張建剛譯
內容提要：文章主要討論應對危機的制度變革的方式。通過緩慢而痛苦的干預和摸索，歐洲中央銀行為瀕臨崩潰邊緣的歐洲金融和銀行系統創造了新的政策空間。但是，承諾實施緊縮和大幅削減政府支出使實現更強大聯盟的目標比以往任何時候都更加渺茫。本文主要考察出臺特別決議的制度優勢和缺陷。文章還對照加拿大在1960-2000年間的長期憲法戰中出臺的特別決議進行了比較分析。最終，渥太華的戰略使加拿大聯邦的權力更加分散，也更加脆弱。盡管通過巨額的不斷的公款緊急救助，歐洲資本主義得以繼續存在，但是歐元區經濟在不久的將來會面臨某種崩潰的局面是很明顯的了。
關鍵詞：歐盟一體化全球金融危機制度設計缺陷比較危機管理治理公共政策歐洲戰略選項
當前的狀況
對發韌于2008年的歐洲金融危機進行一個透視分析是非常重要的。我們可以通過提問幾個重要問題展開分析。到目前為止，我們了解到，這些重要問題涉及歐盟的制度差異、創新過程、設計缺陷和歐洲中央銀行(ECB)的中樞功能等方面。這里最關鍵的是各國中央銀行的一致干預，這使全球資本主義免于崩潰而獲得了生命保障。歐洲中央銀行、美聯儲、日本銀行和英格蘭銀行在全球金融市場不斷地進行干預，這些干預包括量化寬松、發放巨額貸款救助銀行、緊急救助主權債務，據估計高達八萬億美元的納稅人的錢已投進去了，而且賬單還在繼續高漲，但完全計算出所付的成本還有待時日。當前的情況非常復雜，歐洲中央銀行這種“漸進戰略”所帶來的問題總是比答案多。本文接下來將要考察出臺特別決議這種制度安排所具有的有效性和局限性。并指出，盡管通過巨額和不斷的緊急救助使得歐洲資本主義得以存活下來，并取得了一些成就，但在不久的將來，歐元區經濟將面對某種崩潰，這種最糟糕的情形已逐漸明朗化了。相比之下，使聯盟更加強大的目標變得更加遙不可及了。
漸進戰略：各國首選但昂貴的選擇
很多年前，一位卓越的經濟學家查爾斯•林德布洛姆寫了一篇非常形象的關于漸進戰略的科學的文章，它為初級工具主義進行辯護。他認為，政策精英在選擇時對所選擇的工具只抱有有限的信心是合理的。當然，當單個的管理者的行動能和其它管理者的行動協調起來時，就會有一個更好的決策效果，但這一協調過程經常被打斷。管理者并不是具有教科書上所講知識的理性的行動者，因為他們并不了解全部的現實替代方案。實踐者都是短期主義者，因為在最好的情況下，“他們也只能期望達到部分目標”(林德布洛姆，1959，80)。政策陷阱是指，政策精英的政策選擇范圍被鎖定，他們不斷地重復他們熟悉的和經過考驗的程序，并先入為主地選擇他們最了解的政策工具。他們依賴于過去按部就班的方法，避免為解決復雜問題而進行根本性的變革。這樣做的缺點就是，難以找到這次災難的根本原因，也難以提出擺脫這次危機所需要的結構性改革方案。
大多數專家認為歐盟并沒有一個事先準備好的方案來處理銀行和主權債務的緊急情況，也沒有一個故障安全保護機制來管理這么大規模的銀行和主權債務危機，同樣也沒有計劃來應對持續增加的銀行失靈，更沒能預料到需要在西班牙、愛爾蘭、葡萄牙、希臘、塞浦路斯和意大利進行緊急救助。與此同時，法國可能就是下一個救助對象。緊急救助并不簡單是一個制度設計中的不可分割的部分。西蒙•約翰遜已經展示了把實際經濟和符號經濟脫節后導致的后果。自從20世紀90年代以來，對金融市場放松管制已經成為公共政策的基調。在歐盟，一個實際經濟與符號經濟脫節的扭曲效果就是產生嚴重的經濟比例失衡問題。銀行業是如此集中，以致變得太大而難以管理。歐盟已經設法通過歐洲中央銀行創造新的政策空間來克服銀行和主權債務危機帶給它的震驚和痛苦，這樣做是很有必要的，也得到了德國的支持。
