追求公平的長期繁榮
清華大學教授 胡鞍鋼
2006年3月30日
2006年的世界銀行發展報告以“公平與發展”為主題，對公平的內在價值，以及公平對長期發展的重要性作了全面的論述。報告中的公平，是指在追求自己所選擇的生活方面，個人應享有均等機會，而且最終不應出現極端貧困的結果。在一些根本性的方面，公平和追求長期富足是相輔相成的。促進公平競爭環境的制度和政策有益于促進可持續增長和發展。增加公平，在兩方面有助于減少貧困：對總體的長期發展發揮潛在的有利作用，以及為任何社會的較貧困群體提供更多的機會。
世行報告在描述不平等問題時，從國際和國內兩個視角進行了分析。國家之間的機會不平等是十分驚人的。無論是生命本身的機會，包括嬰兒死亡率、嬰兒營養狀況，還是教育和健康方面，以及使用基礎設施和其他公共服務方面均存在著巨大不平等。不過全球的不平等趨勢已經發生了變化。1960年至1980年間，隨著醫療衛生技術的全球推廣，各國在預期壽命方面的差距顯著下降，但是1990年以來，艾滋病毒/艾滋病的蔓延和轉型經濟體人口死亡率的上升，致使早期取得的一些成果付諸東流。在受教育方面，不平等程度在世界各地也一直在下降，在大多數國家內部和大多數國家之間，不平等程度都在下降，但學校教育的質量依然令人擔憂。此外，將差距分解為國家間差別和國家內部差別兩部分，發現20世紀末，國家間差別在總體不平等中已經占到較大的比例。除中國和印度外的大多數其他低收入國家和富裕國家之間的差距越來越大。
國家內部的不平等包括幾個方面，雖然機會不平等難以量化，但是報告還是嘗試從幾個方面加以分析。不平等一方面是來源于個人無法控制的四個先天因素的不平等：種族、出生地區、父母的教育程度和出生時父母的職業，另一方面則是其他決定因素造成的不平等。先天性因素決定的不僅僅是未來的收入，同樣還影響教育和健康水平；同時，在許多國家中還存在享受服務的不平等和性別的差異。這些不平等通常與個體的“能動性”有關，影響塑造自身周圍世界的能力，并造成在制度和規則上有利于權勢較大、特權較強群體。此外機會不平等還存在代際傳遞。
對于中國持續、健康的發展而言，關注國內不平等具有更為深刻的意義，尤其是在優先發展經濟的指導思想主導中國前進二十幾年來，不斷擴大的城鄉差距、地區差距和不同人群之間的差距已成為了中國保持長期繁榮最大的隱患，我們必須清醒的認識到社會不公平和它帶來的嚴重后果。
一、中國的多維不平等
中國在連續保持20多年經濟持續快速增長，創造人類經濟奇跡的同時，也產生了多維的不平等和不公平，突出表現為城鄉之間、地區之間在收入分配、財產分布和基礎教育、公共衛生等基本公共服務方面的巨大差異，這些顯著的差異使城鄉居民之間形成了在收入分配、財富分配和享有基本公共服務等方面的迥異的國民待遇，這可以稱之為“一個中國，兩種制度”。同時，中國各地區的不均衡發展也使不同地區的居民的收入和財產狀況和公共服務水平上差異顯著，這可以被稱之為“一個中國，四個世界”。
1、收入不平等
改革開放以來，城鄉居民的收入差距呈現了“縮小－擴大－縮小－擴大”的趨勢，這一變化趨勢很大程度上取決于農民收入的增長幅度。1990年以來，農民收入的增幅明顯低于城鎮居民，二者之間的收入絕對額差距逐漸增大。按照可變價計算，1978年城鎮家庭居民人均可支配收入比農村居民家庭人均純收入要高出210元，1990年這一數值達到824元，1995年高出2705元，2000年高出4027元，2004年高出6485元。也就是說，在1990－2004年的14年中，城鄉之間居民收入的絕對額差距上升了8倍左右，即使扣除物價因素的影響，這一差距也擴大了5倍左右。但是，它仍不足以反映真實的城鄉收入差距，這主要是由于城鄉分割、不平等公民待遇的存在，城鎮居民的可支配收入沒有涵蓋城市居民所享有的各種各樣的實物性補貼，而對農村居民來說，卻根本無法享受這些補貼。
2、教育不平等
建國以來，中國人口的受教育水平得到迅速提高，人力資本得以跨越發展。在義務教育得以普及，全國人口素質得到巨大改善的情況下，城鄉居民之間和不同地區居民之間仍然存在著在教育資源分配、教學機會享有、人口受教育程度等方面的顯著差異。
