高冬梅：新中國(guó)建立初期弱勢(shì)群體及其社會(huì)救助研究

新中國(guó)建立初期弱勢(shì)群體及其社會(huì)救助研究
高冬梅
原載《中共黨史研究》2005 年第 4 期
「作者簡(jiǎn)介」高冬梅，河北師范大學(xué)歷史文化學(xué)院副教授，中共中央黨校黨史專業(yè) 2004 級(jí)博士生。（北京 100091）

「內(nèi)容提要」救助弱勢(shì)群體是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民利益、社會(huì)穩(wěn)定的重要工作，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)。建國(guó)初期，由于我國(guó)處于新舊交替的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，弱勢(shì)群體問(wèn)題異常嚴(yán)重且情況復(fù)雜。對(duì)此，黨和政府從戰(zhàn)略和全局高度予以重視和關(guān)注，區(qū)分各類弱勢(shì)群體的不同情況制定了積極的救助方針，采取了切實(shí)可行的措施，使該項(xiàng)工作取得了巨大成效。建國(guó)初期弱勢(shì)群體社會(huì)救助工作的經(jīng)驗(yàn)對(duì)今天的救助工作與和諧社會(huì)建設(shè)仍然具有重要的啟迪和借鑒意義。

「關(guān)鍵詞」建國(guó)初期/弱勢(shì)群體/社會(huì)救助弱勢(shì)群體是社會(huì)弱勢(shì)群體的簡(jiǎn)稱。

目前國(guó)際社會(huì)通常把它定義為由于某些障礙及缺乏經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)條件而在社會(huì)上處于不利地位的人群，一般包括失業(yè)人員、災(zāi)民、難民、孤老病殘等。弱勢(shì)群體各方面的劣勢(shì)地位使得這一群體中蘊(yùn)藏著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患，極易成為社會(huì)動(dòng)蕩的“火藥桶”。因此，救助與保護(hù)弱勢(shì)群體，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、和諧與發(fā)展具有十分重要的意義。中華人民共和國(guó)成立初期，多種因素致使弱勢(shì)群體大量存在。對(duì)此，黨和政府高度重視，迅即采取了周密有力的措施，并取得了顯著成效。20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，學(xué)術(shù)界從不同角度對(duì)該時(shí)期弱勢(shì)群體不同組成部分的救濟(jì)工作進(jìn)行了研究，并取得了一定進(jìn)展，但整體性研究卻相對(duì)薄弱。本文試圖在前人研究的基礎(chǔ)上，從整體上考察該時(shí)期弱勢(shì)群體的狀況以及黨和政府社會(huì)救助政策的實(shí)行及績(jī)效，以期對(duì)此問(wèn)題作進(jìn)一步的探討，并總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，為當(dāng)今的社會(huì)救助工作及和諧社會(huì)建設(shè)提供借鑒。

一

（一）新中國(guó)建立初期弱勢(shì)群體的組成弱勢(shì)群體作為制度與社會(huì)的產(chǎn)物，存在于任何制度的社會(huì)。建國(guó)初期，由于我國(guó)社會(huì)處于大整合的轉(zhuǎn)型時(shí)期，弱勢(shì)群體問(wèn)題異常嚴(yán)重。根據(jù)其產(chǎn)生原因的不同，當(dāng)時(shí)的弱勢(shì)群體可以分為三類：社會(huì)性弱勢(shì)群體、災(zāi)害性弱勢(shì)群體及生理性弱勢(shì)群體。

第一，社會(huì)性弱勢(shì)群體。中華人民共和國(guó)是在舊社會(huì)的廢墟上建立起來(lái)的，原有的社會(huì)問(wèn)題業(yè)已造就了大量的社會(huì)性弱勢(shì)群體；再加上社會(huì)處于新舊交替的變革狀態(tài)，即隨著新民主主義革命的勝利和中華人民共和國(guó)的建立，中國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化方面經(jīng)歷著社會(huì)大整合，由此而導(dǎo)致社會(huì)全方位的劇烈變動(dòng)，這又使得部分社會(huì)成員或因不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化結(jié)構(gòu)的急劇變遷，或作為社會(huì)大整合的必然結(jié)果而淪為弱勢(shì)群體。因此，建國(guó)初期的社會(huì)性弱勢(shì)群體大量出現(xiàn)。其中最嚴(yán)重者首推失業(yè)大軍。因戰(zhàn)爭(zhēng)破壞等原因失業(yè)問(wèn)題已普遍存在，國(guó)民黨敗退臺(tái)灣時(shí)對(duì)廠礦等就業(yè)資源的掠奪更加重了該問(wèn)題的嚴(yán)重性；國(guó)民黨失守大陸后在帝國(guó)主義的支持下，對(duì)大陸沿海城市進(jìn)行了轟炸和經(jīng)濟(jì)封鎖，加重了工商業(yè)的困難，也是失業(yè)問(wèn)題趨于嚴(yán)重的重要原因。中華人民共和國(guó)建立后，人民政府對(duì)舊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造和改組，取締了一批腐朽的舊行業(yè)，一批新的失業(yè)大軍因此而出現(xiàn)；而統(tǒng)一財(cái)經(jīng)、穩(wěn)定物價(jià)工作不可避免的負(fù)面影響，也使部分私營(yíng)工商戶關(guān)門、歇業(yè)，造成新的失業(yè)現(xiàn)象。凡此種種原因使得我國(guó) 1949 年至 1952 年的失業(yè)問(wèn)題異常嚴(yán)重，曾于 1950 年和1952 年出現(xiàn)兩次失業(yè)高峰。其次，建國(guó)初期舊中國(guó)遺留下來(lái)的殘?jiān)嗄跞詮V泛存在。不僅有因鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后百余年來(lái)的鴉片泛濫在中國(guó)造就的一大批貧困的癮君子，而且有在近代反動(dòng)政府的縱容下賣淫嫖娼活動(dòng)日益旺盛而造就的一大批備受精神與肉體摧殘的婦女；另外此時(shí)還有大批國(guó)民黨軍隊(duì)的散兵游勇、生活無(wú)著的行乞者流浪街頭。這些人中不排除有一部分是自甘墮落，但大部分是無(wú)序社會(huì)的受害者，因生活無(wú)著而淪入悲慘的處境。所以，他們中的大部分應(yīng)屬社會(huì)性弱勢(shì)群體。總體上看，社會(huì)性弱勢(shì)群體數(shù)量龐大，是該時(shí)期弱勢(shì)群體的主體部分。

