發生了很大的變化，不計成本、不辨良莠的引資策略已經不適合今天的中國，如何把引進外資與經濟的可持續發展、與我國產業的技術進步、與國家競爭力的提高結合起來，是我們現在外資政策重點要考慮的。正如“十一五”規劃綱要提出的那樣：要實施互利共贏的開放戰略，堅持對外開放基本國策，在更大范圍、更廣領域、更高層次上參與國際經濟技術合作和競爭，更好地促進國內發展與改革，切實維護國家經濟安全。規劃綱要還強調，要提高利用外資的質量，重點通過利用外資引進國外先進技術、管理經驗和高素質人才。因此，今后我國在吸引外資、參與競爭的過程中，應注意通過相關的優惠措施來實現對外資流入的引導，將引資與我國的技術結構調整和地區結構調整結合起來。
2、取消外資優惠政策的時機還不成熟，但應進行外資優惠政策的調整，將引資政策調整到以目標定位為主的軌道上來。(1)取消外資優惠政策的時機還不成熟。以優惠的政策吸引外商投資，是世界各國普遍采用的做法，不僅是發展中國家，發達國家也是這樣。我們的周邊國家，以及一些發展中國家，相繼出臺了許多優惠政策，現在我們的優惠政策與周邊國家地區和其他不少國家相比，優勢并不明顯；我國市場規模大、勞動力成本低等比較優勢，也受到印度等國家的挑戰，僅靠這一優勢已難以在吸收外資的競爭中占據有利的地位。因此，從國際競爭的角度看，我國的優惠政策還沒到取消的時候。(2)應進行外資優惠政策的調整。雖然我國對外開放的基本國策沒變，但我國利用外資的重點卻從彌補建設資金缺口和引進國外先進技術并重轉變為通過利用外資引進國外先進技術、管理經驗和高素質人才這一個目標。因此，為了引投資的資源集中用于吸引特定的FDI流入，而不是用于吸引一般意義上的FDI。越來越多的國家認識到，需要采取目標更確定的措施來吸引FDI。目標定位方法的主要優勢在于，有更多的機會來吸引有助于實現一個國家發展目標的那類投資。因此，目標定位非常適合我國今后以引進“高層次”外資為主要目標的外資戰略。(3)有針對性地調整地區性稅收優惠結構。多年來我國對外資實行的全面優惠政策導致了外資的魚目混珠。外資并非鐵板一塊，也是良莠不齊的。我們引進的目標是具有高科技和先進技術的外資，但在全面優惠的政策下，不僅技術平平的外資大量涌入，而且“假外資”成為中國特有的現象，它們不但消耗了我國有限的資源，而且對內資產生“擠出效應”，加劇了內資企業的人才流失和下崗失業。因此，今后我國應逐步取消稅收優惠的普遍性，廢除對境外資金不分規模、不分技術檔次、不分行業市場給予稅收優惠的做法，并在此基礎上調整稅收優惠結構。同時，地區性稅收優惠應緊密結合產業政策發展的需要，加入產業性、技術性稅收優惠的內容。(4)政府在制定外資政策時應該充分了解與之競爭的其他國家采用了哪些具體的激勵措施及激勵水平的動向，以便使本國設計的政策在靜態和動態上與市場機會相一致。
3、利用外資政策合理引導外資的投向。我國正處在現代化建設的關鍵時期，產業結構升級將是支持經濟有效增長的重要條件之一。為此，我們必須合理引導外資的投向，使之與我國產業結構調整的需要相吻合。其基本思路是從宏觀上加強對外商直接投資的政策引導和規制，一是重點鼓勵外資投向農業、高新技術產業、基礎工業、基礎設施、環保產業和出口創匯型產業、提高這些領域利用外資的比重；二是積極引導外資投向傳統產業和老工業基地的技術改造，走內涵式發展的路子；三是充分發揮比較優勢，繼續發展符合產業政策的勞動密集型項目；四是嚴格禁止危害國家安全或損害社會公共利益、污染環境、破壞生態等項目、同時對于某些長線項目予以限制。
總之，我們應根據行業特點和我國產業發展的要求把好外資準入關，采取有所選擇的外資導向政策，促使外商投資的產業結構不斷改善和優化。(1)加大引導力度，促進外商對第三產業的投資。多年來我國的外資產業政策始終將主要注意力集中于制造業，而對服務業的關注不夠。實際上隨著經濟的發展和收入水平的提高，在需求結構中對服務業產品的需求會更快地增長，或者說，教育、醫療、休閑等服務業產品具有更高的收入需求彈性。目前我國消費需求不足，許多制造業部門出現了比較嚴重的生產能力過剩，但是某些服務產品(如高等教育)的供給在數量上與質量上都不能很好地滿足有購買力的社會需要，這從在宏觀上反映了我國產業資源的配置不當，應當加大對第三產業的投資比重。而聯合國貿發會議發布的《2004世界投資報告》也指出，全球跨國直接投資的構成已從制造業外包為主轉向服務業外包。這輪產業轉移，對我國吸收外資投向第三產業，調整產業結構是一個歷史性的機遇。我國可以不斷創新招商方式和機制，通過金融、財政、稅收等手段引導外商企業相對降低對工業的投資比重，加大對第三產業的投資力度；以發展高新技術產業為重點，提高吸收外資的技術含量，重點發展電子信息、生物工程、新型材料、高端裝備制造等新興產業，同時積極承接以IT產業為代表的新一輪國際產業轉移，以吸引跨國公司把技術含量、增值率高的制造環節和研發中心轉移到中國。(2)正確認識高新技術的含義，提高我國在全球產業鏈中的地位。從經濟學意義來解釋，高新技術是在增加值中取得較大份額的環節或程序。因此我們對于高新技術不能片面理解。正如我們在第六章所分析的那樣，如果一個高新技術產業當中絕大部分的產值都產生于技術含量相對較低的組裝加工環節，那么這個產業中的技術進步效果顯然是十分有限的。我國的部分產業，特別是高新技術產業在經歷了十幾年的快速發展之后，已經取得了令人矚目的成就。而在這些成就的光環之下所掩蓋的一個不容忽視的事實就是我國相關產業核心技術的缺失，例如目前我國的IT制造業所獲得的增加值份額與利潤率都較低，自主知識產權較少，所以籠統地作為高新技術產業來加以扶持的投資效益與市場風險都很大。政府的外資產業政策要引導產業向真正擁有自主知識產權、能取得較大增加值份額的環節或程序發展，其中也包括鼓勵傳統產業采用高新技術并能帶來較好經濟社會效益的技術改造，真正實現我國產業鏈的升級調整。
4、吸引外資的措施應該從政策優惠向完善軟硬環境和確立管理體制優勢轉變。我國在改革開放的初期階段，主要依靠投資鼓勵措施來吸引外資。雖然目前我國取消外資優惠政策的時機還不成熟，但鑒存在的種種弊端，今后我國應該通過體制優勢、環境優勢、管理優勢和服務優勢來吸引外資，而不是單純依靠政策優惠或競相提供投資激勵措施，以避免各國之間、各地區之間吸引外資時的惡性競爭。
本文作者：王 霞 蘭州商學院金融系副教授 陳柳欽 天津社會科學院教授
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