首先，從教育的經費投入來看，研究表明，直轄市市區的學校獲得的教育經費最高，其次是直轄市縣，再次是一般市區，一般農村縣最低。直轄市市區的平均生均教育事業性經費都在一般農村縣的3倍以上。
其次，在教育可及性、教育質量和就學機會上，城鄉之間存在著顯著的差異。到2002年，沒有達到中國政府提出的普及九年制義務教育目標的431個縣，全部集中在貧困邊遠的農村地區，人口為10761萬，占全國人口的8.8%，占全國總縣數的15.1% 。
第三，農村人力資本存量遠遠落后于城市。根據全國第五次人口普查，2000年我國農村勞動力人口（15－64歲）人均受教育年限為7.3年，比城市的10.2年低2.9年，差距的主要原因在于農村勞動力中具有高中及以上受教育水平的人口比重相對偏低。農村勞動力中具有高中及以上教育水平的人口比例只有8.5%，比城市整整低了35個百分點。目前我國的文盲人口主要集中在農村。2000年15歲及以上人口的文盲率，城市為4.57%，縣鎮為6.45%，鄉村則達到11.55%。
3、醫療衛生不平等
隨著中國社會經濟的發展和醫療服務條件和水平的提高，居民的健康水平得到了很大的提高。盡管中國在健康方面取得了長足的進步，但是由于城鄉之間、地區之間發展不平衡，中國城鄉之間和不同地區之間的衛生服務水平仍存在較大的差異，并體現在衛生健康投入、衛生服務可及性和人民健康水平等多個維度，而且這種差異有日趨加大的趨勢。
首先，衛生健康投入方面，城市和農村人均衛生費用的絕對差距自1990年以來不斷增大，由1990年的相差120元增加到2002年的相差664元；而城鄉人均衛生費用的相對差距則經歷了下降－上升－下降的波動過程，在1997年，兩者之比達到最小3倍，后又上升至2000年的4倍，到2002年，這一比值下降為接近3.5倍，城鄉之間的健康投入顯著的差異性也是導致城鄉居民健康水平差距的主要原因。
其次，城鄉居民在對衛生服務的可及性和利用程度上存在著顯著的差異。2001年，城市每千人口擁有衛生技術人員5.2人，而農村只有2.4人；農村衛生技術人才在鄉鎮衛生院和村衛生室這兩級醫療機構中非常匱乏。同時，衛生資源向大中城市不合理地過度集中，這種不合理的資源配置直接影響了農村居民對衛生服務的可得性，加劇了城鄉之間的資源擁有不平等現象。根據2003年第三次國家衛生服務總調查，城市10分鐘之內可到達最近醫療單位的住戶占81.6%，農村僅占66.9%；農村住戶到最近醫療單位需30分鐘以上的占6.8%。
再次，城鄉人民衛生健康水平方面，農村兒童和孕產婦死亡率比城市高一倍。2001年新生兒死亡率城市為10.6‰，農村為23.9‰；嬰兒死亡率城市為13.6‰，農村為33.8‰；5歲以下兒童死亡率城市為16.3‰，農村為40.4‰；孕產婦死亡率城市每10萬人為33.1人，農村為61.9人。
4、社會保障領域的不平等
社會保障權利分配的不平等在中國較為突出。政府針對保障對象設立了兩個條件：申領者的身份條件和資格條件。居住地、工作單位的所有制和戶口登記身份都可能影響人們獲得社會保障的權利。社會保障項目在需要保障的人群中的覆蓋率不同，而在同樣符合待遇享受資格條件的人口群體中，得到的社會保障項目和待遇高低不同。中國的社會保障的不平等具有顯著的制度因素。中國長期以來城鄉分割的勞動力市場和戶籍制度，以及所有制和產業偏向，導致了社會保障資源在不同的社會保障項目之間的不公平分配，以及獲取社會保障的權利在不同社會群體之間的不平等分配。
中國的社會保障支出嚴重向社會保險方面傾斜，而針對貧困人口的社會救濟支出只占很小的比例，對農村貧困人口的救濟支出比例更是微小。2002年，社會保險基金支出達到了3471.5億元，占當年GDP的3.3%，其中基本養老保險支出占社會保險基金總支出的81.9%，醫療保險其次，占11.8%（見表4）。社會救濟支出則處于較低的水平，2004年民政用于社會救濟撫恤的事業費577.4億元，僅占當年GDP的0.42%。其中，用于城鎮最低生活保障的支出為172.7億元，而農村最低生活保障支出和農村定期救濟支出之和僅30.7億元，僅占城鎮最低生活保障支出的17.8%，更僅是2002年基本養老保險基金支出的1.1%。不僅如此，占中國勞動力絕大多數的農民工、鄉鎮企業工人和農民卻幾乎與社會保障制度無緣。
