工業用地失衡癥解析
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撰稿／本報記者 單一良
“這是最好的時代，這是最壞的時代……”？
狄更斯在140多年前說的話成了描述轉型期社會的標準語言，把這句陳年老話翻出來，是有感于中國目前的土地管理現狀。
工業地產現狀：低價并非低“嫁”——地方政府出讓工業用地就像貪心父母嫁女兒，不是不要或少要“彩禮”，而是需要這彩禮如何來滋潤自己。
上世紀80年代，中華民族迎來了百年來少有的成長機遇，發展經濟成了整個國家的主旋律，也是國民意識中的最大公約數，凝聚成一句話就是：“發展是硬道理”。
靠什么發展？人們首先想到的當然是投資辦實業。錢從何來？除了自酬資金和向上爭取項目，招商引資便是最大的招數。
但是，大家都想招商引資，競爭就很激烈，于是，各地高招迭出，不過，有一個招數是共同的：以低廉的地價、甚至以零地價來吸引外地、外國投資。慣常的運作是：根據投資者投資規模、年產值、帶動效應的不同，量身定做土地優惠政策，投資規模、年產值、帶動效應越大的投資者，可獲得越多的土地優惠。到了20世紀90年代中期，引進外資甚至成為一種戰略受到了毫無節制的鼓勵。
對一些地方政府官員而言，不惜一切低地價引進外資也是風險最小、收益最大的催動本地經濟增長的辦法。這首先是一種經濟選擇。引來投資，確實可以推動本地經濟增長，或者提升本地產業結構，也會解決當地就業問題，給本地民眾帶來一定的收益——這樣的項目沒有地方政府輕易拒絕。
于是，招商引資成了一些官員重要使命。
于是，征地、劃開發區、找投資、建廠、統計GDP增加值、總結經驗上報成績等一系列活動，成了為官一任的“規定”作品，一些人的潛意識里少不了這種想法：把土地玩活了，成績是自己的；弄砸了，賠的是老百姓和國家的，最后國家肯定兜底。于是，遍地的違法占地項目上馬了，等工程建大半了，即使有了檢查又能怎么樣？“生米做成了熟飯”，最后只能是“法不責眾”，“先上車后補票”，補辦個手續。通常情況是，他“綁架”了一個地方的經濟社會發展的希望，即使違法了，你也很難按法規懲罰他，很可能還要想法子幫他“合法化”呢！
更讓人悲哀的是，精明的投資商看準了這一點，仿佛就是手里拿著拍賣品的拍賣師，游走于各地政府之間；各地政府就像舉拍的競爭者，競相壓低土地價格，結果往往是價低者得——大片大片的土地就這樣被蠶食。
工業地產的低價究竟有多低，根據中國城市地價動態監測系統的調查結果分析，2005年，我國工業用地價格平均為每平方米492元(約為每畝32.8萬元)，而同期商業用地平均地價為2062元／平方米(約合每畝137.5萬元)，兩者平均相差四倍多！在西部某大城市，入園項目土地價格只有5萬元／畝(當地城區住宅用地每畝均價達到45.5萬元)，有的地方甚至是零地價。在中原的河南，面對開封的激烈競爭，鄭州為了爭取一個工業城項目，只向該項目投資方收取每畝1美元的象征性地價，而根據他們之間的協議，投資者在獲得工業城土地的使用權后，還有權在二級市場上向其他投資人協議轉讓土地使用權！
工業地產到底被低估到什么程度？協議轉讓的渾水又有多深？據《每日經濟新聞》刊載：上市公司G廈鎢9月12日公告稱，公司控股子公司成都洪波實業有限公司(下稱洪波公司)搬遷前用地公開拍賣，該地塊位于成都市東郊，凈用地面積55087.63平方米合82.63畝，拍賣起價330萬元／畝，最終以616萬元／畝成交，拍賣總金額50900.94萬元。洪波公司系廈門鎢業(16.67,-0.22,-1.30%)于2003年9月購進，當時，這家上市公司出資4774萬元，購得洪波公司66.3%股權，其中廠區的土地原值無形資產為1318萬元，即每畝15.9萬元。
