公民居住權為何成了官員政績工程“金庫”
沈曉杰
人們在評析和抨擊制造“民怨沸騰”的高房價 “罪惡禍首”時候，矛頭所指除了靠壟斷土地使用權而暴利暴富的開發商外，另一大的“斗爭對象”，就是房地產方面的政府主管部門和地方政府。一個比較一致和公認的說法是“房價暴漲及高房價，是官商合謀導致的必然結果”。
確實，和韓國建設交通部長“因房價過高”而“主動請辭”、厄瓜多爾的總統候選人為拉選票而雙膝下跪“跪求上帝賜予厄瓜多爾人工作、房子、健康和教育”、并允諾“每天為窮人建造1000棟房子”的“政治姿態”（盡管不乏做秀）相比，中國的相關官員要“牛氣”得多。就在數億中國市民被越來越高的房價壓的“喘不過氣”的時候，一些地方的政府高官竟然還在那兒大放厥詞。說什么“房價高漲是一個城市提升形象的體現”，“敢于拉動房價是政府負責任的一種做法”等等。更有甚者，有的官員把提高房價當成了自己的政績。前任建設部副部長近日也在人民日報上撰文，視基本事實于不顧說什么“住房改革的成就是顯而易見的”，并把高房價引發的社會問題歸罪于老百姓住房消費上不“量力而行”、追求“闊綽”所至。這些官員對人民群眾“最關心、最直接、最現實利益問題”所表現出的麻木和冷酷，早已到了讓公民難以容忍的地步。
記得早在三四年前，筆者就遇到過這樣一件在當時“難以理解”的事。有一次和朋友聊天，筆者認為本地高房價已嚴重影響到百姓生活和營商環境，政府必須使房價降回到公眾可以承受的水平。沒過幾天，筆者這位和高官有“直接聯系”的朋友就笑話筆者：“領導都說要把房價堅決提上去，就你是降價派”。果然，本地的房價一如“領導所愿”出現“倍增”。當時筆者就在思考，究竟是什么原因，使天天都在講著“三個代表”的高官，在房價問題上的利益和立場上，和“最廣大的人民群眾”變得如此的“對立”？
其實，人們只用站在“相關官員的立場和利益”上，從官員行政的“政績考察”、官員個人住房上的“特權”以及官員腐敗的尋租空間進行“換位思考”，對相關官員為什么要站在公眾的對立面，成為高房價的“主要推手”，就一點也不感覺奇怪了。
政績觀的錯誤導向，使官員在行政作為上“唯官不唯民”
在中國的官員層中，有不少人還是想“干一些實事”，用“政績”來夯實自己的“仕途之道”。這些“善于作為”的干部，占了當今官員體系的主流。但問題也接踵而來：官員“政績作為”的導向，究竟是以領導的“賞識”和組織內部的考察為“中心”，還是以人民是否滿意、群眾能否受益為“準繩”？要知道，之所以在今天要大力提倡“樹立正確的政績觀”，就是因為在現在官員的政績考察中，確實普遍存在著并非“科學和正確”的“政績觀”和“發展觀”。直接導致的結果，就是什么樣的“政績觀”在官員的考察和提拔上最有“話語權”和決定權，官員的“作為”就會很現實的緊隨和“主攻”可以給自己官場上帶來“巨大實惠” 的“主流政績觀”。很少有人會關心這樣的“政績”是否為民眾所滿意，是否可以給百姓帶來真正的實惠，是否符合人民、國家和執政黨的長遠和根本的利益。
在傳統的干部考評中，尤其是在前幾年以“伯樂識馬”為特色、“組織考察”為核心和主導的官員評價體系中，“領導印象”和“增長指標”是考察一個干部是否“能干”的兩個最重要的組成部分。至于“印象”之外老百姓和社會各界對官員的評價如何，“高速增長指標”之下所付出的社會巨大成本和百姓所承擔的“改革的代價”究竟是多少，則很少在“考評”中被問津。在這樣的潮流下，“發展就是硬道理”很自然的就演繹成“增長才是硬道理”。造成的結果就是有些地方越是“發展”，普通百姓所負擔的“改革成本”就越多，而“分享”到的“發展成果”則越少。中國房地產市場這幾年的“蓬勃發展”及由此給普通百姓所帶來的前所未有的巨大負擔，就是這方面的生動寫照。