>中國養老保險覆蓋率的差異主要體現在城鄉居民之間和不同性別之間存在著巨大的差異。根據2000年底中國老齡研究中心對全國城鄉老年人口抽樣調查的數據，城市老年人的養老保險覆蓋率達到70%以上，而農村老年人的覆蓋率不到4%。應該看到的是，在農村享受養老保險的居民（非農業戶口人口），他們實際上是將原來在城鎮就業時獲得的養老保險帶回農村，而養老保險根本無法覆蓋到真正的農民。此外，即使在城市，男女之間的養老保險的覆蓋率也有較大的差別。在城市戶口居民中，老年女性的覆蓋率僅為老年男性的2/3。
二、公平的意義
“平等”與“公平”是兩個貌似而又具有本質區別的概念：公平不等于收入的平等，不等于健康狀況的平等，也不等于任何其他具體結果的平等，而是一種機會平等的狀況。在這種狀況下，個人的努力、偏好和主動性，而不是家庭背景、種姓、種族或社會性別，成為導致人與人之間經濟成就不同的主要原因。而現實情況是，不同人的收入差距很大程度上是由于國籍、種族、社會性別和社會群體造成的極不公平的人生機會差別所帶來的。公平性不僅本身是目的，而且由于公平性往往刺激更多和更具成效的投資，從而導致更快的經濟增長。在國家內部和國與國之間，財富和機會不平等的巨大鴻溝造成了極度貧困的持續存在，并往往影響到很大一部分人。這種現象既浪費了人的潛力，而且在很多情況下會減緩經濟持續增長的速度。公平與繁榮相輔相成的，發展中國家有許多市場失效的領域，特別是信貸、保險、土地和人力資本的市場。市場失效造成資源未必流向回報最高的地方。同時，如果經濟和政治的不平等程度高，在經濟制度和社會安排上，會系統性地偏向于影響力較大者的利益；這種不平等的制度會產生經濟成本。
經濟和政治不平等，部分來源于機會的不平等，從內在性和工具性角度來看，機會的不平等都是有害的，機會不平等會加劇經濟效率的低下、政治沖突以及制度的脆弱性。而當社會更加公平時，窮人可以得到“雙重紅利”。一方面，公平程度提高可以使機會增加，窮人能夠更多參與發展而直接受益；另一方面，公平程度提高可以改善制度，管理沖突，社會資源得到充分利用。經濟、政治和社會不平等往往存在長期的代際自我復制，因此機會和政治權力不平等對發展帶來的負面影響，其傷害性更大。這種現象稱之為“不平等陷阱”。社會對于機會平等的關注應該勝于對收入平等的關注，機會不平等是深層次的原因，而收入不平等只是經濟發展的一個結果。
國家內部和國家間長期存在不平等之所以對發展產生重要影響，是因為這些不平等相互交叉，互相影響，這就意味著在經濟、社會和政治方面，有些群體一直處于機會方面的弱勢地位。而報告的關注點在于公平與發展之間的工具性關系，特別是如下兩個方面：
其一，當市場不完美時，權力和財富的不平等轉化為機會的不平等，導致生產潛力遭到浪費，資源分配喪失效率。
其二，經濟和政治不平等與制度的發展受阻關系密切，不平等可以影響經濟和政治制度的形成。報告的核心觀點就是，權力的不平等會形成將權力、地位和財富的不平等永久化的制度，這種情況通常不利于長期增長所依賴的投資、創新和冒險。
三、建立公平的發展觀
從公平的視角出發，發展政策設計應當注意以下幾點：減貧政策應該對主導群體的影響力、特權和補貼進行再分配；政策設計應當評估恰當評估各種可能的取舍方案；應當將增長政策和公平政策統一考慮。在公平的發展觀指導下，政府需要通過公共行動來對經濟和政治領域的不平等進行干預，具體可在健康服務、司法、土地和基礎設施建設等領域實施。
由于健康服務具有顯著的溢出效應，而且對于災難性健康問題的保險市場嚴重失效，因而公共行動是必需的。此外，針對有工作的窮人、被視為無工作能力或不情愿工作的人以及特殊的弱勢群體的社會安全網可以構建一個有效且普遍的公共保險體系。以上各方面的公共性動干預行為需要儲備足夠的資源，良好的稅收政策則是可以達到這一目的，并可以盡可能少地扭曲激勵和損害增長。
