甲午戰(zhàn)爭時期，日本常規(guī)軍費均值為明治前期15年年均值1.5倍以上。
黑船事件
今年1月14日，日本財務(wù)省公布了2015財政年度預算案。其中尤為引起外界關(guān)注的是，日本擬將國防預算開支提升至約421億美元，創(chuàng)下歷史新高。這同時也是日本軍費2012年以來的“三連增”。
高軍費的日本這是要做什么?回顧日本近代史不難發(fā)現(xiàn)，明治維新之后，日本的軍費規(guī)模曾有過多次類似快速增加的時期。
自明治維新時起，日本通過幾次重要的對外戰(zhàn)爭，曾形成了完備的軍費籌措及管理制度。但二戰(zhàn)之后，在美國的主導下，這套制度被廢除，取而代之以非軍事化方針。
為了表達對和平的追求，日本政府曾于20世紀70年代為軍費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重劃下紅線。然而，僅僅維持了10年，這道紅線就被突破。此后，日本國內(nèi)主張為軍費再度設(shè)下紅線的聲音又不斷出現(xiàn)。
“反復”之間，軍費問題在日本為何如此敏感?過去百多年間，日本的軍費政策經(jīng)歷了怎樣的變遷?
明治軍費制度
明治維新以前，幕府統(tǒng)治下的日本藩鎮(zhèn)割據(jù)，并未有嚴格理論意義上的軍費管理概念。1853年，美國海軍準將佩里率領(lǐng)艦隊駛?cè)霒|京灣主要港口浦賀(屬橫須賀市)，打算以武力脅迫日本打開國門。
盡管佩里率領(lǐng)的艦隊僅有兩艘輪船、兩艘軍艦，但刷滿黑漆的船身、300多名美國士兵以及佩里本人表露無疑的擴張主義傲慢足以讓日本舉國震驚——當時日本在德川幕府統(tǒng)治下鎖國已有200年，外國軍隊踏上日本本土還是“破天荒”第一次。
“黑船事件”對日本社會產(chǎn)生的沖擊，不亞于鴉片戰(zhàn)爭之于中國。然而，與鴉片戰(zhàn)爭不同，黑船事件后日本社會卻有著不同的演變。如今的日本橫須賀市，有一座紀念佩里的公園，公園里矗立著一處紀念碑，碑文為伊藤博文手書的“北米合眾國水師提督佩里上陸紀念碑”。原本是侵略者的佩里，就這樣成了后世日本人紀念的英雄。
日本明治維新時代重要思想家福澤諭吉在其著作《文明論概略》的一段話，或可作為日人為佩里立碑的注解。福澤諭吉評價道：“嘉永年間美國人跨海而來，仿佛在我國人民的心頭燃起了一把烈火，這把烈火一經(jīng)燃燒起來便永不熄滅。”
1868年，明治維新開始后，明治政府將西方軍事制度視為學習模仿的對象，開啟了軍事現(xiàn)代化之路。這一系列改革不僅涉及建立一支近代化的軍隊，建立合理的軍費制度也被提出。
在明治初期，日本的軍事事業(yè)幾乎處于零起點。就軍費支出而言，當時日本軍費主要用于維持軍隊日常消耗、軍事設(shè)施、軍備擴充、軍事部門的行政支出。而隨著明治政府財會制度的確立和逐漸完善，軍事經(jīng)費逐步納入到政府軍事部門的財政預算、決算中。
當時日本的軍費可分為直接軍費和間接軍費。直接軍費包括常備軍費及臨時戰(zhàn)爭費。而間接軍費則包括軍事債券利息、戰(zhàn)爭關(guān)聯(lián)費用(軍人撫恤、補助等)。在各項費用中，又以納入政府財政預算的費用為主體。
在軍費實際支出方面，日本左翼歷史學家井上清的研究曾發(fā)現(xiàn)，從1878年開始到1889年的10多年間，日本陸軍、海軍的經(jīng)費及直接軍備費用幾乎呈現(xiàn)出連年上漲的態(tài)勢。比如，1878年，軍費金額為1008.7萬日元，占當年日本全部財政支出的16.5%，1883年，增長到1630.2萬日元，占政府財政支出的20.1%，而到了1889年，進一步增加到2358.3萬日元，占政府全部財政支出的29.6%。