第二，災(zāi)害性弱勢(shì)群體。由于自然、地理的原因，中國(guó)是一個(gè)多災(zāi)害的國(guó)家，自然災(zāi)害種類繁多且?guī)缀鯚o(wú)年不有。建國(guó)初期，發(fā)生災(zāi)害的因素依然存在，各種災(zāi)害仍經(jīng)常發(fā)生；而長(zhǎng)期戰(zhàn)亂又削弱了人民群眾的防災(zāi)抗災(zāi)能力，致使相對(duì)較小的自然災(zāi)害也帶來(lái)了極其嚴(yán)重的后果，災(zāi)害性弱勢(shì)群體大量出現(xiàn)。第三是任何社會(huì)都存在的生理性弱勢(shì)群體。上述諸群體或因其勞動(dòng)能力和就業(yè)能力低下，或因資源缺乏（就業(yè)信息、社會(huì)關(guān)系等），或因身處困境（經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等），共同構(gòu)成了當(dāng)時(shí)的弱勢(shì)群體。

（二）新中國(guó)建立初期弱勢(shì)群體的特點(diǎn)第一，數(shù)量龐大。

1949 年至 1952 年我國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)人員分別達(dá)到 474.2萬(wàn)、437.6 萬(wàn)、400.6 萬(wàn)和 376.6 萬(wàn)，1949 年和 1952 年的失業(yè)率分別為 23.6％和 13.2％（注：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局社會(huì)統(tǒng)計(jì)司《中國(guó)勞動(dòng)工資統(tǒng)計(jì)資料（1948—1985）》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1987 年，第 109 頁(yè)。）。根據(jù)現(xiàn)在一些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)失業(yè)率“度”的衡量標(biāo)準(zhǔn)，9％以上為失業(yè)問(wèn)題嚴(yán)峻型。盡管當(dāng)時(shí)我國(guó)的情況不能與今天同日而語(yǔ)，用現(xiàn)在的指標(biāo)去衡量過(guò)去也不見(jiàn)得合適，但由此也可以看出建國(guó)初期失業(yè)問(wèn)題的嚴(yán)峻程度。除此之外，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)全國(guó)吸食鴉片者約有 2000 萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?4.4％（注：劉國(guó)新、劉曉、賀耀敏：《中華人民共和國(guó)歷史長(zhǎng)編》第 1 卷（1949—1956），廣西人民出社，1994 年，第 78 頁(yè)。），大部分生活困難。妓女?dāng)?shù)量盡管沒(méi)有確切的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，但在一些大城市妓女?dāng)?shù)與當(dāng)?shù)厝丝诘谋壤?1∶150—200 之間。妓女們不但受著肉體上的摧殘和經(jīng)濟(jì)上的剝削，而且大都患有性病，據(jù)解放初期的估計(jì)，全國(guó)性病患者約有 1000 萬(wàn)人以上（注：馬維綱：《禁娼禁毒》，警官教育出版社，1993 年，第 7 頁(yè)。）。根據(jù) 1952 年不完全統(tǒng)計(jì)的收容數(shù)字估算，游民、乞丐的數(shù)量大約有 24 萬(wàn)（注：孟昭華、王明寰：《中國(guó)民政史稿》，黑龍江人民出版社，1986 年，第 292 頁(yè)。）；災(zāi)害性弱勢(shì)群體 1949 年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字是大約 4000 萬(wàn)（注：財(cái)政科學(xué)研究所編《十年來(lái)財(cái)政資料匯編》第 1輯，財(cái)政出版社，1959 年，第 60 頁(yè)。）；另有殘老兒童等生理性弱勢(shì)群體約 11 萬(wàn)（注：孟昭華、王明寰：《中國(guó)民政史稿》，第 292 頁(yè)。）。因此，就 1949 年而言，各種弱勢(shì)群體的人數(shù)之和約占當(dāng)時(shí)人口的 16％。救助對(duì)象的數(shù)目如此之大，在近現(xiàn)代歷史上也屬罕見(jiàn)。這對(duì)新生的人民政權(quán)和百?gòu)U待興的中華人民共和國(guó)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是異常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

第二，情況復(fù)雜。從建國(guó)初期弱勢(shì)群體產(chǎn)生的原因來(lái)看，既有歷史的因素，也有現(xiàn)實(shí)的原因；既有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)原因，也有生理原因。從其涉及的社會(huì)階層來(lái)說(shuō)，既有工人、農(nóng)民、知識(shí)分子，又有妓女、煙民、乞丐。從行業(yè)范圍來(lái)說(shuō)，建國(guó)初期弱勢(shì)群體幾乎存在于工商、交通運(yùn)輸、建筑、機(jī)關(guān)、學(xué)校等各行各業(yè)。從地區(qū)范圍來(lái)說(shuō)，覆蓋了以中心城市為重點(diǎn)的全國(guó)各地。弱勢(shì)群體如此復(fù)雜的情況要求黨和政府必須區(qū)別不同原因、階層、地區(qū)和行業(yè)而采取不同的救助方針政策，這無(wú)疑增加了救濟(jì)工作的難度。

第三，當(dāng)時(shí)弱勢(shì)群體的普遍存在，使社會(huì)處于極度不和諧狀態(tài)，嚴(yán)重制約著安邦治國(guó)及經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展。按照系統(tǒng)理論的觀點(diǎn)，社會(huì)系統(tǒng)發(fā)展中經(jīng)常出現(xiàn)的各種缺陷、內(nèi)耗等現(xiàn)象稱為負(fù)效應(yīng)。在社會(huì)發(fā)展中普遍存在著負(fù)效應(yīng)，即指事物處于無(wú)序或不協(xié)調(diào)狀態(tài)，這時(shí)，在社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)各個(gè)組成部分之間以及系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的作用相互抑制或相互沖突，使系統(tǒng)信息流通受阻，能量相互抵消，乃至系統(tǒng)總體功能下降。當(dāng)時(shí)弱勢(shì)群體的普遍存在，使得弱勢(shì)群體與政府、強(qiáng)勢(shì)群體之間存在著復(fù)雜矛盾，這些矛盾即為負(fù)效應(yīng)。矛盾的積聚，會(huì)可能轉(zhuǎn)化成自覺(jué)的、有組織的、嚴(yán)重的群體性對(duì)抗，會(huì)使矛盾摩擦上升為矛盾沖突，烈度與強(qiáng)度不斷地增強(qiáng)，從而使社會(huì)處于嚴(yán)重的無(wú)序或不和諧狀態(tài)。