同一塊土地，三年前是1318萬元，今天就“變”成5億多，工業用地和商業用地，協議轉讓與市場拍賣，就這么倒騰一下，就有了38倍的差距！38倍！廈門鎢業是上市公司，大部分信息還是公開透明的，更多的不公開不透明的工業用地協議轉讓，其中的渾水之深、黑幕之厚，由此滋生的弊端和腐敗之烈，有人說就像宇宙之廣大無窮無盡無邊沿，我們一般人實在難以想像。
這就是工業用地和經營性用地價格的差距！那么我們不禁要問：為什么有些地方政府總要低價出讓工業用地？全部原因就是他們想攪渾水嗎？不是，這還與我國的財政收支結構有關。
在發達國家，不動產稅收一般占地方財政收入的70%以上，而我國在不動產方面的稅收非常之少。比如在土地開發環節和土地使用環節只有耕地占用稅和城鎮土地使用稅兩個稅種，2004年耕地占用稅收入為118.55億元，城鎮土地使用稅收入是106.24億元，兩稅合到一起占全部稅收收入的比重尚不足1%。
另一方面，1994年實行中央、地方分稅制后，全部消費稅、75%的增值稅、大部分企業所得稅等征收面大、稅率高、易征收的稅種，基本上收歸中央，相對而言，留在地方的大部分是些征收面小、稅率低、難征收的稅種，主要是與工商企業生產經營有關的營業稅、增值稅和企業所得稅等，僅這三項稅收收入在地方財政收入中所占的比重就達到70%。但與財權相對應的事權，中央政府與地方政府正好相反，導致中央政府與地方政府的財權、事權倒掛。1995年～2005年，中央財政收入水平占國家財政總收入的52%，但財政支出平均只占國家財政總支出的30%；地方財政收入占國家財政總收入的48%，但財政支出平均卻占國家財政總支出的70%。
省級政府也通過收入劃分將主體稅種劃歸省級(有的甚至截留中央的稅收返還收入)。而且，上級政府收上來的稅收相當一部分只留用于本級政府，轉移支付的力度很小，財政困難逐級向下轉嫁，縣、鄉財政困境日益突出。加上地方政府不能發行公債，沒有舉債權，使地方政府財政常出現困境。有好事者就此總結出這樣幾句順口溜：“國家財政蒸蒸日上，省級財政穩穩當當，市級財政搖搖晃晃，縣級財政哭爹叫娘，鄉級財政精精光光”。
窮則思變。于是一些地方政府千方百計爭投資，上項目，通過GDP增長來擴大財源，并有意識地將擴大財源的目標指向地方享有的稅種——既然企業越多，稅收越多，招商引資辦企業自然就是最佳選項了，各地自然是想方設法上項目——別人上項目你不上，本轄區就成了別人商品的銷售地，明擺著吃虧。有些鄉鎮有了一個像樣的企業，當地官員的工資獎金甚至灰色收入就有了保證，否則，拿什么發工資？
惡性競爭的補償機制——堤內損失堤外補：一些地方政府在推動房價升高、拉高房地產用地出讓價格方面暗中出力，反過來在壓低工業用地價格方面更無所不用其極
據國土資源部對2004年以來的工業用地總量分析，工礦用地在整個建設用地供應總量中所占的比例基本穩定在43%左右，高于房地產開發用地及其他各種類型用地。另對近年來我國新增建設用地的統計來看，“十五”期間我國新增建設用地3285萬畝，其中新增獨立工礦用地1315萬畝，占40%。顯然，包括各類園區在內的獨立工礦用地是新增建設用地的主要部分。
既然占土地供應總量四成以上的工業用地是低價“奉送”，而占土地總供地量30%～40%的是基礎設施等公共目的用地，政府也無從賺錢，再刨去經濟適用房等用地，那么，工業用地的取得成本(且不論按規定要收取的相關稅費)、前期開發成本的資金又出在哪里呢？
答案只能是“堤內損失堤外補”。