歐盟的電話銀行(UBERBANK)和緊縮救助計劃包
歷史學家無疑將確認，是歐洲中央銀行作為救助銀行的統一干預，才把歐盟從崩潰的邊緣拯救了回來，而不是任何其它行動。國際貨幣基金組織金融穩定部門的負責人說，他們做了絕對必要的事情。現在他們不得不修復金融制度，并處理廉價貨幣帶來的意外后果((Giles 2013a)。歐洲的經濟展望已經有二十年沒有這么悲觀了。
歐洲經濟的停滯很明顯是由于強加給歐盟成員國經濟上的緊縮措施和大幅削減政府支出導致的。在南部歐洲，中小型企業無法獲得銀行貸款，尤其令人擔憂。除非再融資的利率進一步下降，否則，令人擔憂的經濟就仍然會陷入衰退的泥潭，新的就業機會的出現也將成為泡影。歐洲中央銀行沒能很好地履行其職責來結束各自為政的借貸利率問題，它在2012年秋天曾宣稱引入《直接貨幣交易計劃》是合理的，并將結束上述狀況。這一計劃拯救了歐元，但卻使歐洲南部的外圍經濟體深陷麻煩之中。
歐盟正在經歷乏力的增長和史無前例的失業潮——特別是30歲以下人員的失業猛增。據估計，在西班牙、葡萄牙、塞浦路斯、愛爾蘭、法國和英國的30歲以下人中，幾乎50%沒有工作。在西班牙，190萬家庭是零就業。西班牙的失業人口突破了600萬，創造了新的記錄。法國的失業人口也突破了320萬的界線。2012年，德國總理安格拉•默克爾再次建議德國提高借貸率，至于歐元區的外圍經濟，她建議歐洲央行增加流動性使中小企業能夠得到貸款。她這樣的評論，是在經濟條件不斷惡化和成千上萬的歐盟居民遭受經濟折磨的語境下做出的。然而，在經濟復蘇之前，失業人數是不可能下降的。此時，危機管理正在制造一個雙重速度或多重速度的歐洲，有證據表明，政策失誤將會導致更加困難的局面。
自2008年以來，歐盟已經經歷了緊縮之火的洗禮，但歐盟卻比以往更加分裂，并且南北歐之間的深層次的結構性危機更加明顯了。四個最痛苦的歐元區成員國的債務水平持續高漲。葡萄牙正在接近并將超過意大利成為第二高債務國。愛爾蘭、西班牙和葡萄牙看到，自從把《財政協定》中的緊縮政策(合法地限制預算赤字的規模)奉若神明以來，這些國家的債務水平就不斷增高。
阿瑟•唐納警告到，財政緊縮使大多數的歐洲國家的債務變得更加糟糕。國際貨幣基金組織預測的結果也是，政府債務將繼續比今年和明年的經濟增長得更快(Donner 2013)。歐盟委員會主席若澤•曼努埃爾•巴羅佐承認，現在歐洲已處于緊縮極限附近(Spiegel and Ehrlich2013a)。法國的債務占它的國內生產總值(GDP)的80%多，而意大利則超過了它的GDP的125%。歐洲央行的緊縮政策與創記錄的低利率結合起來的即時效應就是，即使法國能夠以最低利率借款，而且西班牙的借貸成本已經下降，但兩國仍然會遭受失業潮，因為緊縮政策已經使它們深陷衰退之中(見圖1)。
圖1：緊縮政策的嚴重的債務陷阱
來源：轉引自唐納(2013)
小政策措施的功能及其局限性
隨著歐洲深陷麻煩之中，日益不安的歐洲公眾正在為主權債務危機和銀行破產危機埋單，就像在這里所寫的那樣，更多的大戲正在上演。卡門•萊因哈特(Carmen Reinhardt)與肯尼斯•羅格夫兩位教授在合著的《史無前例：八百年理財不善苦果今嘗》這本開創性著作中指出，歐洲就像全球其它地方一樣，正處于一個10-15年的衰弱的、緩慢的、走走停停的復蘇周期之中，在這一時期更多的動蕩可能會不斷出現。歐盟的政策教訓是，進一步的緊縮將使歐元區離它的經濟增長最高水平更遠(Hallett 2013)。其次，雖然通貨膨脹率很低，但是消費者信心由于大幅的支出削減而遭受沉重打擊。由于歐洲央行的政策基本上缺乏彈性，歐盟經濟也處于低迷之中，緊縮措施和不切實際的通貨膨脹目標妨礙了銀行對日益加劇的衰退做出有效的反應。到目前為止，消費者信心還沒有任何復蘇的跡象。
