對壟斷行業改革問題要有具體分析
高 梁
2005年，國務院發布了“關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見”（“36條”），其中關于放開市場準入的問題，引起了廣泛的關注。文件規定，允許非公有資本進入法律法規未規定不準進入的行業和領域，允許非公有資本進入電力、電信、鐵路、民航、石油等壟斷行業、參與公用事業和基礎設施的投資，在加強立法、嚴格監管、有效防范金融風險的前提下，允許非公有資本進入金融服務業，和按規定參與軍工科研生產任務的競爭以及軍工企業的改組改制等。
文件發布一年以來，人們對“36條”的執行情況，反映最大的也是市場準入的問題。意見集中在兩個方面，一是“非禁既入”原則只是停留在口頭上，二是“壟斷打不破”。但是，為什么有些行業的進入這么不容易？
我認為，首先要對這些領域開放準入的情況有個客觀的評價，第二應該對各行業的技術經濟情況進行具體分析，為什么不容易進入，第三，需要弄清楚，不同的領域和行業，在我國當前的情況下，應該開放到什么程度。僅僅一般呼吁“準許民營經濟進入壟斷領域”是不夠的。
近年來，在一些公共服務領域的放開準入，已經有了相當的進展。例如，在城市基礎設施的投資經營領域（道路、上下水管線，綠地），傳統的經營模式都是由政府的專業部門主管、投資和管理，因為它是公益設施，又是網絡型的基礎設施，具有自然壟斷性，必須由政府向全體市民收費以維持公共設施系統的運轉，屬于非競爭領域。當前，一些城市的部分公共設施投資領域如非網絡的、有資金回流的公共設施，像污水處理廠和垃圾焚燒廠，向社會招標，由政府授權特許經營，就是很好的嘗試。在城市基礎設施的建設、投資、經營的領域在某些部分，可以放開讓民間企業競爭進入，有助于提高效率、節約成本，也讓私人資本有利可圖。
又如，國防軍工體系中某些部分的研發和生產，早已試行向社會招標，引入競爭機制。如機械加工和電子信息產業中，民口（包括國有和民營）的相當一批企業和大學、研究院所，以不同的形式進入了軍工的投標，參加了國防建設，效果很好。
關于不同的領域應該開放到什么程度，是需要認真討論的。
36條指出，凡是法律法規沒有禁止的領域就可以向私人資本放開，這是個原則性的規定。實際上，我國并沒有關于行業準入范圍的一般規定，“反壟斷法”還沒有出臺，所謂“競爭性行業”或“非競爭性行業”也是一般的說法。所以行業準入問題，必須對特定行業進行具體研究，才可能有操作性。
壟斷行業是最受關注的問題。實際上一般理解的壟斷行業是一個籠統的概念。不同的行業的運行，有其技術特點，有客觀的門坎。另外，對部分帶有很強網絡性質的行業，必須分析其中哪些是可競爭的部分，引進競爭后的效應如何，其他國家的經驗和我國的條件等等。在此基礎上制定有針對性的法規，才可能引進競爭，并實現公平的健康的競爭。
比方說民航。一般認為民航是壟斷行業，但確切地說，這是寡頭競爭型行業。其中空域管制是政府責任和國家主權；機場管理是公共服務領域，很多情況下無利可圖。至于空中客貨運輸服務，30年前，所有國家的民航公司都是國家壟斷的，上世紀70-80年代，歐美開始放開民航運輸領域的競爭，一時形成私人投資民航的熱潮。美國剛放開民航運輸時，很快出現七八十家民航公司，但很快就發現，多數企業由于規模過小，無法維持。經過淘汰合并，最后形成十幾家全國性的干線航空公司，以及一些地方性飛支線的小公司，在細分的市場中各司其責。
中國民航早在80年代就打破了由中國民航一統天下的政企不分的壟斷制度，實行航管、機場、后勤、運輸分開，形成了六家國有大航空公司（北方、國際、東方、南方、西南、西北），各地方又陸續成立了若干小規模航空公司。后來發現，在我國容量相對小的民航市場中，航空公司過多還是不利于管理和競爭，經過整合后剩下了三大國家級的航空公司。地方航空公司也在逐步整合。
民航是資金門坎高、專業性強的行業、對安全性要求又非常高。實際上這是一個微利行業，在當前油價上漲的情況下，利潤更不會很高。根據前幾年的數據，平均客座率如不能達到65%就會虧損。
再比方說石油。石油分為石油開采和煉油兩部分，石化工業早就開放了。人們說“石油壟斷”主要指石油開采，特別是油價持續上升，利潤高，“準入”的呼聲也高。問題在于，石油是關系國計民生的、不可再生的寶貴資源。而且，石油開采的前期工作所費成本巨大，要進行大量的地質勘探研究工作，分析油氣藏的分布情況并規劃生產布局，包括鉆井、采油、儲運、地下油氣藏的充分開采，牽涉復雜的技術問題。而且這個工作必須不斷進行下去，才能保持有效益的工業開采。對一個特定地域，油藏的專有知識必然是排他性的，這就是對該地域開采權的排他性的根據。這也牽涉到知識產權的問題。