公共行動的另一方面就是要擴大司法公正、土地和基礎設施的可獲得性。成文的法律以及實踐中法律的運用和執法方式可以維護公民的政治權利，阻止精英階層對國家的俘獲；也可能加速社會準則的轉變，成為推動社會領域變革的進步力量。法律上的公平和法律實施中的公正性涉及在加強司法體系獨立性和增強問責性之間達到平衡。推進土地獲取的公平性不僅可以通過所有權方式進行，而且還可以通過改善土地市場的運行和為貧窮群體的土地權提供更多的保障而取得成效。此外，基礎設施的使用上通常是高度不平等的，這樣使得可及性差的人群經濟發展的機會就比較小，就公平而言，基礎設施服務不在于由私營經營者還是公共事業部門提供，其重點可以放在以可以承受的價格向貧窮人口和貧窮地區提供服務上以及加強服務提供者的問責性和增加受益者的發言權。
人能力上的公平和提高司法公正、土地和基礎設施的可獲得性，其最終實現結果轉換的還是需要公平的市場。不公平和低效率的市場可以影響不同群體參與經濟活動的積極性，這里的市場包括金融市場、勞動力市場和產品市場。通過加強橫向問責性、提高社會問責的開放性以及可能的外部承諾手段提高金融市場公平性；通過保證核心的勞動標準在整個市場得到有效執行，并在所有方面對政策結構進行評估，來提高勞動力市場的公平性；而產品市場則與基礎設施提供模式和勞動力的技能水平之間存在很強的相互作用。
全球領域存在著顯著的國家間和國家內的不公平現象，勞動力、貨物、創意和資本的全球市場運行中也存在許多不公平；雖然國家內的不公平可以通過國內政策加以調整，同樣全球行動可以影響國內政策的效力，因而全球行動和國內行動是互補的。報告給出了一些建議減少全球的不平等，這包括放松臨時遷移進入經合組織國家的限制；實現“多哈回合”框架下雄心勃勃的貿易自由化計劃；允許貧窮國家使用仿制藥物；以及制定更適合發展中國家的金融標準等。
四、促進中國公平發展的思路
為了在發展中國家提高社會公平性，報告特別呼吁采取政策糾正長期存在的機會不平等現象，通過創造公平的經濟和政治競爭環境達到此目的。許多此類政策也會提高經濟效率，糾正市場失靈。正如報告中所言，“我們的目標不是追求結果的平等，而是擴大對貧困人口的醫療、教育、就業和資金通道，保障他們的土地權益，保證他們在任何市場上不會受到歧視。重要的是，公平性要求提高獲得政治自由和政治權力的平等性。這也意味著打破角色定位和歧視，改善利用司法制度和基礎設施的通道。”
第一，政策的目的在于機會平等，而并非結果平等。雖然更公平的競爭環境往往可以縮小包括教育、健康在內的結果不平等，但政策的目標并不在于保證結果平等。這是因為，即使有真正的機會平等，由于喜好、天賦、努力和運氣的不同，結果總是存在一些差別，我們關心結果，更主要是因為結果對絕對貧困有影響，并且影響機會的創造。
第二，機會的質量至關重要。這意味著公共行動的中心應該是資產、經濟機會和政治發言權的分配，而不是直接干預收入的不平等。通過增加對最貧窮人群的人力資源投資，以更平等的方式提供更多的公共服務、信息和市場，保證所有人的財產權，以及提高市場的公平性，從而打破“不平等陷阱”。但是經濟競爭環境的公平化政策也面臨很大的挑戰，因此在爭取經濟競爭環境公平化的同時，同樣要努力推動國內政治競爭環境的公平化，增進全球治理的公平性。
第三，注重公平的政策需要面臨公平和效率之間短期的取舍。政策制定者評估政策時，往往會忽視增進公平所帶來的長期效益。增進公平意味著經濟高效率運行，減少沖突，增加信任，制度更合理。
黨中央提出構建社會主義和諧社會的偉大構想，是我們黨從全面建設小康社會、開創中國特色社會主義事業新局面的全局出發提出的一項重大任務，適應了我國改革發展進入關鍵時期的客觀要求，體現了廣大人民群眾的根本利益和共同愿望。其本質上就是建立公平的社會、平等的社會、正義的社會，而社會的不公平、不平等、不正義就是對社會的最大威脅。構建一個和諧社會包括了三個方面的內容。首先，要確立公民的權利。這包括政治權利、經濟權利、社會權利、文化權利。其次，要建立合作主義的政治框架。在這種社會框架下確立社會共同體的共同利益。第三，強化公民社會，讓公民可以組織起來，以進入市場應對市場的風險，能夠進入國家的公共政治，參與公共政策的決定。我們可以從以下幾個方面入手，強化政府的公共行動，為中國的長遠發展打造出一個公平的環境。