根據我國法律規定，政府是工業用地的壟斷性供應者。第一個辦法也是最大、最直接的辦法，自然是在征地環節壓低征地補償標準，拖欠補償款，將經濟發展的成本支出轉嫁到農民頭上。不但一再壓低，而且拖欠農民的征地補償費。由此引發了大量的爭議和糾紛。有人形容：“深山的黑夜有多黑，征地補償就有多黑?！边€有一個直接的惡果：正是因為工業用地的取得異常低廉，很多地方政府才不在乎其使用效益的低下，這又導致了亂占濫用土地行為越來越猖獗。
在供地中商品房等經營性用地，是很多地方政府的第二大“聚寶盆”：在用地環節上，有意無意間縱容房價高漲，甚至與房地產開發商一起，推動房價持續上漲——反過來推動經營性用地出讓價格攀升，從中獲得高額土地出讓金收益。土地出讓金收益普遍占到地方政府收入的30%～60%。有關數據顯示，我國自實行土地有償出讓制度以來，土地出讓金在地方財政收入中比重迅速攀升：2001年～2003年我國土地出讓金合計9100多億，約占同期全國地方財政收入的35%﹖。2004年“8·３1大限”使土地有償出讓進一步市場化，當年全國出讓金的價款達5894億元，占同期地方財政總收入的47%，2005年雖然收緊“地根”，但土地出讓金總額仍有5505億元。隨著房地產市場的火爆，2006年土地出讓金收入再次出現井噴，一季度全國土地出讓金總額即達3000億元左右，有專家預計全年土地出讓金占地方財政收入比例可能突破50%(事實上，北京、廣州、深圳等房地產熱點地區的土地出讓金上半年的收入就已超過去年全年總額)。
從這個意義上說，正是有些政府肆意壓低工業用地價格，在客觀上侵占了廣大農民的切身利益，反過來又推動了城市房價的連年上漲，造成對城市居民切身利益的損害，制造了諸多的社會不和諧因素。
工業用地低價出讓的危害遠不止此。地方政府為招商引資，競相壓低地價，搞惡性競爭，還破壞了公開、公平、有序競爭的市場環境，影響了區域協調發展，造成工業用地低成本過度膨脹，盲目擴張，粗放利用，助長了大量低水平重復建設。
2004年土地市場治理整頓前，全國共有各類開發區6866個(其中，國務院批準設立的開發區171個，省級政府批準設立的1094個，其余5601個開發區都是市、縣、鄉政府和各級部門設立的)，規劃面積3.86萬平方公里。整頓后，各類開發區大為縮減，但眼下的實際情況究竟如何？又是個說不清的數字，但實際大量存在的審批之外的違法用地情況仍然很嚴重。
劍出鞘，鋒利幾何？治標之后，還得多思謀治本之策，否則問題仍不能從根本上解決
20世紀50年代后的30多年的時間里，我國工業用地是計劃經濟體制下的無償劃撥。
市場經濟確立之后，工業用地出讓引起了管理層的重視。從1995年的《城市房地產管理法》和原國家土地管理局頒布的工業用地協議出讓最低價確定辦法，到2001年《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》、2003年國土資源部《協議出讓國有土地使用權規定》，再到2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，都對制定和公布工業用地協議最低價標準有相應的規定。此外，《刑法》也有明確的規定，非法低價出讓土地情節嚴重的，要追究刑事責任，判三年到七年有期徒刑。
這一連串動作雖然把工業用地從無償劃撥一步步推上了協議出讓的軌道，但協議的結果很不理想。從國土資源部資料顯示，目前全國僅有1／3的省制定并公布了協議出讓工業用地最低價標準，1／3的省正在研究制定過程中，另有1／3的省根本沒有制定標準。