國際貨幣基金組織警告到，金融環境的改善不得不通過消除潛在的不穩定性和促進經濟復蘇的政策行動來維持(Giles 2013b)。按照馬丁•沃爾夫的觀點，銀行的工作就是在保持穩定的通貨膨脹率的前提下確保經濟活動維持在最高水平，特別是在經濟形勢正在惡化的情形下(Wolf 2013)。擺脫這樣一個金融困境要比維持低通貨膨脹率和實施穩定的緊縮政策困難的多。如果失業水平仍然保持在歷史記錄附近，暫時性的失業就有可能成為永久性的。法國如果沒能降低它的債務水平，它可能要求進行主權債務緊急救助。憤怒的市民使憲法法院面臨新的挑戰，這可能導致由所謂的國際貨幣基金組織、歐洲央行和歐盟委員會三駕馬車談判達成的緊縮方案流產。2013年4月葡萄牙就發生了這一幕，原來建議的緊縮方案流產了，不得不按照憲法法院的決定來重新談判。因為，在原來的方案中，政府沒有能有效保護公共部門雇員的養老權利。歐洲三駕馬車的精英管理者還有很多問題有待解決。即使管理最好的德國銀行也需要重組、救助、兼并，實際上，改革還沒有真正認認真真地開始。貨幣政策自身并沒有效，他們不得不輔助以其它措施和政策，如：構建一個有更高資本標準而更富有彈性的金融制度，實施能夠有效地增加需求創造就業的宏觀經濟政策。
特別決議和政策創新：歐盟過去有過成功的危機管理策略，但這次卻不同了
理論上講，歐洲央行的反應不得不理解為是一次在非正常時期的非線性干預。像歐盟這樣的超國家體通過特別決定的危機管理和不停的政策創新已經渡過困難期。當前的金融危機是半個世紀以來涉及超過6億居民所面臨的最大的生存挑戰。在過去，不停的創新拯救了歐盟，但今天，這可能是一個“黑洞”，成為錯誤的過程驅動管理策略。在作為煤鋼共同體的早期，歐洲共同體設法應付過去歷史上的每次危機，并進入一個新的發展階段。在午夜前兩分鐘，它還在進行制度建設和創新活動。1997年的《穩定與增長協定》就是另一個在匆忙中制定政策的例子。它的近期目標是通過采用嚴厲的措施迫使結構性赤字遵守金融紀律，從而糾正這失衡狀況。但是，當法國、德國、意大利等國反復地難以達到規定的不超過3%的赤字目標要求時，協定陷入了混亂中。作為回應，歐洲央行在這個令人震驚的集體責任制失敗的例子中，不再堅持原來的一些原則。甚至在2013年，法國、荷蘭和意大利也將難以達到3%這一門檻。
歐洲政府間協定規定外圍國家，比如意大利，每年要償還價值超過(GDP)2%的債務。這就要求他們至少要用一代人的盈余來償還債務。但是，有人驚奇地發現，在異常的情形下，《財政協定》中限制預算赤字的原則可以在某種程度上進行改變。在2013年，法國債務水平降低之前，德國曾給了法國一年債務寬限期，這樣做是有政治動機的。德國官員不想在大選剛結束幾個月之后，就挑起法德之間的爭吵(Münchau 2013)。這樣的臨時決議進一步強化了南北歐之間在管理上的分水領，并成為一體化危機中的一部分，這使得歐元區經濟發展速度呈現很大差異。法國、意大利、愛爾蘭和葡萄牙等成員國在談判中涉及的條款差異很大，償還債務的時間表也大不相同。為什么是這樣呢?