我們都知道，在前幾年“率先實現現代化”的“比賽”中，衡量各地官員“實現現代化”最主要的“政績”，就是看一個城市面貌能否幾年一個“大變樣”。似乎只要一個地方的城市形象和面貌變的“現代化”了，就意味著那個地方“率先實現了現代化”，那個地方的官員就是“干實事、有本領、可重用”。至于老百姓的生活有否提高、地方經濟是否科學發展等這些“現代化的基本問題”，反而成了無足輕重的因素。有些民間的口頭禪就很能說明問題：城市建設像歐洲，農村發展像非洲；房價跟美國接軌，工資向非洲看齊。正是在這樣的“發展觀”下，各地都大搞城市的形象工程，“超常規”進行大規模的城市翻新和改造。
經營城市演繹成“土地財政” 公民居住權成了政績“大金庫”
但要建設現代化的“城市形象”，“超常規”的城市改造翻新同樣也要有“超常規”的資金投入作保障。這數百上千億的錢從哪來就成了問題。在這樣的情況下，“經營城市”的口號就應運而生。這個由所謂“房地產著名策劃人”拋出來的“理念”，實質上就是把本來屬于老百姓“共享”的城市國有全民土地，由地方政府官員以“城市現代化建設”和“人民城市人民建”之名，通過城市的“改造拆遷”，把原來市民“與生具有的土地‘天然’使用權”（也就是天然的公民居住權），戴著“現代化建設”的“高帽”拿回到政府的手里。作為地方政府官員城市形象工程建設的“資本”，重新進行轉讓拍賣。從公民手中收回的土地使用權，扣除支付拆遷居民安置的成本，就成了地方政府和官員的搞城市豪華的形象工程的“大金庫”。在政治文明建設滯后的情況下，事關市民最大民生利益的居住權利，就這樣被“盜賣”了。
既然城市的土地成了地方政府官員的“金庫”，那么，地方官員越是“敢作敢為”，大搞“城市豪華形象工程”，就越是要求“金庫”資金的最大化。而地方政府通常的運作辦法，就是在土地出讓和征收上大力開展“增收節支”。
“增收”主要是通過“質”和“量”這兩個方面來實現的。“質”就是通過提高單位面積土地受益（也就是提高地價）來增加地方政府在土地出讓金方面的收入。而要提高地價，首先就必須默認、鼓勵甚至操控房價的提高。因為只有房價高了，地價才能因勢而升。前段時間就有媒體報道，江南某省會城市的政府相關部門就暗中和開發商一起“合謀操控”該市的房價和地價。其中根本的原因，就是當地的政府希望通過房價的上漲來提高政府在土地出讓金上的受益。盡管地方政府這種通過操控的手段得來的“不干不凈”的地價上漲受益，還只是占了房價上漲中的很少的一部分，盡管如此操作在使開發商更加暴富的同時也造成更多的平民百姓買不起房，盡管它導致的直接后果是社會貧富更加不均、兩極分化急劇拉大以及社會公正更加缺失，但這些“政績的代價”和“改革的成本”，在缺少“基層人民群眾直接行使民主權利”和社會各方的有效監督情況下，都被“城市形象幾年大變樣”之類的的“主流政績觀”化解于無形之中。
“增收”的第二個方面，就是通過“量”的規模上的擴大，來使得地方政府的土地出讓受益在短期內達到最大化。照道理來說，即使地方政府靠“土地財政”來“經營城市”，也應該有計劃、有步驟的進行。不僅應該為以后的執政官員和政府留有一定的“經營城市”“本錢”，而且也應該使受城市改造拆遷影響的市民總量減少到各方可以承受的水平。總不至于使一、兩屆政府在其短短的任期內就把城市所有的土地“一倒而空”，也不能因為“超常”的城市改造拆遷使得市民和社會各方面都難以承受，引發社會動蕩。但現實情況是，不少地方的政府高官為了使任期內“政績效應”最大化，無視國家的有關規定和社會的現實狀況，拼命擴大城市拆遷的面積，以使當屆政府從“土地財政”中獲取最大的利益。