中國城市土地到底姓公姓私？
何必
繼年初展開全市閑置土地清理后，深圳又決定開始征收土地閑置費。日前召開的市政府四屆七十八次常務(wù)會議原則批準了《深圳市土地閑置費征收管理辦法（送審稿）》（簡稱《辦法》），物流、公共事業(yè)項目等用地、辦公用地、住宅用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地每月土地閑置費征收額為征收基數(shù)的0.8%.這里的基數(shù)，指的是土地使用權(quán)公開出讓時的原合同地價、評估價或政府公告的基準地價。這個《辦法》中規(guī)定，被依法認定為閑置土地的，除了被依法無償收回土地使用權(quán)的、閑置時間未滿一年的、土地使用者已按合同約定付清地價款后由于政府部門行為造成土地閑置的、因不可抗力由市政府批準延長動工開發(fā)日期或暫停建設(shè)的、通過法院裁定或招拍掛方式轉(zhuǎn)讓取得土地使用權(quán)未滿一年的等幾種情形外，其他一律要征收土地閑置費；已動工建設(shè)但已開發(fā)建設(shè)面積占應(yīng)建設(shè)面積不足1/3或已投資額占總投資額不足25%，且未經(jīng)市政府同意中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿一年的，也要征收土地閑置費，已建成部分不征收。《辦法》確定了征收基數(shù)、征收比率、征收上限。以招拍掛方式取得的用地，原合同地價高于現(xiàn)行公告基準地價的，以原合同地價作為土地閑置費征收基數(shù)，其余情形用地以現(xiàn)行公告基準地價作為土地閑置費征收基數(shù)，未規(guī)定基準地價的用地類型如容積率小于1.0（包括別墅）的住宅、加油站等，以現(xiàn)行評估地價為土地閑置費征收基數(shù)。對于征收比率，物流、公共事業(yè)項目等用地、辦公用地、住宅用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地每月土地閑置費征收額為征收基數(shù)的0.8%；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地每月土地閑置費征收額為征收基數(shù)的0.4%.對于征收上限，《辦法》規(guī)定房地產(chǎn)開發(fā)類閑置土地一年征收土地閑置費不得超過征收基數(shù)的15%，其中一般建設(shè)用地不超過10%，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地不超過5%，每宗累計征收土地閑置費總額不超過征收基數(shù)的20%.土地閑置費根據(jù)國土部門確認的應(yīng)繳費區(qū)間，按日計征，按月繳交。（2007年11月10日《南方都市報》）
這應(yīng)該又是個新的招數(shù)了吧。對閑置土地收費，盤活已經(jīng)出讓土地存量，怎么著也是個讓人欣喜的事情吧。
但問題還是揮之不去。
為什么呢？通看整個《辦法》，涉及主體無非是政府與土地使用者。政府（實際上應(yīng)該是委府）作為土地出讓方，同時又作為土地制度制定者，集各種權(quán)力于一身。這種集交易主體、交易規(guī)則制定權(quán)壟斷者、交易行為監(jiān)管者等多重角色的章魚，不腐敗也難。
更為重要的問題是，城市土地的性質(zhì)到底如何？
清華崔之元發(fā)來上海王煉利大姐的文字。應(yīng)該說，崔之元發(fā)這篇文字時，我與王煉利大姐還沒有直接的聯(lián)系，但卻由于崔之元的轉(zhuǎn)發(fā)而得以神交。王煉利的觀點很有啟發(fā)性。