當(dāng)時(shí)的情況正是如此。《中共中央關(guān)于舉行全國(guó)救濟(jì)失業(yè)工人運(yùn)動(dòng)和籌措救濟(jì)失業(yè)工人基金辦法的指示》（1950 年 4 月 14 日）這樣描述當(dāng)時(shí)工人的狀況：“失業(yè)工人的生活極為困難，已連續(xù)發(fā)生因生活無(wú)出路而自殺的現(xiàn)象，同時(shí)也就發(fā)生了一些不滿的情緒。美蔣特務(wù)分子乘機(jī)造謠煽惑，企圖挑撥工人群眾來(lái)反對(duì)我們，在個(gè)別地方已有部分工人受其欺騙煽惑反對(duì)工會(huì)，毆打我們干部的事實(shí)，這是異常嚴(yán)重的問(wèn)題。”在這種情況下，政府如果不及時(shí)啟動(dòng)矛盾疏導(dǎo)機(jī)制，調(diào)節(jié)矯治這些負(fù)效應(yīng)，有效地整合社會(huì)各部分及各種力量，社會(huì)結(jié)構(gòu)就無(wú)法獲得平衡、協(xié)調(diào)。也就是說(shuō)，如果當(dāng)時(shí)弱勢(shì)群體得不到妥善救助，中國(guó)共產(chǎn)黨就不能維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，各階層人民不僅不會(huì)擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨，而且還可能成為其對(duì)立面。因此，對(duì)于建國(guó)初期的中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)，弱勢(shì)群體的救助問(wèn)題，不僅關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定、和諧及其經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展，而且關(guān)系到新生共和國(guó)的生死存亡。這些不僅是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題，而且是重大的政治問(wèn)題。

二

中國(guó)共產(chǎn)黨和人民共和國(guó)的價(jià)值取向是為人民服務(wù)，人民的內(nèi)涵中自然包括弱勢(shì)群體，而且弱勢(shì)群體的救助問(wèn)題關(guān)乎新生共和國(guó)的生死存亡，所以，建國(guó)初期黨和人民政府對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)救助工作給予了高度重視。在對(duì)災(zāi)民社會(huì)救助工作的認(rèn)識(shí)方面，中央人民政府政務(wù)院于 1949 年 12月 19 日發(fā)出的《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》指出：“生產(chǎn)救災(zāi)是關(guān)系到幾百萬(wàn)人的生死問(wèn)題，是新民主主義政權(quán)在災(zāi)區(qū)鞏固存在的問(wèn)題，是開(kāi)展明年大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)、建設(shè)新中國(guó)的關(guān)鍵問(wèn)題之一”，強(qiáng)調(diào)要把救災(zāi)濟(jì)民當(dāng)做嚴(yán)重的政治任務(wù)來(lái)看待。為了救助失業(yè)工人，黨中央和政務(wù)院僅在 1952 年 2—11 月就發(fā)出有關(guān)指示 10 余次，強(qiáng)調(diào)救濟(jì)失業(yè)工人是事關(guān)人民政權(quán)鞏固的大事。1950年 6 月 6 日，毛澤東在七屆三中全會(huì)上所作的題為《為爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的基本好轉(zhuǎn)而斗爭(zhēng)》的報(bào)告中，將“必須認(rèn)真地進(jìn)行對(duì)于失業(yè)工人和失業(yè)知識(shí)分子的救濟(jì)工作，有步驟地幫助失業(yè)者就業(yè)。必須繼續(xù)認(rèn)真地進(jìn)行對(duì)于災(zāi)民的救濟(jì)工作。”作為保證國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況根本好轉(zhuǎn)而必須完成的八項(xiàng)任務(wù)中的一項(xiàng)。黨和政府對(duì)社會(huì)救助事業(yè)的高度重視成為救助方針成功制定和救濟(jì)工作成功開(kāi)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。為了救助弱勢(shì)群體，黨和政府還設(shè)置了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，制定了一系列救助弱勢(shì)群體的方針政策措施，從而確保了救助工作有組織、有領(lǐng)導(dǎo)地在全國(guó)開(kāi)展起來(lái)。

1949 年中華人民共和國(guó)成立后，中央人民政府政務(wù)院設(shè)立了內(nèi)務(wù)部，管理全國(guó)的民政工作。各大行政區(qū)軍政委員會(huì)也設(shè)立了民政部，各省、自治區(qū)設(shè)民政廳，大城市設(shè)民政局，專區(qū)、縣設(shè)民政處、科，民政機(jī)構(gòu)遍及全國(guó)。1950 年中央人民政府內(nèi)務(wù)部第一次全國(guó)民政會(huì)議確定優(yōu)撫、復(fù)員安置、社會(huì)救濟(jì)、生產(chǎn)救災(zāi)、困難補(bǔ)助、移民安置、游民改造等皆屬民政部門職責(zé)范圍，這樣民政系統(tǒng)成為領(lǐng)導(dǎo)和組織社會(huì)救助的專職機(jī)構(gòu)。另外，根據(jù)工作需要，各級(jí)政府還召集相關(guān)部門成立臨時(shí)性的救災(zāi)委員會(huì)、失業(yè)工人就業(yè)委員會(huì)、禁煙禁毒委員會(huì)、處理乞丐委員會(huì)等組織。例如根據(jù)政務(wù)院 1949 年 12 月 19日的救災(zāi)指示精神，政務(wù)院法律委員會(huì)于 1950 年 2 月 27 日召集內(nèi)務(wù)部、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、水利部等，正式成立了中央救災(zāi)委員會(huì)。民政部門和救災(zāi)等委員會(huì)的設(shè)立，不僅使社會(huì)救助工作有了組織領(lǐng)導(dǎo)保證，而且便于相關(guān)單位協(xié)同工作。要開(kāi)展救助，首先要解決資金問(wèn)題。