究其根本原因就是，賣的不是政府領導自己的東西，而是社會大眾的財富。協議出讓如此，招拍掛出讓則更是難上加難，即便是2004年國務院28號文規定的工業用地逐步招拍掛出讓，但進展很不順利。據初步統計，2005年，全國工礦倉儲用地供應面積7.8144萬公頃，其中出讓6.9374萬公頃，而這包括招拍掛出讓的2826公頃，招拍掛出讓占工業用地總面積的比例為3.62%，占工業用地出讓面積的比例為4.07%。
可喜的是，隨著2006年8月31日《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》的實施，當前的狀況有望改觀?！秶鴦赵宏P于加強土地調控有關問題的通知》明確提出，要建立工業用地出讓最低價標準統一公布制度。根據全國土地等級、基準地價水平等綜合平衡后分等級確定，體現國家區域發展政策，但工業用地出讓最低價標準不得低于土地取得成本、土地前期開發成本和按規定收取的相關費用之和。據了解，工業用地出讓最低價標準將被分為13個不同等級。
根據這一通知的有關規定，工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標準。通知規定，低于最低價標準出讓土地，或以各種形式給予補貼或返還的，屬非法低價出讓國有土地使用權的行為，有關人員將被依法追究法律責任。
國土資源部有關負責人指出，有了一個真實反映市場供需的價格標準，才有可能杜絕地方通過財政、稅收等各種手段進行補貼和返還、私底下搞優惠的現象。國土資源部在制定標準的時候，將重點防范變相的低價出讓、返還和補貼。
從當前地價構成看，取得成本(征地補償安置和拆遷費用)、開發成本(幾通一平費用)和政府收益(相關稅費和土地純收益)，大體各占三分之一，其中的被征地農民的補償安置費明顯偏低?！秶鴦赵宏P于加強土地調控有關問題的通知》表明：征地補償安置費提高一倍，新增建設用地土地有償使用費提高一倍，城鎮土地使用稅提高兩倍，耕地占用稅征收標準也有所提高，工業用地的出讓價格將上漲40%—60%(房地產用地出讓價格則基本持平)，不僅可以加大用地者的土地取得與保有成本，促進節約集約用地，還可以增加地方財政收入，優化地方財政收入結構，促使地方政府立足于存量建設用地的有效利用，緩解城市規模擴張沖動。
由此又導出本文的話題：既然是政府及政府所掌控的國企在大力主導投資，而政府又絕對壟斷著土地資源的配置，工業用地的價格還能高嗎？
多年來，投資成為拉動中國經濟增長的重要力量。在很多地方，抓住了投資，就等于抓住了經濟增長的“牛鼻子”。根據2005年完成的工業普查的結果，我國全社會固定資產投資占GDP的比例，1985年是20.2%，1998年是35.8%，到了2004年，這個數字一舉突破了50%，達到驚人的51.5%。中國社科院經濟學部中國經濟形勢分析與預測課題組認為，連續多年存在的投資增長明顯大幅度高于GDP增長的狀況，使得當年全社會固定資產投資占GDP的比例持續攀升，預計2006年全社會固定資產投資占GDP的比例將超過54%，2007年將可能進一步接近60%。
投資可分為三塊：外資、政府投資和民資。
先說外資。從1979年7月1日頒布《中外合資經營企業法》起，中國吸收外商直接投資已有27個年頭。截至2004年年底，中國累計實際使用外資金額5621億美元，累計使用外資存量約2100億美元。2004年實際利用外資突破600億美元大關(今年上半年實際利用外資284億美元)，中國已連續15年居發展中國家吸收外資首位。
中國經濟的高增長，突出表現為政府驅動下的投資拉動型，即是由政府主導并強力推動的——在這個世界上，只要砸下錢去，就肯定會產生相應的GDP。而從投資項目來說，又重視特大和大型企業發展，增長的內容主要是高速公路、鐵路、大樓、廣場、電站、煉油廠、鋼鐵廠等這樣一些不增加后續就業和勞動參與率低的基礎設施和產品。