歐洲央行開始行動起來，并突破(避開)歐盟的憲法限制條件
作為應對危機最重要的玩家，歐洲央行出乎意料地沒有發揮它的領導作用。根據歐盟運作條約第125款和第123款，歐洲央行被禁止成為最后貸款人(Braun 2013)。2008年，雷曼兄弟公司轟然倒塌后，圍繞這樣的限制條款找到了一個創造性的辦法就是保羅•克魯格曼所稱的非常時期的“規則變通”。歐洲央行對使愛爾蘭、葡萄牙、西班牙、希臘、塞浦路斯和意大利的經濟陷入困境的主權債務危機的干預，成為一個轉折點。在2011年，歐洲央行給商業銀行提供了無條件的三年期貸款，然后還創立了一個債券購買計劃。歐洲央行連續的干預促使歐盟生存下來了，但是也為此付出很大代價，歐盟在政治方面遭到嚴重削弱(see Table 2)。經濟沒有增長，打造一個強有力的歐洲聯盟是不可能的。在第三年，國際貨幣基金組織已經下調了預期，認為歐盟經濟復蘇將是緩慢的。國際貨幣基金組織總裁克里斯蒂娜•拉加德警告有三種速度的復蘇，一些國家復蘇得比較快，一些國家在慢慢地好轉，而其它一些則還深陷麻煩之中。直到2012年，拉加德還公開地要求國際貨幣基金組織與商業銀行、歐盟委員會和德國保持距離。雖然，銀行聯盟是否能夠或者說如何產生還不明確，也會面臨默克爾的反對，但它將會分散風險，并將歐盟變成一個更加強大的聯盟。如果最終目標是歐盟重獲新生并變得更加強大，許多歐洲人對當前的經濟復蘇和制度改革的評價將是暗淡的。
Figure 2.A Massive Keynesian-Style Rescue Efforts by Central Banks
Source: Giles (2013c).
歐盟沒有一個可行的政治方案能夠存活下來嗎?誰掌握真正的權力呢?
前景渺茫是由于歐盟內部的嚴重分裂和它的治理結構的難以發揮作用導致的。各國政府想要更多做決定的權力，成員國都不想由另一個像布萊爾或前歐盟委員會主席雅克•德洛爾這樣強有力的人物來掌控一切。歐盟委員會曾經是德洛爾領導下歐盟的權力中心，現在權力已經轉移到歐洲理事會，在這里成員國希望確實能夠在確定重大問題的議題上發揮更大影響力。從制度上講，現在權力已分成幾份，就在幾個相互競爭的決策中心之間分配，他們是——歐盟委員會主席巴羅佐、首任歐洲理事會常任主席赫爾曼•范龍佩、歐洲議會議長馬丁•舒爾茨和歐洲聯盟法院(ECJ)。歐盟的經濟目標曾經就是為非常明確的政治方案服務，因為歐洲一體化的意圖就是要打造、拓展、塑造“一個真正的政治共同體”。政治方案由創始成員國決定，按亨利•保爾•斯帕克的話來說，“這是一個更大的政治革命的第一階段” (Maas 2008, 584)。目前，歐盟有27個成員國，并且波羅的海國家正在排隊等候加入，但是這不再是一個明確的強制的政治方案。歐洲需要超越死釘默克爾的傳統自由主義的作法，而要在它的居民中建立起對歐洲的忠誠感和責任感(Ryner 2013)。歐洲的第一要務是要維持穩定的就業和確保未來的安全。緊縮政策已經重創了歐元區的社會市場，因為實際經濟狀況正在持續惡化。就像雅克•德洛爾尖銳指出的，“愛上共同市場是很難的” (Maas 2008, 584)。歐元區中的南部歐洲、北部歐洲和很多前蘇聯陣營中的成員國之間的社會經濟分裂變得越來越大，這使本來就一團糟的治理更加混亂。沒有人會感到驚奇，這個共同體將永久性地處于危機之中，也沒有能力為它的未來做出艱難的決定。