石油礦藏對任何國家來說都是戰略性的。在石油開采領域，是不是可以準許私人資本進入？允許到多大程度？根據不是書本理論，而在于國家的戰略目標，國家要根據本國實際情況而定。美歐準許私人公司擁有油田，但必須置于國家的控制之下。許多阿拉伯國家擁有世界上最富有的石油資源，但對石油工業實行國家壟斷。俄羅斯在“休克療法”時期曾將93%的油田賣給私人，但很快就發現私人資本進入石油能源工業后，帶來的不是競爭，而是新興財閥即“寡頭”們的壟斷，他們富可敵國，甚至到了可以操縱政局的地步。這種局面，對行業和對國家的整體利益，都不是好事。讓私人壟斷代替國家壟斷，使國家有限的戰略性資源變成了為少數人服務的工具，讓極少數人獲得暴利，而國家缺乏為全社會服務的資金。所以帶有戰略意義的礦藏資源是不應該由少數人控制的。而且由于這類工業的競爭力更多依賴于技術進步的推動，私人企業未必比國有企業更能有效的提高生產率。
關于自然壟斷行業。鐵路和電力行業都是在網絡上運行的系統，鐵路網和電力網都是具有嚴格技術規范的物理網，這就是“自然壟斷”行業的物理基礎。
上世紀80年代開始，歐美各國對鐵路、電力這樣的壟斷行業進行了改革，引進競爭。電力改革，除電力網由國家保持壟斷經營外，發電、配電這兩端可以向私人資本開放。我國發電行業放開競爭后，曾出現了許多問題，正在不斷探索改進。
西歐各國的鐵路改革，鐵路運輸向私人放開，但鐵路網仍保留國家經營。惟一的例外是英國從90年代開始，把國家的鐵路網也私有化了。其后果是，由于私人經營更看重短期利潤，疏于對鐵路的長期投資和技術改造，不太關心運輸安全問題，管理能力也跟不上，結果在私有化后的七八年中，出現多起重大交通事故，列車出軌相撞，造成嚴重人員傷亡。經過充分調研后，社會得到共識，像鐵路這種帶有公益性的網絡系統是不能讓私人控制的。其根據是，國有企業不能僅追求短期效益，必須兼顧安全、正點等公益性目標，必須更重視采用新技術。于是英國政府收回了私人經營的鐵路網，交給國有企業管理經營。
再比如國防軍工領域。這是包含多種高技術制造業的集合，它的準入困難主要不在于技術門坎，而在于其產品服務對象。所有國家的軍工產業的核心部分都是國家戰略，其技術發展和軍事采購計劃一般都是國家機密。
但是，這組行業有一個重要特點，就是技術的軍民通用性。嚴格劃分外圍軍工企業和民用企業的界限是不合理的。比方說特殊鋼廠，既可以生產戰車和艦艇用材，也可以生產鉆井設備、石油管道，鍋爐用材。在條件允許的情況下，軍工企業應該參加民用市場的競爭，同時也應該準許民用企業參加軍品訂貨的競爭。但同時我們也要注意到，中國還是一個技術相對落后的國家，企業的整體競爭力不如發達國家的企業。面對強大的外國競爭對手，如果沒有一定的國家支持和保護，我們的民營企業也可能被外資企業擠出市場，甚至被吞并，這就對國防建設帶來潛在的威脅。
民營企業參加軍品研發生產，必須符合軍品技術標準。企業的技術能力和設施必須具備相應的資質，產品的品質必須符合適應戰場條件的特殊技術要求。這就是參加競爭的起碼資格。另外，讓民間企業更多參加軍品招標，還必須遵守國家的保密管理法規。之所以要保留很大一部分國有軍工制造企業，一個重要根據就是國家可以保持控制。私人企業參加軍品市場如何履行保密義務，嚴格遵守保密條例，是一個有待研究完善的問題。
最后，在競爭的環境下，很多企業確實有很好的技術和產品，但由于競爭環境非常激烈，企業的生存面臨很大不確定性，特別是電子信息行業更是如此。如果企業沒有起碼的規模和較好的市場信譽，就無法保證穩定的供貨關系，和必不可少的保障服務。這都是必須研究解決的非常實際的問題，所以，盡管當前有關法律法規還不完備。但也不是一句“非禁即入”就能解決問題的。
關于放開金融服務，實際上我們正處于總結經驗教訓、提高風險管理能力的階段。90年代我們曾經嘗試放開地方金融機構的準入，一是發展地方股份制商業銀行，二是發展城市信用社。但在一些地區，城市信用社中的相當一部分經營不善，出現大量壞賬，嚴重虧損，儲戶資金打了水漂，成為社會不穩定因素，國家只得拿出大筆資金進行善后處理。金融改革的實踐要求，必須完善相關法律法規，制定嚴格的準入規則、監管規則和風險控制辦法，然后才能逐步讓符合條件的民間金融組織進入這一領域。
總之，要“破除壟斷”必須對特定行業的技術經濟和行業運行特點的細致分析，這是引進競爭、提高效益，規避風險的前提。
由以上分析可知，一般所謂“壟斷行業”，可分為稀缺戰略資源類（如石油），國家戰略行業類（如民航）、網絡類（鐵路、電力、電信），和戰略性壟斷類（如軍工）。
筆者認為，在我國當前情況下，對國家戰略有重大意義的行業可有限的開放競爭，以激勵全行業提高效率，主體部分還要國家保持控制。網絡型行業中的物理網部分帶有自然壟斷性質，實踐證明自然壟斷的設施讓私人經營，效果不一定比國營企業效果好。
中外經驗說明，帶有壟斷性質的資源或資產（設施），國家壟斷固然會有低效和收入不均（行業內享受壟斷利潤），但這類領域的壟斷很難打破，盡管各國都做過很多嘗試，但改革的結果，在多數情況下，不是用競爭代替壟斷，而是用私人壟斷代替國家壟斷。這樣效率不一定提高，公平反受損害。所以，在這個領域，改革的方向應該是加強國家監管和社會監督，并對壟斷利潤收稅（壟斷地租）。
2006.05.09
作者單位，國家發改委經濟體制與管理研究所
「 支持烏有之鄉！」
烏有之鄉 WYZXWK.COM
您的打賞將用于網站日常運行與維護。
幫助我們辦好網站，宣傳紅色文化！
歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉網刊微信公眾號