在南京市就出現過這樣的“怪事”。據當地媒體報道，今年該市建委公布的年度拆遷計劃是1.5萬戶、300萬平方米，但僅從南京市江南八區區級政府上報的拆遷戶數就高達5.1萬戶、面積高達860萬平方米，比上年全市銷售的806萬平方米商品住宅房還要多50多萬平方米。區級政府的強大“拆遷沖動”，就來自于巨大的“政績經營”的內在需求。過度拆遷的結果，不僅使地方政府的“土地金庫”變得更“厚實”，而且還大大刺激和促進了對房市的剛性需求，從而也直接導致和支撐了房價非理性的暴漲，反過來也使地方政府的土地出讓金可以保持在較高的增長水平。很多原本不想買房的市民，由于城市“超常的拆遷改造”，被迫成為新的買房戶。因為住房和其他的一般消費不一樣，它是人類生存的基本條件，是必不可少的剛性需求。而正是這種剛性的需求，使得眾多的拆遷戶不得不成為高房價的犧牲品。
除了在土地出讓方面的巨額受益方面使地方政府“情不自禁”的成為高房價的“主要推手”以外，地方稅收和高價房的同比關系也使官員對房價的暴漲及高房價持“肯定”的態度。同樣以南京為例，十五期間，房地產不僅是該市八大稅收重點行業中所占比重提升最快的，而且還穩居前三位；在所得稅方面，2004年南京市房地產業征收的所得稅和工業、批發和零售業的所得稅加在一起，合計占了全市所得稅規模的76.2％；而在被稱之為該市“地方財政收入第一大稅種”的營業稅上，2004年該市僅房地產業和建筑業的營業稅加在一起就占了該市全部營業稅的六成左右，而且在十五期間南京房地產業營業稅的年均增長更是高達37.9％。據南京市統計局的資料，2005年南京市僅來自房地產業的稅收就高達40.88億，“五年平均增速高達43.3％”，“成為全市稅收增長的強勁引擎”。
實際上，像南京這樣在地方財稅收入上對房地產業“高度依賴”的情況，在全國各地都相當普遍。據報道，“根據北京市地稅部門的統計，2005年北京市的營業稅增量中，幾乎一半來自于房地產業以及建筑安裝業”。和南京的情況基本一樣，房地產業和建筑業方面的營業稅也占了全市的2/3左右。據來自北京市地稅方面的資料，2005年北京市“房地產業完成稅收160.8億元，超過居民服務和其他服務業成為我局稅收第一大行業，同比增收28.3億元，增長21.3%”。
正是因為房地產方面對地方財稅收入方面的“貢獻率”如此之大，使得地方政府從自身利益上就對中央的房地產調控和抑制房價的政策自然而然產生“心不甘、情不愿”的抵觸情緒。南京市的統計資料就認為：2005年南京市營業稅增長之所以跌入“十五以來的增幅的最低點”，就是因為占了全市營業稅三成以上的房地產業營業稅的增幅下跌了27.7個百分點，“究其原因主要受近年來國家宏觀調控政策的影響”。
公民居住權利“最小化”，竟成了地方政府和部門“利益最大化”的基礎
當然，要完成市民的“天然居住權”在城市拆遷改造中被“置換”成地方政府在財稅方面的真正可以拿到手的“巨額增收”，關鍵還要使政府和開發商在付給被拆遷戶的“成本支出”上盡可能的“最小化”。一些地方政府的“拆遷政策”就深深的“烙下”了這方面的“利益痕跡”。在南京市，以前搞城市改造拆遷，對拆遷戶基本上實行的是“就地安置”，也就是原則上拆遷戶還是安置在原地新開發的商品房，有的人家安置的新房甚至比原有的住房面積還要大，使拆遷戶從某種方面“分享”了城市拆遷改造的成果；以后又改成了商品房的異地安置，原來市中心的居民被安置到相對偏遠的市區，盡管利益已經受損，但畢竟還有住房可安置居住；到后來“貨幣化安置”，“拆遷政策和操作”上的“節支”不僅使老百姓用“打了折扣”的拆遷款在原地買不到被拆遷的同樣的房，而且連到市區偏遠地方買房也成為問題。有的拆遷戶買房要貼上一輩子的積蓄，有的“傾家蕩產”也買不起房。當利益和權利大受損失的拆遷戶拒絕執行“不平等條約”的時候，有的地方政府下屬的拆遷辦、拆遷公司和開發商竟然動用黑社會勢力，用黑惡暴力來鎮壓公民對自己應有權利和利益的維護。“官商黑”勾結的背后，折射出有些本應代表人民利益的政府官員，為了特殊集團的利益，已經異化到了何種的地步。