在軍費的結(jié)構(gòu)方面，除了編列進常規(guī)政府預算，明治維新開始不久，日本開始將常規(guī)軍事費用和非常規(guī)軍事費用分開，此外還有各種“特別軍費”。所謂非常規(guī)軍費、特別軍費，即在政府軍費預算之外，臨時多出來的費用。
19世紀70年代，經(jīng)歷了國內(nèi)幾次小范圍動亂、以及頻繁的對外用兵，日本的非常規(guī)軍費越來越高。因為突發(fā)戰(zhàn)爭而增加的軍費從此在日本軍費結(jié)構(gòu)中比重不斷加大。
軍費優(yōu)勢盡顯
在對外方面，1874年侵略中國臺灣事件、1875年朝鮮“江華島事件”，最后均以日本“獲勝”而結(jié)束。日本通過前者從中國清朝政府獲得了50萬兩白銀的賠償，而通過后者逼迫朝鮮簽訂《江華條約》，使朝鮮門戶向日本大開。
從戰(zhàn)爭嘗到甜頭的明治政府，對外擴張的觀念不斷強化。當時明治政府內(nèi)部不少封建舊臣早有西進征服大陸的打算，而“征韓”則是第一步。但這無可避免將直接抵觸中國清政府在朝鮮的利益。
明治政府最初自覺軍力尚不及清朝政府，于是在19世紀80年代起大幅增加軍事預算。1882年，明治天皇發(fā)布詔書，宣布“鑒于宇內(nèi)形勢，擴張陸海軍備”。此后，日本的軍費支出進入明治維新增速最快、金額也最大的時期。
1882年起至甲午戰(zhàn)前的10年，日本陸、海軍每年常規(guī)軍費(納入財政預算)的均值為明治前期15年年均值的1.5倍以上，而因為各種突發(fā)戰(zhàn)爭等事件產(chǎn)生的臨時軍費則是前期均值的10倍以上。
1894年7月，圍繞在朝鮮的利益問題，日本主動挑起與清朝之間的戰(zhàn)爭，戰(zhàn)爭中清朝北洋水師全軍覆沒。在昔日的“小兄弟”面前，號稱亞洲海軍實力最強的中國清朝政府竟然敗得如此慘烈。
清朝政府為何戰(zhàn)敗?在戰(zhàn)爭后的反思中，兩國的軍費政策對比成了當時中國知識分子關(guān)注的焦點，與此相關(guān)的各種未經(jīng)證實的觀點流傳甚廣。
如梁啟超在其著作中聲稱，“群臣竟奏請練海軍，備款3000萬”、“頤和園工程大起，舉所籌之款，盡數(shù)以充土木之用”，將戰(zhàn)敗的責任指向了“慈禧挪用軍費大建頤和園工程”。
梁啟超的這種說法，在當時引起了極大的討論，但這種說法是否屬實直至今日仍存爭議。而圍繞甲午一役的另外一個爭議則是，戰(zhàn)爭中兩國在軍費金額上是否差異巨大?
國內(nèi)有研究顯示，自1861年到1888年，清朝共在海軍投入軍費約1億兩白銀，平均每年占財政支出的4%至10%，而日本從1868年明治維新開始至1894年，共投入海軍軍費9億日元，折合白銀6000萬兩。換言之，在差不多同一個時期內(nèi)，清朝政府投入海軍的常規(guī)軍費并不比日本少。
但甲午戰(zhàn)爭期間的“臨時軍費支出”狀況又如何?
先看清政府的情形，甲午戰(zhàn)前不久，李鴻章為應(yīng)對日本，曾要求戶部特別撥款300萬兩白銀作為軍費，但朝廷僅答應(yīng)籌措150萬兩，并且籌措進度緩慢。而日本一方，在戰(zhàn)爭開始后不久，就陸續(xù)增加了4000萬兩白銀用作臨時軍事預算。
戰(zhàn)爭開始不久，清政府陸續(xù)采取了籌措軍費的緊急措施，但收效甚微。不得已之下，清政府決定改變傳統(tǒng)做法，改為“息借商款”，用提供利息的方式從民間募資。起初這一新鮮政策收效迅速，但很快就出現(xiàn)了“執(zhí)行難”。由于全國各地的標準不一，對政策理解差異等因素，軍費籌措時機一再延誤。
相形之下，日本政府臨時軍費籌措為何如此迅速?