有專家指出，由于一些地方政府換屆，新任領導為追求政績，各地之間無序競爭，投資沖動依然強勁。國家統計局最新發布的報告顯示，截至今年9月底，全國城鎮50萬元以上施工項目累計23.12萬個，同比增加3.46萬個；施工項目計劃總投資18.82萬億元﹖同比增長23.6%；新開工項目15.20萬個，同比增加2.05萬個；新開工項目計劃總投資4.86萬億元，同比增長7.5%。前三季度，中國全社會固定資產投資為71942億元，同比增長27.3%，其中，城鎮固定資產投資61880億元，同比增長28.2%(中央項目投資6712億元，同比增長29.6%；地方項目投資55168億元，增長28.1%)。
那么，政府投資的錢出自何方呢？
那就是在近三年經濟高速增長的情況下，中央政府仍在發建設國債(今年就有800億元)；高達幾千億元的土地出讓金的使用；部分地方違規挪用各種專項資金；不少地方政府通過自設的投資公司向銀行貸款，或政府擔保借債等等。
至此，政府投資的錢從何而來答案不言自明了：把該給社會保障支出的那部分砍下來搞投資了！
眼下的國企是一個很獨特的東西。按理說，國企屬全民所有，其利潤也應該屬于全民，上繳國庫，但現在不是——國企交稅之后，其利潤不用上繳(2005年年度169家中央企業共獲利6276.5億元，其中來自傳統的煤、電、油、運行業的十二家大型國企囊括了央企總利潤的78.8%，此即“十二豪門”)，刨去高額的員工工資與福利，大部分也用于投資擴張了。
由于國有銀行與國有企業乃“一母同胞”，銀行自然也順應了現在的經濟格局。在不少國有銀行看來，企業與政府的背景越深，政府對企業的信用擔保就越牢靠，風險就越低(如果加上政府領導勸導及干預，國有銀行更會順水推舟)。由于都屬國有，國企不僅敢借(因為借了可能不還)，銀行也愿借(因為有問題由國家來承擔)。加之目前國內銀行體系或分散化(國有銀行的地方分行化)，或地方化(全國各地方都在建立自主性很強的地區性商業銀行)，這都給各地國企擴大投資提供了充足的資金。正因為地方政府、國企及國有銀行勁往一處使，中國的投資動力才取之不盡用之不竭，國企肆無忌憚地貸款才成為常態。從內蒙古電力違規項目的情況來看，為什么各家銀行都爭先恐后地向這些電力項目貸款？為什么在短時間內國內不少銀行有幾百億元的資金流入這些違規項目？關鍵就在于國企、地方政府及銀行之間的特殊關系。從最近的情況來看，哪個地方國企所占比重高，這個地方投資的增長速度就快，如東北地區、安徽及山東等地。
由此又導出本文的話題：既然是政府及政府所掌控的國企在大力主導投資，而政府又絕對壟斷著土地資源的配置，工業用地的價格還能高嗎？——投資者都希望土地成本越低越好。
民營經濟目前已占據國民經濟的一定比例，但民企(或曰私企)的投資很大程度上是有主體負責的市場行為。與外企、國企相比，民企的用地環境及其他投資環境遠不及它們。當然，民企還是沾了它們的光：沒有外企、國企低價(甚至無償劃撥)用地的前車之轍，工業用地低價協議出讓不可能有民企的份。
在一個成熟的市場經濟體內，民企才是最活躍且居絕對主導地位的主體，自然也是工業用地的主體，但在現在的中國還不是。雖說，如今名義上還沒有對民企開放的行業已經寥寥無幾，然而各種各樣的市場準入門檻又給民企設置了一道道透明的“玻璃門”。北大張維迎教授近日說，過去計劃經濟下政府管理經濟的許多措施都在規制的名義下保留了下來；一些本已廢除的審批項目又在加強產業政策和宏觀調控的名義下重新引入。
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