當(dāng)時(shí)，中央政府規(guī)定，失業(yè)工人救濟(jì)費(fèi)和范圍較大的災(zāi)荒救濟(jì)費(fèi)列中央預(yù)算，一般災(zāi)荒救濟(jì)費(fèi)與孤兒院等社會(huì)救濟(jì)開(kāi)支由地方財(cái)政和社會(huì)募捐解決。據(jù)此，當(dāng)時(shí)救助資金的來(lái)源，一是財(cái)政撥款，中央人民政府在當(dāng)時(shí)財(cái)政十分困難的情況下，自 1950 年 1 月至 9月底，直接撥給救濟(jì)和可以用作救濟(jì)的糧食超過(guò) 22.4 億斤（注：財(cái)政科學(xué)研究所編《十年來(lái)財(cái)政資料匯編》第 1 輯，第 61 頁(yè)。）。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1951年分撥經(jīng)費(fèi)達(dá) 3244125 萬(wàn)元（注：這里是人民幣舊幣，1 萬(wàn)元舊幣折合 1955年 3 月 1 日起發(fā)行的人民幣新幣 1 元。下同。）。地方財(cái)政也都分別根據(jù)不同情況撥發(fā)了數(shù)額不同的救助資金。二是社會(huì)各界的節(jié)約捐輸。如從 1949年 10 月至 1950 年 4 月，中央各機(jī)關(guān)工作人員捐出賑款 12 億元，糧食 39 萬(wàn)斤。華北軍區(qū) 6 個(gè)月節(jié)約糧食 360 萬(wàn)斤。京津兩市工商業(yè)界也勸募款項(xiàng) 12.78億余元，糧食 78 萬(wàn)斤。（注：中華人民共和國(guó)內(nèi)務(wù)部農(nóng)村福利司編《建國(guó)以來(lái)災(zāi)情和救災(zāi)工作史料》，法律出版社，1958 年，第 13～14 頁(yè)。）尤其值得贊揚(yáng)的是廣大在業(yè)工人和資本家除拿出工資或工資總額的 1％作為失業(yè)救濟(jì)金外，還積極參加了獻(xiàn)工捐獻(xiàn)運(yùn)動(dòng)。（注：中國(guó)經(jīng)濟(jì)論文選編輯委員會(huì)編《一九五○年中國(guó)經(jīng)濟(jì)論文選》第 3 輯，三聯(lián)書(shū)店，1951 年，第 242、244頁(yè)。）至于救濟(jì)糧款的發(fā)放，主要是配合不同群體的救助措施進(jìn)行的。兵馬未動(dòng)，糧草須先行，救濟(jì)糧款的落實(shí)是救濟(jì)工作得以開(kāi)展的物質(zhì)保證。針對(duì)不同弱勢(shì)群體的救助方針政策和措施如下：

（一）立足于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，依靠社會(huì)保障和促進(jìn)就業(yè)來(lái)救助失業(yè)人員當(dāng)時(shí)黨和政府救助失業(yè)人員的基本理念是：“推行積極的失業(yè)救濟(jì)，救濟(jì)失業(yè)與促進(jìn)就業(yè)相結(jié)合”，即救助與安置相結(jié)合；救濟(jì)方針是“應(yīng)以以工代賑為主，而以生產(chǎn)自救、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、還鄉(xiāng)生產(chǎn)、發(fā)給救濟(jì)金等為補(bǔ)助辦法，以求達(dá)到救濟(jì)金的使用既能減輕失業(yè)工人的生活困難，又有益于市政建設(shè)事業(yè)”（注：《建國(guó)初期社會(huì)救濟(jì)文獻(xiàn)選載》，《黨的文獻(xiàn)》2000 年第 4 期，第 17 頁(yè)。）。這就是說(shuō)，當(dāng)時(shí)救助失業(yè)的思路是立足于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，依靠社會(huì)保障和促進(jìn)就業(yè)來(lái)救助失業(yè)人員。縱觀建國(guó)初期國(guó)民經(jīng)濟(jì)極度不發(fā)達(dá)的狀態(tài)及由此導(dǎo)致的社會(huì)對(duì)勞動(dòng)力需求十分有限的情況，黨和政府依靠這兩手來(lái)救濟(jì)失業(yè)，并且把傳統(tǒng)的以消極救助為重點(diǎn)的社會(huì)保障創(chuàng)新為積極的救濟(jì)方針，無(wú)疑是高明之策。當(dāng)時(shí)的臨時(shí)性社會(huì)保障措施有以下三種：（1）以工代賑。這是傳統(tǒng)的也是積極的救濟(jì)方式。建國(guó)初期黨和政府主要是結(jié)合市政建設(shè)工程和興修水利進(jìn)行以工代賑，完成工程后獲得賑濟(jì)。這種方式一方面解除了失業(yè)人員的燃眉之急，并且使失業(yè)者因參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)而得到鍛煉；另一方面還促進(jìn)了市政建設(shè)的發(fā)展。（2）臨時(shí)性的生產(chǎn)自救。根據(jù)自愿和民主管理的原則組織失業(yè)工人參加集體合作社或個(gè)體生產(chǎn)，在國(guó)家的支持幫助下從事陶瓷、小五金、縫紉等行業(yè)的自產(chǎn)自銷或接受加工訂貨，結(jié)果自救工廠贏了利，積累了資金，工人生活得到了改善。（3）發(fā)放救濟(jì)金。失業(yè)人員因疾病等原因無(wú)法就業(yè)或在未就業(yè)前生活困難又無(wú)力參加以工代賑、生產(chǎn)自救的，由政府發(fā)給救濟(jì)金給予緊急救濟(jì)。救濟(jì)金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，以維持最低生活水平為原則。臨時(shí)性救濟(jì)失業(yè)是治標(biāo)，促進(jìn)就業(yè)、安置就業(yè)才是治本之策。其具體方式主要有：（1）轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練。即對(duì)失業(yè)人員進(jìn)行政治、文化、技術(shù)訓(xùn)練以提高其就業(yè)能力。在現(xiàn)代社會(huì)，對(duì)失業(yè)群體進(jìn)行轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練，加強(qiáng)人力資本投資，是他們?cè)倬蜆I(yè)的基本前提。對(duì)于建國(guó)初期大部分缺少文化和技術(shù)的失業(yè)人員來(lái)說(shuō)更是如此。建國(guó)頭 3 年，全國(guó) 402 個(gè)訓(xùn)練單位，共計(jì)對(duì) 106209 名失業(yè)人員進(jìn)行了訓(xùn)練（注：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中央檔案館編《1949—1952 中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編》勞動(dòng)工資和職工福利卷，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1994 年，第 220 頁(yè)。）。（2）政府安置就業(yè)。首先是努力為安置就業(yè)創(chuàng)造資源，如大力促進(jìn)私營(yíng)工商業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展等。其次是由專門的勞動(dòng)就業(yè)介紹機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一介紹職業(yè)。政府安置就業(yè)是當(dāng)時(shí)解決失業(yè)問(wèn)題的主要途徑，有利于有計(jì)劃、大規(guī)模地解決就業(yè)問(wèn)題。（3）還鄉(xiāng)生產(chǎn)，即按自愿的原則動(dòng)員城市失業(yè)者回原籍或親戚所在地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。還鄉(xiāng)者大部分由政府資助路費(fèi)并幫助解決回鄉(xiāng)后的土地、房屋、農(nóng)具等。（4）自主就業(yè)。鼓勵(lì)失業(yè)人員通過(guò)個(gè)人關(guān)系自找職業(yè)，自謀出路。這減輕了國(guó)家的壓力，也調(diào)動(dòng)了個(gè)人的積極性。通過(guò)這些方式，從 1950 年 7 月至 1952 年 9 月的短短 3 年間，全國(guó)共安置救濟(jì)失業(yè)人員上百萬(wàn)。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，到 1956 年我國(guó)就基本上解決了失業(yè)問(wèn)題。