在明治時期，日本不僅通過“廢藩置縣”、稅制改革等政策，使得政府掌握了全國的財政大權(quán)，還發(fā)展了各種形式的軍費籌措方式。
典型一例是“軍事公債”。當1894年中國清朝的各級文武官員們尚不清楚何為“息借商款”時，日本明治政府早在19世紀70年代，就已經(jīng)習慣通過發(fā)行公債的方式補充政府財政及軍費開支。1886年時，明治政府首次發(fā)行海軍公債，幾年之內(nèi)發(fā)行公債達到1700多萬日元。
此外，靈活的稅收政策也常常被日本政府采用。如1874年，明治政府新設(shè)立“家祿稅”，規(guī)定除軍官和駐外使節(jié)之外的“敕任官”須將俸祿的十分之一、“奏任官”將俸祿的二十分之一納稅，用作陸海軍軍費。在特定時期，日本天皇甚至會通過行政命令，強制要求各類官員無條件將薪俸按照一定比例上繳國庫支持軍事建設(shè)。
二戰(zhàn)“軍費優(yōu)先”
甲午戰(zhàn)爭之后，日本又多次展現(xiàn)出靈活處理軍費問題的能力。
1904年，日本為與俄國爭奪在中國東北利益而發(fā)生戰(zhàn)爭。在這次戰(zhàn)爭中，日本財政幾乎“捉襟見肘”。為此，日本政府將借款的目光放到海外。歐美的猶太金融富豪成為借款主要目標。
1904年，日本政府派出以高橋是清為財政代表的使節(jié)團訪問西方各國。代表團先是到了紐約，但受到冷遇。然而，轉(zhuǎn)到英國后，代表團卻迅速找到了財源。
在倫敦會見了諸多知名銀行家后，高橋是清與著名的羅斯柴爾德家族建立了聯(lián)系。后者答應(yīng)為日本提供資金。
1904年至1905年間，日本政府通過羅斯柴爾德等猶太金融家族成功在歐洲及美國發(fā)行超過8200萬英鎊債券，為其贏得戰(zhàn)爭提供了強有力的金融支持。
1906年至1907年，日本再次通過同樣的方式從西方獲得了巨額資金。這部分資金大部分用于補充軍費。
日俄戰(zhàn)爭中，日本共耗費軍費15億日元，動員兵力110萬人，死亡8萬多人，可謂“慘勝”。不過，日本通過此戰(zhàn)，從俄國手中獲得中國東北的旅大等地，也附帶贏得了中東鐵路沿線諸多礦產(chǎn)的開采權(quán)。
此后的日本，在第一次世界大戰(zhàn)期間迎來了“戰(zhàn)爭景氣”。國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展蓬勃發(fā)展，軍事建設(shè)也大有進展。
直到20世紀20年代，日本擴軍計劃才第一次遭遇到了挑戰(zhàn)。1923年，關(guān)東地區(qū)發(fā)生大地震。1929年又有全球經(jīng)濟危機，危機中日本經(jīng)濟受損尤其嚴重，財政瀕于破產(chǎn)。另一方面，危機中日本陸海軍軍部內(nèi)主張對外擴張的勢力迅速冒起，其首要主張即為繼續(xù)擴張軍費。
在1930年之后的幾年，為了挽救日本在危機中脆弱不堪的經(jīng)濟、減少財政赤字，當時日本大藏省(相當于財政部)在編制財政預算時，多次主張刪減軍費預算，但卻與軍方要求擴軍備戰(zhàn)的主張相違背。而雙方爭執(zhí)到最后，軍方往往都成了勝利者。
以1934年底制定的1935年度財政預算方針為例，當時日本大藏省主張減少軍費支出，結(jié)果引發(fā)軍方強烈不滿。由于軍方對預算案強力抵制，使得預算方案遲遲未能獲得通過。結(jié)果，日本政府只得追加軍費2700萬日元。
30年代中后期，日本政府的財政幾乎瀕于破產(chǎn)，但軍方的預算卻不曾減少。“七七事變”后，“軍費優(yōu)先”的趨勢愈加明顯。
1939年出版的《日本政治經(jīng)濟的崩潰》一書對此有著詳細描述。“敵人(指日本)發(fā)動對華侵略戰(zhàn)后，軍費的支出是一筆龐大的數(shù)目：1931年的軍費為四億五千四百萬日元，占總歲出額的31%，而1937年的預算便增至十四億一千萬日元，占總歲出額中的47.9%。”
太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，日本國內(nèi)幾乎“舉國皆兵”，整個日本社會都被牢牢綁在了“擴軍備戰(zhàn)”的戰(zhàn)車上。
破1%“緊箍咒”
