減去征地拆遷，地方政府年均賺6千億“土地利潤(rùn)”

　　從1999年至2015年，這十七年是中國(guó)歷史上土地資產(chǎn)化最為迅猛的年代，全國(guó)土地出讓收入總額約27.29萬(wàn)億元，年均1.6萬(wàn)億元。

　　不過(guò)，這些錢(qián)也不全是地方政府的收入，現(xiàn)行土地出讓收入為“毛收入”，包含征地拆遷補(bǔ)償支出、土地出讓前期開(kāi)發(fā)支出、補(bǔ)助被征地農(nóng)民支出等，這類支出為政府在征收、儲(chǔ)備、整理土地等環(huán)節(jié)先期墊付的成本。

　　如果減去這些成本，能否算一算地方政府能夠到手的“土地利潤(rùn)”到底有多少?

　　筆者查閱大量資料后統(tǒng)計(jì)出，自2003年的1799.1 億元到2014年的8988億元， 這12年間地方政府獲得的土地出讓純收益約為70433億元，年均5869億元。

　　而從2003年到2014年，這期間的土地出讓總收入約為23.55萬(wàn)億元，總體來(lái)看，這12年間土地出讓純收益占到總收入的29.9%。

　　官方說(shuō)法與民間研究

　　雖然有不少學(xué)者和業(yè)界人士對(duì)土地財(cái)政詬病已久，但民間有關(guān)土地出讓純收入問(wèn)題的研究卻很少見(jiàn)。其中一個(gè)主要原因是官方較少公布這些數(shù)據(jù)，只能從各類材料中抽絲拔繭方能窺見(jiàn)一斑。

　　對(duì)于土地純收益的比重問(wèn)題，官方有過(guò)說(shuō)法也曾提供過(guò)數(shù)據(jù)。

　　2012年11月28日《人民日?qǐng)?bào)》上，曾刊登了時(shí)任財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安的署名文章《開(kāi)創(chuàng)財(cái)政理論發(fā)展新局面》，文章中稱：土地出讓純收益占出讓收入還不到1/3，不到地方可用財(cái)力的一成。簡(jiǎn)單地提“土地財(cái)政”，既不客觀，也不科學(xué)，還容易誤導(dǎo)決策。

　　2016年8月，王保安因嚴(yán)重違紀(jì)被開(kāi)除黨籍和公職。

　　財(cái)政部在《2014年全國(guó)土地出讓收支情況》曾推算，此類成本性開(kāi)支大約占土地出讓收入的八成左右。如2014年，扣除成本性支出后，當(dāng)年形成的土地出讓收益為8987.93億元，同比增長(zhǎng)13.3%，占全國(guó)土地出讓收入20.9%。

　　據(jù)此計(jì)算，2014年我國(guó)地方財(cái)政收入為75860億元，土地出讓純收益占地方財(cái)政收入的比例約為11.8%。

　　《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》中曾提供過(guò)2003年至2008年間地方政府的土地純收益，但在2009年后這一數(shù)據(jù)便不再涉及。

　　這一做法也造成了近年來(lái)官方數(shù)據(jù)的缺失，客觀上對(duì)土地財(cái)政問(wèn)題的研究制造了障礙。

　　不過(guò)，也有民間學(xué)者進(jìn)行過(guò)對(duì)相關(guān)官方數(shù)據(jù)進(jìn)行過(guò)簡(jiǎn)單測(cè)算。

　　北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)徐振宇2013年曾在一篇文章中提及一組數(shù)據(jù)，得出了2008至2012年五年間，地方政府土地出讓純收入約4.1萬(wàn)億元的結(jié)論。

　　據(jù)其測(cè)算，土地出讓純收入占地方財(cái)政收入比重，除了2012年為9.49%外，其他年份超過(guò)了兩位數(shù)，最高的2010年超過(guò)了38%。

　　就其數(shù)據(jù)來(lái)源問(wèn)題，徐振宇在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)曾表示，其數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行報(bào)告、國(guó)土資源部官方網(wǎng)站及《中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要(2012)》。

　　不過(guò)，上述幾個(gè)來(lái)源并沒(méi)有“土地出讓純收入”這個(gè)數(shù)據(jù)，他是根據(jù)相關(guān)計(jì)算得出的，即用土地出讓總收入減去土地出讓收入支出總數(shù)。

　　賣(mài)地不僅是為了賺土地錢(qián)

　　徐振宇認(rèn)為，如果僅僅衡量土地出讓總收入，政府的確獲得了巨額收益。但由于沒(méi)有考慮與土地有關(guān)的種種支出(尤其是征地和拆遷補(bǔ)償支出)，從而嚴(yán)重高估了政府從土地出讓中獲得的真實(shí)收入并夸大了“土地財(cái)政”對(duì)地方政府的意義。只有在剔除了土地交易的全部成本之后，土地的凈收益才是地方政府可支配的部分。

　　一旦考慮了成本性支出后，國(guó)家土地出讓純收入占全國(guó)財(cái)政收入和地方財(cái)政收入的比重，必然出現(xiàn)重大縮水。即便是在比例最高的2010年，土地出讓純收入占全國(guó)財(cái)政收入和地方財(cái)政收入的比重也分別只有18.91%和38.69%，2011年則迅速下降到6.92%和13.67%(甚至低于2008年的水平)，2012年則進(jìn)一步降低到4.95%和9.49%。

　　他認(rèn)為，之所以會(huì)出現(xiàn)土地出讓純收入的不斷下降，除了地方政府為防止資金過(guò)多上繳給上級(jí)政府而開(kāi)始有意識(shí)地“打埋伏”的考慮之外，另一個(gè)非常重要的因素是《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的貫徹實(shí)施，以及農(nóng)村居民維權(quán)意識(shí)的不斷增長(zhǎng)，“釘子戶”的極端反抗和種種群體性事件，地方政府被迫提高了征地和拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致政府從國(guó)有土地出讓中的純收入(扣除了土地補(bǔ)償性支出后的收入)近年來(lái)出現(xiàn)迅速降低。

　　雖然政府土地出讓純收入近年來(lái)進(jìn)一步降低，但地方政府仍然熱衷于土地收儲(chǔ)。在土地財(cái)政的運(yùn)作模式下，通過(guò)土地出讓直接賺錢(qián)是一個(gè)因素，另外借此搭建投融資平臺(tái)也是地方政府重點(diǎn)所在。

　　地方通過(guò)國(guó)土部門(mén)收儲(chǔ)大量土地，做大土地出讓市場(chǎng)，可以借此做大城市投融資平臺(tái)(可抵押的土地增多)，增加對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，此外，商業(yè)用地出讓增多，房地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)模也會(huì)隨之變大，附帶而來(lái)的稅收也會(huì)增加。

　　《2015年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》顯示，截至2015年底，全國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為49.08萬(wàn)公頃，抵押貸款總額11.33萬(wàn)億元，同比分別增長(zhǎng)8.8%和19.1%。

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