（二）對(duì)妓女、煙民、乞丐等加以改造與救助對(duì)這些群體的救助，人民政府基本上根據(jù)中央“勞動(dòng)生產(chǎn)與政治思想教育相結(jié)合”、“改造與安置相結(jié)合”的方針，先改造其思想，使其成為新人，然后再幫助解決生活出路。具體到不同群體又分別采取了不同手段。1.解決娼妓問(wèn)題的措施大體如下：首先封閉妓院，挖掉賣淫嫖娼的老巢，對(duì)所有妓院老板、領(lǐng)家、鴇兒等進(jìn)行集中審查和處理，沒(méi)收妓院財(cái)產(chǎn)以作為救濟(jì)妓女之用。其次建立教養(yǎng)院，收容妓女，通過(guò)思想教育和勞動(dòng)手段改造其思想，幫助有病者醫(yī)治其性病。再次是對(duì)改造好的進(jìn)行具體安排，有家可歸者送其回家，有結(jié)婚對(duì)象者助其結(jié)婚，無(wú)家可歸和無(wú)偶可配者組織學(xué)藝以從事生產(chǎn)。經(jīng)過(guò)上述步驟，到 20 世紀(jì) 50 年代后期，僅經(jīng)過(guò)七八年的時(shí)間，在中國(guó)沿續(xù)了幾千年的娼妓問(wèn)題就得到了徹底清除，原來(lái)的娼妓過(guò)上了正常人的生活。2.對(duì)煙民的改造與救助措施，首先是斷絕吸食資源，禁種、禁運(yùn)，其次是禁吸。主要手段是在“三反”、“五反”形成的有利形勢(shì)下，有重點(diǎn)地、大張旗鼓地開(kāi)展群眾性的反毒運(yùn)動(dòng)，同時(shí)，各城市都成立了戒煙所幫助煙民戒煙。經(jīng)過(guò) 3 年左右的時(shí)間，我國(guó)基本禁絕了鴉片的種植、販賣、吸食，肅清了兩百多年來(lái)的鴉片泛濫問(wèn)題，吸毒者獲得了新生。3.對(duì)游民乞丐，首先是成立專門機(jī)構(gòu)，一方面收容并組織其勞動(dòng)，一方面對(duì)各種性質(zhì)不同的乞丐予以分別處理。其次，在改造教育完畢后，自謀生路。如北京市從 1949 年 5 月 27 日至 6 月 3 日，共收容乞丐 854 人，經(jīng)過(guò)教育改造后，大多數(shù)乞丐轉(zhuǎn)變了思想，認(rèn)識(shí)到勞動(dòng)光榮的道理，并走上了自食其力的道路。（注：北京市檔案館編《北平和平解放前后》，北京出版社，1988 年，第 398 頁(yè)。）其他各城市也對(duì)乞丐進(jìn)行了收容處理，城市內(nèi)的乞丐問(wèn)題很快得到基本解決。

（三）依靠合力的作用，將積極措施與消極措施相結(jié)合救助災(zāi)民建國(guó)初期救災(zāi)工作的方針是：“生產(chǎn)自救，節(jié)約度荒，群眾互助，以工代賑，并輔之以必要的救濟(jì)”。很顯然，這是以災(zāi)民自救為主、并依靠多方互動(dòng)從而發(fā)揮合力效用的救助政策。當(dāng)時(shí)，在各級(jí)政府和臨時(shí)成立的各級(jí)救災(zāi)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，救災(zāi)工作采取了如下措施。（1）減輕賦稅、發(fā)放農(nóng)貸。這既是從宏觀上恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的措施，也是傳統(tǒng)的幫助災(zāi)民自救的重要手段。（2）大力發(fā)展副業(yè)和手工業(yè)生產(chǎn)。這是周期短、見(jiàn)效快、有廣泛適應(yīng)性的積極救災(zāi)度荒措施。由于政府把全勞動(dòng)力與半勞動(dòng)力發(fā)動(dòng)起來(lái)，做到了“村村無(wú)閑人，家家有副業(yè)”，也由于有政府協(xié)助解決資金和各種合作社解決銷路，紡織、熬硝等各種副業(yè)、手工業(yè)因地制宜地發(fā)展了起來(lái)。據(jù) 1952 年統(tǒng)計(jì)，建國(guó)后，僅蘇南、蘇北、皖南、河北、平原（注：平原省，1949 年建省，1952 年底撤銷，轄地分別劃歸山東、河南兩省。）、山東、察哈爾、遼西、浙江等 9 省合作社，共組織災(zāi)民進(jìn)行了200 余種手工業(yè)和副業(yè)生產(chǎn)，維持了約 1000 萬(wàn)災(zāi)民 3 個(gè)月的生活（注：《三年來(lái)新中國(guó)的經(jīng)濟(jì)成就》，人民出版社，1953 年，第 168 頁(yè)。）。（3）開(kāi)展社會(huì)互濟(jì)。互助互濟(jì)是中華民族的傳統(tǒng)美德，也是救災(zāi)度荒的有效手段。建國(guó)初期的互濟(jì)形式主要有：一是災(zāi)民與非災(zāi)民的集體互助生產(chǎn)；二是自由借貸；三是非災(zāi)區(qū)城鄉(xiāng)的募捐與安置逃荒災(zāi)民；四是節(jié)約度荒，如機(jī)關(guān)、部隊(duì)、團(tuán)體的節(jié)約一兩米（直至四兩米）運(yùn)動(dòng)。由于調(diào)動(dòng)了全社會(huì)的力量，互助互濟(jì)在幫助災(zāi)民減災(zāi)度荒方面發(fā)揮了重要作用。（4）以工代賑。主要是組織災(zāi)民興修水利。這既是消除水旱災(zāi)害的根本辦法，也是使災(zāi)民得到賑糧從而救濟(jì)災(zāi)荒的好辦法。僅在 1950 年，經(jīng)過(guò)以工代賑完成水利工程共達(dá) 58000萬(wàn)立方米以上，參加興修水利工程的災(zāi)民超過(guò) 300 萬(wàn)人，連其家屬計(jì)算約有1000 萬(wàn)人賴以生活（注：《人民日?qǐng)?bào)》1950 年 9 月 13 日。）。（5）組織移民。對(duì)有些因受災(zāi)過(guò)重喪失了生產(chǎn)條件地區(qū)的災(zāi)民，政府采取了移民安置的辦法。如 1949 年的河北省和 1950 年的平原省災(zāi)區(qū)，先后移民 14642 和12855 人到生產(chǎn)條件好但勞動(dòng)力缺乏的黑龍江省。（注：中華人民共和國(guó)內(nèi)務(wù)部農(nóng)村福利司編《建國(guó)以來(lái)災(zāi)情和救災(zāi)工作史料》，第 20 頁(yè)。）移民安置措施，既解決了災(zāi)民生產(chǎn)、生活上的困難，也對(duì)安置地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展有幫助。（6）發(fā)放救濟(jì)物資。這主要是幫助災(zāi)民解燃眉之急。發(fā)放時(shí)對(duì)救濟(jì)對(duì)象進(jìn)行民主評(píng)議，原則是公平合理，反對(duì)平均分配、零星發(fā)放，適當(dāng)照顧重災(zāi)區(qū)的特種災(zāi)民及貧困戶。