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弊病叢生的現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度和土地儲備制度 ——解剖上海“土地”麻雀 王鍊利 1988年，自民黨公開反省“我們自民黨在戰(zhàn)后的經(jīng)濟恢復(fù)和起飛方面是成功的，可是在土地政策方面是失敗的”，“我們土地政策的錯誤，就錯在拿不是商品的土地當(dāng)做商品來對待這一點上。” ( 趙尚樸：《歐美亞各國城市土地使用制度探索——城市土地使用制度研究》 P25、P26) 我們一直以為資本主義社會既然強調(diào)產(chǎn)權(quán)明晰到個人，在土地上問題上也一定是持有這種觀點。然而，根據(jù)趙尚樸先生的研究，“到20世紀80年代，資本主義土地私有制的觀念已經(jīng)成為歷史殘跡。城市土地利用社會化進而實現(xiàn)土地公有化的思想已遍及全球”，“英、德、法等國采用漸變的辦法，一方面采用立法、行政、稅收等社會化的手段使城市土地的使用納入社會化的軌道，另一方面，通過土地收購和發(fā)動先買權(quán)等辦法，用發(fā)給補償金的辦法擴大公有地。現(xiàn)在，瑞典、新加坡已經(jīng)基本實現(xiàn)了土地公有制。其他國家的土地公有正在擴大中。” ( 趙尚樸：《歐美亞各國城市土地使用制度探索——城市土地使用制度研究》P31) 一直信奉“私有財產(chǎn)不可侵犯的”的資本主義國家認識到“土地應(yīng)該公有”，是他們發(fā)現(xiàn)了土地是“越長期不賣越增加價值”的特殊物品，一旦土地成了私人財產(chǎn)，土地私有者必然因為土地“越長期不賣越增加價值”的特點而惜賣居奇，除非是抬高價錢炒賣地皮，這樣土地流動越來越少，價格越炒越高，隨著價格炒高，土地流動更加稀少；作為保障有產(chǎn)者利益的資本主義國家，本來是許可這種現(xiàn)象存在的，但這種現(xiàn)象存在，卻使廣大居民住房供應(yīng)得不到保障，由此帶來的社會動蕩是要影響到執(zhí)政者的根本利益的，因此，他們必須改弦更張。 “城市土地由于社會資本的投入和公共服務(wù)的供給而產(chǎn)生了價值，并且和其他的土地利用形態(tài)互相影響而增加了價值。因此，土地是具有公共性和社會性的資源，和其他生產(chǎn)性商品有完全不同的特性。土地不能和一般商品那樣按自由的市場機制交易和轉(zhuǎn)賣。土地所有權(quán)一定要屬于國家、土地的使用權(quán)一定要服從城市規(guī)劃，土地的開發(fā)權(quán)應(yīng)該由政府掌握。” ( 趙尚樸：《歐美亞各國城市土地使用制度探索——城市土地使用制度研究》P31) 土地是有限的、不可再生的資源，土地又是任何社會任何個人賴以生存發(fā)展的根本物質(zhì)基礎(chǔ)，城市土地升值是必然會發(fā)生的，然而“土地的價值是依社會資本的投入和公共服務(wù)的供給產(chǎn)生的，是和其他土地利用形態(tài)互相影響而增加價值的，而不是由每個單位或個人制造的。因此，土地是具有公共性和社會性的資產(chǎn)，和其他生產(chǎn)性商品有完全不同的特殊性質(zhì)，千萬不能在認識上與生產(chǎn)性商品等同對待。不能象一般商品那樣按自由的市場機制交易和轉(zhuǎn)賣……這些觀點，雖然認識它的時間先后不同，深度不同，但已經(jīng)成為世界各國的共同認識則是肯定的”。“資本主義國家土地私有制條件下……出現(xiàn)過投機有功的言論，那都是舊皇歷了……現(xiàn)在，禁止土地投機已成為各國的共識，只是有些人還不知道罷了。”“認為土地應(yīng)該是商品，應(yīng)該通過以經(jīng)濟為杠桿的辦法達到土地合理利用的目的等等……殊不知這些論點，在英、法、德、日、瑞典等國早已是過時的了。他們現(xiàn)在正在千方百計以公有地為杠桿促使土地合理利用。由于我們消息閉塞，有些同志還不知道。”“英、法、德等國把土地政策的核心放在不讓土地成為私有財產(chǎn)上，即逐步實現(xiàn)土地公有制。所以這些國家的土地政策是比較成功的。地價基本穩(wěn)定、上漲率不高。由于惜賣、居奇、炒地皮、多占不用、隱形市場等歪風(fēng)得到扼止，靠占用土地謀取暴利的行為就沒有市場，土地合理利用就容易實現(xiàn)。” （ 趙尚樸：《歐美亞各國城市土地使用制度探索——城市土地市用制度研究》P2、P264、P157、P158）。 |
此文的其他部分，還涉及到了更為廣泛的論題。比如：
l “搬來”的土地制度原本是讓少數(shù)人得益的殖民地制度
短期內(nèi)爭取土地利益最大化