二戰(zhàn)結(jié)束后，在美軍的占領(lǐng)下，日本被迫實行非軍事化方針，先后解散了軍隊及參謀本部等軍事機關(guān)。其后，美國主導下，日本又實行了民主化、地方分權(quán)等改革。
在一系列對日本的改造措施中，最為重要的措施當屬制定和平憲法。1945年，麥克阿瑟提出日本新憲法的三原則。一是保留天皇的國家元首地位，二是日本放棄作為解決紛爭手段的戰(zhàn)爭，三是廢除日本封建貴族的世襲制度。
在此三項原則下，1946年10月，日本新憲法獲得通過，并于1947年5月3日起實施。這套新憲法共有11章103條，內(nèi)容涉及“天皇”、“放棄戰(zhàn)爭”、“國民的權(quán)利與義務(wù)”、“國會”、“內(nèi)閣”等，但核心無疑是貫徹非戰(zhàn)原則的第九條。
新憲法的第九條全文為：第一，日本國民衷心謀求基于正義與秩序的國際和平，永遠放棄以國權(quán)發(fā)動的戰(zhàn)爭、武力威脅或武力行使作為解決國際爭端的手段。第二，為達到前項目的，不保持陸海空軍及其他戰(zhàn)爭力量，不承認國家的交戰(zhàn)權(quán)。
與世界其他各國憲法相比，這部明確放棄戰(zhàn)爭的憲法顯得與眾不同。在這部憲法的約束下，日本的防衛(wèi)政策被明確限定為“專守防衛(wèi)”，即只有在受到武力攻擊時才使用防衛(wèi)力量，防衛(wèi)力量的使用僅限于自衛(wèi)所需的最小限度內(nèi)。
在新憲法實施之初，美國并未允許日本建立防衛(wèi)力量。隨著1950年朝鮮戰(zhàn)爭的發(fā)生，“重新武裝日本”成了美國力推的政策。1952年，日本先后設(shè)立海上警備隊(后改稱自衛(wèi)隊)、保安廳。1954年進一步設(shè)立防衛(wèi)廳，先后建立起陸上、海上和航空自衛(wèi)隊。
雖然這支武裝已與一般的軍隊無異，但礙于和平憲法，“自衛(wèi)隊”始終“名不正言不順”。在日本國內(nèi)，圍繞自衛(wèi)隊與防衛(wèi)費用的問題，長期以來都是爭議的焦點。
最初，日本國內(nèi)忙于經(jīng)濟發(fā)展，在防衛(wèi)政策上向來依靠美國的安全保護，并不愿投入更多軍費。但到上世紀60年代末，盡管軍費只占日本國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.8%不到，但由于日本經(jīng)濟起飛，實際軍費金額越來越高。
1976年10月，當時的三木武夫內(nèi)閣為了向世界展現(xiàn)日本的和平誠意，通過“防衛(wèi)計劃大綱”，規(guī)定軍費不應(yīng)超過國民生產(chǎn)總值的1%。
“防衛(wèi)大綱”出臺后僅僅2個月，由于在大選中受到挫敗，三木武夫宣布辭職。但其定下的1%的軍費限額，卻像是給日本的軍費擴張定下了“緊箍咒”。此后的幾屆政府，對此均未敢突破。
但到了1982年，以民族主義傾向知名的中曾根康弘就任日本首相后，提出要對日本戰(zhàn)后政治總清算。這時，外界就猜測其可能會在加強軍備上有所動作。
在軍費方面，自1983年起的2個財政年度內(nèi)，日本的軍費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重連續(xù)達到0.98%以上，無限逼近1%的上限。
1985年8月15日，中曾根康弘成為戰(zhàn)后首位以首相身份參拜靖國神社的日本政治人物。這年秋天，中曾根正式提出廢除1%軍費限額的主張，結(jié)果在日本國內(nèi)引起極大爭議。由于反對黨的強烈反對，中曾根康弘只得暫時作罷。
但在第二年的大選中，中曾根康弘所在的自民黨取得大勝，突破1%限額的想法再次被提上臺面。這次，中曾根決定不顧外界反對，在制定1987年度預算安排時直接作出突破。
結(jié)果，憑借全面執(zhí)政的優(yōu)勢，新的預算方案獲得通過。1987年度日本的軍費規(guī)模達到國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.004%，實行了10年的“1%限額”自此被突破。
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