（四）孤寡病殘的救濟(jì)建國(guó)初期，一些因貧困或受災(zāi)后家庭無(wú)力養(yǎng)育的孩子及父母雙亡的孤兒由生產(chǎn)教養(yǎng)機(jī)構(gòu)收養(yǎng)，也有一些地方，如大同，一直實(shí)行殘孤兒童家庭寄養(yǎng)的養(yǎng)育方式。對(duì)孤老病殘的救濟(jì)，1951 年 3 月 16 日，內(nèi)務(wù)部《關(guān)于春荒期間加強(qiáng)生產(chǎn)救災(zāi)工作的指示》指出：“更要重視那些無(wú)勞動(dòng)力的老弱和極窮苦者，或帶動(dòng)其生產(chǎn)，或予以較長(zhǎng)的救濟(jì)。”1953 年內(nèi)務(wù)部制定的《農(nóng)村災(zāi)荒救濟(jì)糧款發(fā)放使用辦法》，把無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)依無(wú)靠的孤老病殘定為一等救濟(jì)戶，并規(guī)定：“一等救濟(jì)戶，按缺糧日期長(zhǎng)短全部救濟(jì)。”據(jù)此，建國(guó)初期政府委托民政系統(tǒng)定期救濟(jì)城鄉(xiāng)的生理性弱勢(shì)群體，救濟(jì)金額各地有所不同，但都低于工賑工資。無(wú)家可歸、無(wú)依無(wú)靠、無(wú)生活來(lái)源又不能自理的孤寡病殘先由教養(yǎng)院、后由專門的殘老教養(yǎng)院收養(yǎng)。總之，建國(guó)初期我國(guó)的社會(huì)救助工作取得了巨大成效，短短幾年，就基本解決了舊中國(guó)幾十年沒(méi)能解決的失業(yè)問(wèn)題，上百年未能解決的吸毒問(wèn)題以及存在了上千年的娼妓問(wèn)題，災(zāi)民和生理性弱勢(shì)群體也得到合理的救助與安置。在當(dāng)時(shí)的情況下，富有成效的社會(huì)救助事業(yè)，增強(qiáng)了公民特別是弱勢(shì)群體對(duì)新中國(guó)的認(rèn)同感和歸屬感，保障了社會(huì)的穩(wěn)定，鞏固了新民主主義革命的勝利成果和新生的人民政權(quán)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展及社會(huì)的和諧進(jìn)步奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三

歷史地看，不同社會(huì)，不同歷史時(shí)期，對(duì)弱勢(shì)群體的救助方式及成效也不盡相同。新中國(guó)初期對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)救助工作具有鮮明的特色，給我們留下了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

（一）多元化的救助主體建國(guó)初期黨和政府在開(kāi)展各類弱勢(shì)群體的救助工作時(shí)，強(qiáng)調(diào)要調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量，主張依靠合力解決弱勢(shì)群體的困難問(wèn)題。考察整個(gè)救助工作的運(yùn)行可以發(fā)現(xiàn)，這一思想幾乎貫穿于整個(gè)過(guò)程的方方面面。如就參與的集體而言，當(dāng)時(shí)絕大多數(shù)政府部門和人民團(tuán)體都參與了救助各類弱勢(shì)群體的工作。救濟(jì)災(zāi)民時(shí)，民政、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、衛(wèi)生、氣象等部門以及人民救濟(jì)團(tuán)體、科學(xué)研究機(jī)關(guān)都曾參與其中；在改造和救濟(jì)妓女時(shí)，公安、民政、司法、衛(wèi)生、勞動(dòng)等系統(tǒng)和婦女組織協(xié)同作戰(zhàn)。又如就救濟(jì)資金的籌措而言，有財(cái)政撥款，也有社會(huì)各界群眾、團(tuán)體和單位自愿捐贈(zèng)。因此可以說(shuō)，當(dāng)時(shí)的救助工作調(diào)動(dòng)了國(guó)家、集體、個(gè)人三方面的積極性，其救助主體之多、牽涉范圍之廣是空前的。救助主體的多元化，便于互通有無(wú)、發(fā)揮合力的作用，這是當(dāng)時(shí)救助工作的鮮明特色，也是當(dāng)時(shí)新生的共和國(guó)成功救助數(shù)額龐大、情況復(fù)雜的弱勢(shì)群體的重要原因及經(jīng)驗(yàn)之一。

（二）因類、因人而異的救助原則建國(guó)初期，弱勢(shì)群體數(shù)量巨大，情況復(fù)雜，不同的群體有不同的特征，面臨不同的困難。因此，黨與政府在社會(huì)救助工作中一直遵循因類、因人而異的原則。首先，對(duì)不同群體采取不同對(duì)策。救助失業(yè)人員，采取救濟(jì)與安置相結(jié)合的方針；救助妓女、煙民等，則著眼于改造與救助；對(duì)待災(zāi)民，執(zhí)行生產(chǎn)自救，輔之以節(jié)約互濟(jì)的政策；而對(duì)待生理性弱勢(shì)群體則立足于財(cái)政救濟(jì)。其次，在同一弱勢(shì)群體內(nèi)也堅(jiān)持這一原則。其中關(guān)于失業(yè)人員的救助堪稱典范：對(duì)確有培養(yǎng)前途和有就業(yè)條件的，逐步介紹就業(yè)或予以轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練；對(duì)不適合廠礦需要及就業(yè)條件差的，著重鼓勵(lì)其自謀出路；對(duì)老弱病殘、無(wú)就業(yè)條件的由政府救助。在因類而異的基礎(chǔ)上，黨和政府又根據(jù)每類群體中的個(gè)體差異，堅(jiān)持了因人而異的原則，即對(duì)每類弱勢(shì)群體中的較弱個(gè)體，又實(shí)行優(yōu)先和重點(diǎn)救助，政策合理傾斜，以保證他們的基本生存條件。因類、因人而異的救助原則，不僅有利于調(diào)動(dòng)各個(gè)體的潛能，以發(fā)展促救助，而且可以鈍化社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正。