第一，正確處理公平與效率的關系。在促進經濟增長、運用市場機制方面，應遵循“效率優先、兼顧公平”的原則；但是在收入分配、就業機會、教育資源分配、衛生健康服務提供、社會保障服務方面，應遵循“公平優先、兼顧效率”的原則。
第二，堅持正義原則，使社會弱勢人群獲得最大利益。政府應當將收入再分配問題置于突出的地位，對低收入階層和弱勢人群給予特別的關注，讓更多的人分享經濟增長的成果。改革經濟體制時，社會與經濟平等的安排是能夠取得社會上處于最劣勢的人的最大利益。中國未來發展應在多種方案中設計出使得社會脆弱群體，如失業工人、下崗職工、貧困人口、退休人員、婦女、殘疾人等特殊群體獲得最大利益，使受損害者得到補償的方案，盡一切力量使受害者數目和他們的損失減少到最小的范圍和程度，這樣的方案既能達到改革的經濟目標，同時也能達到改革的社會目標。
第三，把握好機會平等和社會救助原則。不管人們在那個地區和初始地位如何，都有享受社會發展成果的平等機會，例如參與就業的機會、接受教育的機會、享受衛生服務等享受憲法所賦予的基本權利等。這種機會的平等與結果的公平并不相同。機會平等會促使那些具有同等能力的人之間達到結果的平等。但事實上，并不是人人都具有同等的能力，還存在著結果的差異性。社會公平除了要把握機會平等原則外，還要把握社會救助原則。社會救助不僅是一種社會公平的公益行為，也是一項有經濟效益的人力資本投資，增加未來的生產力。
第四，堅持“共同發展、共同分享、共同富裕”的原則。共同發展原則是指發達地區和欠發達地區的正常關系不是誰先富誰后富的關系，而應當是共同發展、相互支持、相互帶動的關系。發達地區的發展不能以犧牲欠發達地區的發展為代價，而應當促進和帶動周圍的欠發達地區發展。共同分享原則是指，讓全體人民共同分享經濟增長的成果。經濟增長應該改善人們的生活質量，提高人民生活水平，使收入分配相對公平。共同富裕原則是社會主義的一個基本原則。從現實條件看中國存在發達地區和欠發達地區，這反映了中國發展不平衡性的特點，要求各地區都達到共同富裕，既不現實，也不可能。但是共同富裕作為一個長期目標應當不懈追求。這一原則有助于增強全國的凝聚力，在很大程度上抵消了各地區的分離力。
第五，堅持經濟民主和政治民主原則。經濟民主原則。如果收入的初始分配十分不平等，經濟資源分布的不平等必然會導致社會和政治資源分布的不平等。掌握了經濟、社會、政治資源的集團在政治決策中的影響也必定比其他社會集團大的多。這種情況下，既得利益集團便有可能阻礙向公平方向移動收入二次分配方案，甚至促成“劫貧濟富”的方案。要避免這類情況出現，就必須使收入得初始分配懸殊不要過大，經濟民主是實現這一目標得最佳途徑。政治民主原則。在公平和效率之間尋找折衷點則涉及到利益的分配，這是一個政治性問題。解決這個問題的最佳機制是政治民主，也就是讓每個公民在決策過程中具有同等的發言權。
第六，公共財政實行“取之于民、用之于民”原則。作為構建和諧社會的基本保障的公共財政政策應當根據中國公共財政和公共服務的基本特點，遵循以下五個基本方針。首先，我國要用世界上極其有限的公共財政資源來解決世界1/5人口的基本公共服務問題，必須實行“低水平、廣覆蓋、高效率”的方針。其次，我國的人均公共支出水平遠低于世界人均水平，必須建立多元化的籌資渠道，不僅政府提供公共財政，而且積極鼓勵私人、社會籌資。第三，必須面向全體人民提供公共性設施，提高各類相關的公共服務設施覆蓋率。第四，針對中國城鄉差距、地區差距，公共財政投入和公共服務工作的重點是在農村、中西部地區。第五，公共資源分配和公共服務必須向貧困地區和貧困人口“雪中送炭”。
以公平作為發展的中心，通過確保所有人的個人權利、政治權利和財產權利得到制度上的保障，國家將能夠吸引更多的投資者和創新者，并且大大提高為全體公民提供服務的有效性。從長期看，增加公平是提高經濟增長速度的根本。加速貧困人口的人類發展，對減少不公平和實現“千年發展目標”具有至關重要的意義。
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北京大軍經濟觀察研究中心
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