實際的交易人德國并不打算對歐洲的金融制度進行根本變革，從而允許歐洲央行直接借錢給政府。德國的財政部長警告，目前設立救助基金和歐盟緊急救助機構的提議需要修改以前的《里斯本條約》，或者使節使這一重要的動議能夠成為法律。如果不需要數年才能生效，這個兩階段過程也需要花費數月。德國民眾和它的政治精英仿佛都一致反對對陷入麻煩的歐元區國家實施緊急救助，因為這些措施會違反現在的條約限制條款。因此，目前為止，銀行是否將擁有法定權力成為一個共同的強有力的權力集中的管理機構還有新的不確定性。德國已經在緊急救助計劃這一影響深遠的規制改革上放緩了腳步。如果歐洲央行打算把歐洲最大銀行的監管權集中起來，那么，到目前為止現存的歐洲內部之間的協調是不夠的，實現有效地合作要求得更多。
例如：歐洲央行需要保護那些在《貸款融資計劃》下獲得降低借貸利率貸款的成員國免于損失。但是，并沒有協議說明應該如何做。在艱難的改革進程中，大量的技術問題和政治問題依然懸而未決。一旦2013年默克爾贏得大選，德國可能在苛刻的緊縮目標上軟化立場，并會不太支持歐洲央行的傳統政策。自從2008年金融危機使歐盟經濟掛上倒檔以來，她就是一直是“鐵娘子”。專家們解釋到，她根深蒂固地反對歐洲央行擴大權力的立場開始軟化了，這主要由于金融危機擊垮了很多銀行并把成員國的經濟推上了破產的邊緣的實際原因。對于全歐洲三千萬的失業者來說，德國的選舉不可能改變什么。公共支出的縮減、經濟增長的放緩、更多緊縮政策的出臺將使2014年的經濟進一步緊縮。
歐盟多方面監管失靈
主權債務危機把很多神話炸得粉碎，這些神話包括：歐洲監管制度的優越性、治理結構的重要性和與歐盟社會市場相聯系的正的外部性。與奧巴馬政府快速的干預和對銀行和準銀行進行的大規模救助相比，歐盟所做出的反應僅僅算得上及格而已。雖然在最后，歐洲央行行長馬里奧•德拉基承諾無條件地動用歐盟的資源防止危機的蔓延。德國、瑞士、荷蘭和英國的“A”級銀行投資了數十億歐元來購買次級債和其它風險很高的資產，這已經嚴重影響了它們的資產負債表，而歐洲人還是沒有充分吸取這些教訓。歐洲人相信他們的監管安全網絡能夠使他們的金融體系不會發生危機，但結果證明，這只是幻想而不是事實。大量的遭受損失的銀行沒能通過布魯塞爾要求的關于清償能力和穩定性的“壓力測試”，這震驚了歐洲的民眾，也在歐洲政治精英與普通大眾之間打入了楔子。強加的嚴厲的緊縮措施推動短期失業人數和長期失業人數不斷創造新的記錄。經濟增長受到嚴重阻礙。歐元區的很多國家，由于受到不斷攀升的借貸成本、不斷惡化的資產質量、低利潤率和破損的社會保障體系的影響，而步履艱難。國際貨幣基金組織警告，如果沒有更多的改進，歐元區的金融狀況將不斷惡化，導致“金融不穩定性的事件將反復出現” (Giles 2013d)。可以肯定，經濟不穩定的后果是由于緊縮政策這杯毒酒和監管失靈造成的。