（三）積極的救助理念建國(guó)初期，黨和政府在制定各類弱勢(shì)群體的救助政策時(shí)，立足于當(dāng)時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱和社會(huì)生產(chǎn)力水平低下的國(guó)情，依據(jù)有無(wú)勞動(dòng)能力的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同的弱勢(shì)群體采取不同的政策和提供不同的服務(wù)，著眼點(diǎn)在于幫助他們維持生活，恢復(fù)其生產(chǎn)自救的能力。政務(wù)院 1950 年 6 月頒布的《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》第一條即開(kāi)宗明義地指出，“為減輕失業(yè)工人生活困難并幫助其逐漸就業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)起見(jiàn)，特制定本辦法”，這表明新中國(guó)的失業(yè)救濟(jì)政策在制定之初即明確了這一理念。各種救災(zāi)指示中強(qiáng)調(diào)對(duì)災(zāi)民“單靠救濟(jì)是不能解決問(wèn)題的，而主要靠領(lǐng)導(dǎo)和組織生產(chǎn)自救”（注：《人民日?qǐng)?bào)》1949 年11 月 10 日。），同樣反映了這一思路。這一救助理念不僅體現(xiàn)在前述各類弱勢(shì)群體的救助方針中，而且貫穿于救濟(jì)工作的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程。例如，當(dāng)時(shí)在黨和政府開(kāi)展的一系列救助工作中，重中之重是在城市和農(nóng)村分別建立了一套如上所述的生產(chǎn)自救幫扶體系，把救濟(jì)與組織生產(chǎn)緊密結(jié)合起來(lái)。這就使弱勢(shì)群體在實(shí)踐中認(rèn)識(shí)到，要擺脫困境最根本的要靠勞動(dòng)自救，從而推動(dòng)其積極參加生產(chǎn)建設(shè)。又如，設(shè)定低于工賑工資更低于職工工資的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)；嚴(yán)格救濟(jì)金的發(fā)放條件，只對(duì)城鄉(xiāng)喪失勞動(dòng)能力、無(wú)依無(wú)靠、無(wú)生活來(lái)源的生理性弱勢(shì)群體定期單純施救，對(duì)其他類弱勢(shì)群體的危困局面只給予臨時(shí)救濟(jì)；而且對(duì)救助對(duì)象要嚴(yán)格調(diào)查、民主評(píng)議；具體到失業(yè)工人，還規(guī)定必須進(jìn)行求職登記，才能領(lǐng)取救濟(jì)金，介紹職業(yè)無(wú)故拒絕者停發(fā)救濟(jì)金等。這些標(biāo)準(zhǔn)與要求促使弱勢(shì)群體認(rèn)識(shí)到新中國(guó)的救助原則是救急不救窮，從而促使他們走上生產(chǎn)自救的道路。這些制度、理念的確立符合當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，有利于施救主體和救助對(duì)象的互動(dòng)，尤其有利于調(diào)動(dòng)和培育各類弱勢(shì)群體的勞動(dòng)積極性和勞動(dòng)能力，極大地促進(jìn)了救助工作的開(kāi)展。

（四）多種手段綜合調(diào)控的救助路徑人是社會(huì)成員，人的行為、處境是社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素綜合作用的產(chǎn)物。就弱勢(shì)群體而言，其弱勢(shì)也是多種因素復(fù)合的結(jié)果。因此，如果對(duì)弱勢(shì)群體要達(dá)到既“助困”又“救人”的目的，必須依靠多種手段綜合調(diào)控。基于此，建國(guó)初期的弱勢(shì)群體救助工作，不僅在政治、經(jīng)濟(jì)方面制定了一系列政策，依靠政策手段來(lái)解決，以及在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下把弱勢(shì)群體組織起來(lái)，依靠組織手段來(lái)運(yùn)作；而且動(dòng)用了思想手段和文化手段，以解決其深層次的思想問(wèn)題，營(yíng)造關(guān)心社會(huì)弱勢(shì)群體的外部環(huán)境。如在治理娼妓問(wèn)題時(shí)，“第一步就是啟發(fā)妓女認(rèn)識(shí)舊社會(huì)的罪惡和受苦的根源，同時(shí)通過(guò)談話教育，幫助她們糾正頭腦中的宿命觀點(diǎn)、享樂(lè)思想，明白勞動(dòng)光榮的道理”。在救助失業(yè)工人時(shí)，“用訓(xùn)練班、演講會(huì)、慰問(wèn)隊(duì)等方式向失業(yè)工人指出造成失業(yè)的根本原因；……并以生動(dòng)的事實(shí)教育失業(yè)工人，使他們明了廣大在業(yè)工人對(duì)他們的無(wú)私援助……經(jīng)過(guò)宣傳教育之后，失業(yè)工人了解到國(guó)家財(cái)政的困難，很多自己能想辦法的，即自動(dòng)放棄領(lǐng)救濟(jì)糧；參加以工代賑的工人，堅(jiān)決要把工作做好來(lái)答謝政府和在業(yè)工人以及各階層人民的關(guān)心和照顧”（注：中國(guó)經(jīng)濟(jì)論文選編輯委員會(huì)編《一九五○年中國(guó)經(jīng)濟(jì)論文選》第 3 輯，第 242、244 頁(yè)。）。