這里還應該指出的是，高房價不僅給地方政府及高官帶來了極大的利益，而且還使作為政府房地產方面主管部門的“部門利益”最大化。在現行有關房地產的一系列行政費稅中，很多都是按照房價的比例來提成的。房價越高，相關部門的得益就越大。一個只有上百人的市級建委或房管局，中間可以得到的收益超乎一般人的想象。而房價的降低，勢比也將使他們這些政府主管部門官員的“部門收入”隨之下降。從這點來說，各級政府房地產方面的主管部門，本身就是高房價的“受益者”。抑制房價的增長，實際上也“抑制”了他們部門和個人的收入。當“調控政策”的主要執行者也成為“調控”的利益受損者的時候，這樣的調控政策“執行力”就可想而知了。
GDP崇拜下的“增長政績觀”，成了官員推高房價的又一動力
地方政府官員成為高房價“主要推手”的另一大原因，還在于其“根深蒂固”的“GDP增長政績觀”上。盡管新一代的中央高層再三強調要樹立“科學的發展觀”，但在新的官員政績考評體系尚未建立健全和完全實施的情況下，“GDP的增長”依舊還是考量官員政績最“硬氣”的指標之一。眾所周知，一個城市的房價越高，對一個城市“GDP增長”的貢獻率就越大。就拿一些大城市來說，這些城市每年新建的商品住房一般都在800—1600萬平方米左右。如果商品住房的售價平均每平方米為5000元，那么各市新建商品住房的GDP貢獻總量就分別為為400－800億；但如果商品住房的銷售價提高到每平方米8000元，那么各市新建商品住房對GDP的貢獻總量就可以提高60％，達到640－1280億。而這些城市每年的GDP總量也就是幾千億。房地產在地方GDP中的份量如此之大，使它在不少地方甚至成了響當當的“第一支柱產業”。也就是說，假如一個視人民的利益于不顧的高官，就是在其他方面都“無所作為”，僅僅靠提高房價，就可以使自己的“GDP政績”“光彩奪目”。在這方面社會各方的議論很多，這里就不再細說。
記得以前建設部在總結“九五”期間我國住房改革的成果時，歸納的一條重要的經驗，就是“堅持從最廣大的城鎮居民的切身利益出發，把提高城鎮居民的居住水平作為房改工作的出發點”。而在現今的住房實際導向中，“利益”和“出發點”都由“民”變為“官”。也正是由于這樣的住房政治的變化，才造成今天中國的房地產不僅不再使“中央放心、人民安心、有利穩定、促進發展”，反而成為當今中國城市社會最大的不和諧因素。行政官員群中錯誤的價值觀、政績觀和發展觀，正是導致這種“根本變化”的內因所在。正是由于現在“基層民主政治建設水平”較低，難以“保證基層人民群眾直接行使民主權利”，才使得現今的住房導向上發生了質的變化。從這點來說，我們現在正在為社會主義政治文明建設的滯后付出巨大的代價。
沈曉杰
（為滿足各方需求，作者允許個人網頁和論壇可以轉載本文。其他媒體需要轉載，請與作者直接聯系：EMAIL:[email protected]。未經作者本人許可，任何類別商業媒體不得轉載）
「 支持烏有之鄉！」
烏有之鄉 WYZXWK.COM
您的打賞將用于網站日常運行與維護。
幫助我們辦好網站，宣傳紅色文化！
歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉網刊微信公眾號