是殖民地香港土地政策的根本宗旨
l 與港英政府不同，此地政府為“少收房地產(chǎn)稅費”而努力
選擇“協(xié)議出讓”是為了“靈活簡便”？
l 香港與內(nèi)地相比，土地出讓金“落袋”有區(qū)別
l 權(quán)利部門得到“得地權(quán)利交易費”，房地產(chǎn)商得到炒賣權(quán)
l 土地使用權(quán)的交易是非市場交易
l 土地儲備和收購在為政府的“眼前利益”服務(wù)
l 現(xiàn)行的土地儲備制度是將金融業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)陪綁的制度
……
從王煉利大姐的文字當(dāng)中，我們可以嗅出一些非常尖銳的問題，那就是土地制度的合法性、及其基本走向的問題。
有趣的是，我認識的另外一位大姐，是北京的華新民。這個為了保護民居而奔走呼號的堅強女子，按照王煉利對華新民的評價，是讓中國男人汗顏的。
說句題外話，我近來所干的，就是撮合我非常敬佩的這兩位大姐彼此直接結(jié)識。幸運的是，她們也樂意于此。
華新民依據(jù)1949年以后各種城市土地相關(guān)法律和政策，指出現(xiàn)如今包括北京市在內(nèi)的全國各地城市委府強制性拆遷活動，本身就是違法行為。當(dāng)然，在我看來，雖然人們口口聲聲談?wù)搼椪窃谶`憲審查還只不過是紙上談兵的情況下，類似城市當(dāng)局強制性拆遷這種違憲行為所殃及的包括我本人在內(nèi)的越來越多的城市居民，在這個行為過程中的權(quán)利救濟呈現(xiàn)出令人絕望的情勢。這種絕望，可以通過今年被全世界稱之為最牛釘子戶的重慶事件表現(xiàn)出來，更可以通過各地被強制性拆遷戶興訴但無一例外全部敗北的結(jié)果上讓人不寒而栗。
華新民的基本立場是，按照1949年以后中國各種相關(guān)法律政策，對于類似祖產(chǎn)房所附著的土地，是有著私有化的規(guī)定的。她也是基于此，才展開著各類權(quán)利救濟活動的。
但王煉利卻認為，城市土地公有制（她叫做公有化）在全世界是大勢所趨。
中國法律規(guī)定，城市土地歸國家所有。但是，這并不妨礙華新民提出類似祖產(chǎn)房附著土地的模糊性質(zhì)。
問題在于，城市土地的國家所有，這種規(guī)定本身就意味著，城市土地具有公共性；同時，作為越來越稀缺的資源，城市土地的商品化和市場化，就成為了將公共品私有化的倒行逆施。
作為具備著公共性的城市土地，應(yīng)該向城市居民提供公共服務(wù)，滿足城市居民的居住以及其他與土地相關(guān)的空間需求。這應(yīng)該是城市土地制度的基本功能和現(xiàn)實要求。
但是，我們看到的情況卻是，自從1993年在稱謂上將全民所有改為國家所有之后，就開始了一場聲勢浩大且延綿不絕的對于國民財富的劫掠。國家所有，在所謂委托—代理關(guān)系形同虛設(shè)的情況下，被偷梁換柱為政府（委府）所有；更是由于同期展開的所謂分稅制以及分灶吃飯等混賬政策，裹挾著財權(quán)上收事權(quán)下放這種權(quán)力格局的盈利性變遷，讓城市土地作為地方財政的最大來源和堅強保證，逐漸顯現(xiàn)出其血淋淋的面孔。在制度性的破敗當(dāng)中，政府（委府）所有就向著部門所有、以及部門首長所有的方向一日千里地蛻變。于是，在全國各地，在公有制的法律環(huán)境里，各地建委就成為最為牛氣沖天和肥得流油的地界兒，而建委以及委府主管房地產(chǎn)的要員屢屢鋃鐺入獄，也就不可避免了。這就應(yīng)了鄭筱萸遺書中所謂當(dāng)官也不要當(dāng)大官的警句。換句話說，如此制度環(huán)境里，在逆向淘汰機制下，如果真是高風(fēng)亮節(jié)清正廉潔，只能是最先出局者，如果想在官僚體系當(dāng)中混下去，再好的人也不得不同流合污，最終很可能被制度逼迫得半途夭折命喪黃泉。
而且，就算城市土地公有制是個必須認可的制度性前提，不過，現(xiàn)實情況卻遠不是咱們幻象上那么回事。比如，開篇深圳市對閑置土地取費，其合法性如何？依據(jù)在什么地方？更為重要的是，政府對于閑置土地收費，表現(xiàn)出政府作用土地擁有者（而不是法律上應(yīng)有的管理者）身份下的胡作非為。