由于重視弱勢(shì)群體的思想教育工作，并在工作中遵循思想教育的規(guī)律和聯(lián)系他們的思想實(shí)際，使弱勢(shì)群體在為何“弱”和如何“強(qiáng)”的問(wèn)題上有了正確認(rèn)識(shí)，從而不僅沒(méi)有與新社會(huì)對(duì)抗，而且還主動(dòng)、積極地融入到勞動(dòng)自救和建設(shè)新社會(huì)的洪流中。在改造弱勢(shì)群體思想的同時(shí)，黨和政府還在全社會(huì)傳播灌輸新的意識(shí)形態(tài)觀念，樹(shù)立新的社會(huì)風(fēng)尚，即在社會(huì)輿論上、從總體的價(jià)值導(dǎo)向上，提倡平等相待、團(tuán)結(jié)互助、扶弱濟(jì)貧，反對(duì)社會(huì)歧視，讓全社會(huì)都關(guān)心社會(huì)弱勢(shì)群體，從而為弱勢(shì)群體的救助和自救營(yíng)造了良好的氛圍。當(dāng)然，和任何政策措施一樣，建國(guó)初期黨和政府制定的針對(duì)各類弱勢(shì)群體的救助措施及其運(yùn)行也有一些不足之處，宏觀觀之，主要有：1.關(guān)于“低工資、高就業(yè)”的就業(yè)政策。一般而言，建立促進(jìn)就業(yè)的機(jī)制，實(shí)施積極的就業(yè)政策，保障弱勢(shì)群體的充分就業(yè)，是救助弱勢(shì)群體的根本手段。所以，當(dāng)時(shí)“低工資、高就業(yè)”就業(yè)政策的選擇，不僅無(wú)可厚非，而且是當(dāng)時(shí)黨和政府以人為本理念的重要體現(xiàn)。這一政策，極大地?cái)U(kuò)充了就業(yè)容量，實(shí)現(xiàn)了資源約束下的就業(yè)目標(biāo)最大化，對(duì)于穩(wěn)定建國(guó)初期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序和鞏固新生政權(quán)有著重要意義。但學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，為就業(yè)而就業(yè)，片面追求就業(yè)率和就業(yè)人數(shù)，導(dǎo)致就業(yè)安排方面的片面性，影響了勞動(dòng)效率和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高；能進(jìn)不能出的“鐵飯碗”制度，使城鎮(zhèn)企事業(yè)單位內(nèi)滯留了大量的隱形失業(yè)人員，形成了潛在的勞動(dòng)就業(yè)問(wèn)題，從而為日后新的城鎮(zhèn)失業(yè)問(wèn)題的出現(xiàn)埋下了隱患。2.在弱勢(shì)群體的救助方面，注重短期的救助措施，忽視建立社會(huì)保障的長(zhǎng)效機(jī)制。如上所述，新中國(guó)初期的社會(huì)救助事業(yè)有許多成功的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，然而可惜的是，這些經(jīng)驗(yàn)、措施和原則沒(méi)有形成穩(wěn)定的社會(huì)保障制度。當(dāng)時(shí)由于種種原因，沒(méi)有從建立完善的社會(huì)保障制度入手，以解決潛在的弱勢(shì)群體問(wèn)題；更沒(méi)有以社會(huì)保障法的形式，在已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)救助的有關(guān)理念、原則和制度加以確立，從而從較高的起點(diǎn)上規(guī)范以后的社會(huì)救助工作。所以，新中國(guó)初期的弱勢(shì)群體救助工作雖具有重要的開(kāi)創(chuàng)意義，但并未成為正式的社會(huì)保障制度的開(kāi)端，沒(méi)能為以后該項(xiàng)工作的發(fā)展提供一個(gè)平臺(tái)。

四

綜上所述，建國(guó)初期弱勢(shì)群體的救助工作是極有成效的，也給我們今天的救助工作與和諧社會(huì)建設(shè)留下了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和深刻的啟示。今天的中國(guó)社會(huì)和建國(guó)初期一樣，都處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期。對(duì)照現(xiàn)在，反觀當(dāng)時(shí)社會(huì)救助的實(shí)踐，給予我們的重要啟迪是，像中國(guó)這樣一個(gè)人口眾多的發(fā)展中大國(guó)，要卓有成效地解決弱勢(shì)群體問(wèn)題，建設(shè)和諧社會(huì)，必須動(dòng)員社會(huì)結(jié)構(gòu)中各個(gè)系統(tǒng)的力量和依靠它們之間的互動(dòng)與支持。換言之，就是需要具備四個(gè)方面的條件。

第一，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。即國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展是基礎(chǔ)。眾所周知，在建國(guó)初期，黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民為恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了艱苦卓絕的努力，從而使國(guó)民經(jīng)濟(jì)奇跡般地?cái)[脫困境并得到迅速發(fā)展。如果沒(méi)有國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)和發(fā)展以積累和提供救濟(jì)資金，尤其是開(kāi)拓就業(yè)機(jī)會(huì)，那么，弱勢(shì)群體問(wèn)題的解決勢(shì)必將成為無(wú)源之水、無(wú)本之木。建國(guó)初期救助弱勢(shì)群體的成功實(shí)踐再一次明示：經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，發(fā)展是硬道理。

第二，政治前提。即黨和政府的整合和調(diào)控能力是前提。在建國(guó)之初，如果沒(méi)有一個(gè)全新的政權(quán)，如果這個(gè)政權(quán)的執(zhí)掌者不具備相當(dāng)?shù)恼稀⒄{(diào)控等執(zhí)政能力，包括弱勢(shì)群體問(wèn)題在內(nèi)的一切異常嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題的解決都無(wú)從談起。今天，我們同樣處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，包括弱勢(shì)群體在內(nèi)的各種社會(huì)矛盾仍然很多，要正確處理和成功地解決這些矛盾，建設(shè)和諧社會(huì)，同樣要求黨和政府必須具有強(qiáng)有力的整合社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)利益、社會(huì)關(guān)系等等方面的能力，建立起高效的調(diào)節(jié)利益沖突的機(jī)制，完善社會(huì)管理體制，優(yōu)化社會(huì)秩序。這是由國(guó)家的功能決定的。當(dāng)然，因所處的時(shí)代不同，在整合、調(diào)控和管理的具體內(nèi)容和形式上要有所創(chuàng)新。

第三，思想文化條件。即成功的救助要求政府所倡導(dǎo)的保障文化、觀念必須是積極向上的。這是當(dāng)時(shí)凝聚各方力量順利開(kāi)展救助工作的重要經(jīng)驗(yàn)。首先黨與政府必須從使整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)與和諧的目標(biāo)出發(fā)，從社會(huì)整體利益和人民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，堅(jiān)定扶危濟(jì)困的信念，把社會(huì)救助工作納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，統(tǒng)籌安排。同時(shí)人民群眾作為歷史的創(chuàng)造者，要積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性。再有就是要在全社會(huì)培育自強(qiáng)自立、團(tuán)結(jié)互助、扶弱濟(jì)貧、公平正義等積極向上的價(jià)值觀、道德觀體系。這既是解決該問(wèn)題，也是防范此類新問(wèn)題產(chǎn)生的重要條件。

第四，法制保障。即加強(qiáng)社會(huì)保障立法，建立完善的社會(huì)保障制度是關(guān)鍵。這是建國(guó)初期救助工作給我們今天的有益啟示。法律具有強(qiáng)制性，制度更具穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性。今天，我們要確立社會(huì)救助工作的長(zhǎng)效機(jī)制，必須加強(qiáng)社會(huì)保障立法，建立完善的社會(huì)保障制度，這是社會(huì)救助工作經(jīng)常化、制度化和可持續(xù)的保證，是預(yù)防新的弱勢(shì)群體出現(xiàn)以及保障弱勢(shì)群體權(quán)利得到良好實(shí)現(xiàn)的根本性手段。除特別聲明外，本站不擁有文章版權(quán)。如引用，請(qǐng)注明原始出處。

文章來(lái)源：原載《中共黨史研究》2005 年第 4 期

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