按理說，國家（選民）委托政府管理土地，并沒有讓渡土地的所有權(quán)，委府不能拿著別人的財產(chǎn)當(dāng)作自己的所有物為所欲為。可咱們看到的是，無論是協(xié)議出讓土地，還是招牌掛方式，委府都儼然是土地擁有者，全部收益都揣進了自己的腰包，真正的主人——國民（在此則是城市居民）卻在國家機密的借口當(dāng)中對于委府收益狀況一無所知。
非但如此，委府不光是拿著城市居民所有的土地中飽私囊，還拒絕利用土地收益為城市居民提供保障性住房。現(xiàn)如今連經(jīng)濟適用房都開始采取搖號的方式發(fā)售，而廉租房更是要憑借著類似勞動模范等政治待遇而不僅僅是居住需求來博彩獲取，就可以證明委府在大量侵吞城市土地收益的同時，在為城市居民住房需求問題的解決方面是何等萎靡不振。
更可怕的是，委府不僅僅在向城市居民提供保障性住房方面無所作為，還在經(jīng)營城市、美化城市的幌子下，通過強制性拆遷，把原本住得好好的居民趕出家門，把對方擁有產(chǎn)權(quán)的房子夷為平地，活生生平地制造出房地產(chǎn)市場的“有效需求”來。這就如同把一個端著飯碗正要吃飯的人的碗搶走砸掉，讓他到市場上去購買食物，形成新的食品“有效需求”，一方面可以與食品經(jīng)營者官商勾結(jié)狼狽為奸相得益彰，另一方面則可以通過這種人為制造的“有效需求”而增加GDP。其用心也算是歹毒得登峰造極了吧。
所以，在王煉利堅持城市土地公有制趨勢的時候，我的提醒則是，要看所謂的公有制在中國特色中究竟被填充了什么樣的內(nèi)容；也就是說，在中國是不是有貨真價實的公有制。
咱還別忘了，被現(xiàn)如今委府口口聲聲要堅持發(fā)展指導(dǎo)理論的馬克思主義當(dāng)中，對于公有制的論述是在物質(zhì)極大豐富到了全世界都可以具備按需分配的情形下才可以具有現(xiàn)實性，而目前以民族國家為邊界的利益格局，使得公有制的非排他性與共享性只能在國土邊境之內(nèi)形成；而近來法國人提出，隨著信息化的影響，國土邊境的界限日益模糊。但是，我們面臨的情況是，生產(chǎn)要素的全球化配置，卻是在全部要素當(dāng)中最活躍的成分——人在簽證制度這種國際化的戶籍制度（有趣的是，中國那些言必稱美利堅的人們對于殲滅中國的戶籍制度眾志成城，但卻對發(fā)達國家首當(dāng)其沖的簽證制度的惡貫滿盈卻只字不提）當(dāng)中被死死固定在本土的趨勢愈演愈烈、全球化所帶來的南北分化以及全球性的貧富差距逐漸擴大。這種背景下，在一個民族國家當(dāng)中的公有制，對外則日益表現(xiàn)為高度的排他性和非共享性，換言之，具有高度的私有化特征。
這也是雖然處于區(qū)域性經(jīng)濟一體化氛圍當(dāng)中的北美自由貿(mào)易區(qū)里面，美國要在與墨西哥接壤的地方修建起像柏林墻那樣的壁壘森嚴的高墻來阻擋日益洶涌的墨西哥非法移民進入的原因所在。這更是現(xiàn)如今歐美各國對于來自發(fā)展中國家的訪問者發(fā)放簽證方面越來越嚴格（提高收費水平、實施指紋政策等）的背景基調(diào)。
就算在中國國內(nèi)，我們還能夠看到公有制嗎？對此，我也可以算是連篇累牘說過太多了。公地悲劇的無處不在，國有資產(chǎn)自上而下被生吞活剝，使得中國內(nèi)地真正的公有制產(chǎn)物只剩下了公共場所。而像魏小安作為參與中國旅游界政策制定者的話來說，世界廁所大會在中國的舉行，是力圖改變中國公共場所在全世界“臭不可聞”的臭名遠揚狀況。這也倒是符合中國公有制的性狀：邊緣化、貧困化、垃圾化、廁所化。
其實，中國的公共事務(wù)莫不如此。凡是能夠被私有化的，都在市場化的名義下中飽私囊了。什么公共政策、公共財政、公共開支、公共選擇、公共管理、公共衛(wèi)生、公共教育、公共交通、公共空間、公共道路……有哪個沒有被私有化？就那個公共場所，還是為了防止像俺這等時不常內(nèi)急者實在找不到方便之處只能大庭廣眾之下與其他相同急不可耐者萬炮齊轟鄧小平了。
由是，咱們的問題并不是城市土地所有制，而是如何對待三番五次進門打劫者。
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