第二個被粉碎的神話(雖然遠沒有消失)是，根據新自由主義的基本原理，不需要有一個自動保險機制來處理主權債務危機和全銀行系統失靈的可能性。一旦金融系統發生崩潰，也沒有充分的安全保障機制可供提供。《馬斯特里赫特條約》的狂妄自大，已經導致人們對歐洲政體的基本可行性提出了疑問。成員國想保留本國的標準和一些慣例，而同時支持(在理論上)金融制度實現超民族國家的真正的轉型。隨著反緊縮陣營的在遭受危機打擊的歐洲出現，紀律嚴明的德國人的領導權本身卻成為贏回公眾支持進行民主改革和金融制度改革的障礙。有一個問題提出來了，聯邦銀行是對歐洲政體負責，還是僅僅對德國的選民負責?在歐洲這個層面上分享權力不是德國的憲法文化，而且從來也不可能是。真正的后臺老板只能是聯邦銀行和德國的國內政治。隨著全球經濟千篇一律地陷入困境之中，沒有理由相信通過漸進的改革，歐洲經濟能夠獲得持續的高速增長。一點也不用驚奇，由于在歐洲央行和真正享有權力者之間存在這么多模棱兩可的地方，不同的銀行機構從危機后的計劃中所吸引的教訓在整個歐洲將是不同的，不會很好地統一起來。
由于缺乏協調的制度來對發展一站式的金融監管機構作出反應，銀行建立具有唯一的監管者的單一的決議制度的前景是非常渺茫的。塞浦路斯的干預證實了懷疑在歐盟治理模式中存在弱點的觀點。一個管理的學習曲線絲毫看不到，隨后，德拉吉直言不諱地稱歐洲央行的塞浦路斯銀行和主權債務救助是一個拙劣的倡議(Steen, Wilson and Peter Erhlich 2013)。在塞浦路斯銀行的個人銀行存款的充公的作法，在歐元區長期的主權債務危機中開啟了新的且有爭議的篇章。這是德拉吉暗示做出的一個反應，它將不是未來其它危機干預的一個樣板。
歐盟社會市場的解體
從這次金融危機中學到的一個教訓就是，在物質世界中存在高度的分歧難以被統計模型捕捉到。不確定性和流動性在促進傳統的思想被一些事件取消其合法地位的過程中成為決定性的因素。自2008年以來，精英和非精英之間的力量對比已經大大改變。政治精英不再決定由誰來談金融危機和定義公眾議題(Birchfield and Hayes 2013)。在巨量信息和社交媒體時代，公眾不再很容易地被他們的民族精英們所領導。社交媒體和網絡行動主義者成為重要變量，這使得對布魯塞爾的強有力的官僚機構、財政部長、總裁和首相之間關系的理解更加復雜化。尤爾根•哈貝馬斯在他最新的書中寫道，歐元區處于危機之中，資本主義再像它現在這樣的方式組織來行事是不能維持它自身的。公眾已經掌握了這一至關重要的真理，但到目前為止，只有在西班牙、意大利和法國能夠進行戰略性的干預，并取得有限的效果(Habermas 2012)。已經證明，沒有歐元區的強大，建立一個更強大的聯盟是不可能的。
歐洲政治及其領導人的醒悟導致意大利和希臘反對建立政黨的運動取得驚人的勝利，但這在西班牙和愛爾蘭卻并不驚奇，因為這兩個國家一直有堅持草根政治反對建立政黨的傳統。在2013年年初，民眾對歐盟政策的不滿已經被歐洲的政治精英們所充分了解。巴羅佐被迫承認“歐洲已處于緊縮的極限”，并認為如果緊縮政策得不到最低限度的政治和社會支持，它就是一個失敗(Spiegel and Ehrilch 2013a)。
提振國內經濟增長需要銀行的支持，特別是在南部歐洲，對處于麻煩之中的中小型企業要給予額外的貸款。歐洲央行提供給歐洲銀行的低利率放款業務還沒有傳導到公司和家庭，這主要由于令人痛苦的歐元區勞動力市場一直處于低迷狀態——銀行的擋箭牌。緊縮所帶來的令人討厭的副作用和鼓勵私人部門擴大支出的努力相比，給勞動力市場留下了很多新手。當面對來自聯邦銀行的堅決反對時，新的公共投資(直到現在為止)既不是振興計劃中的一部分，也沒有優先考慮擴大需求。這些國家并沒有通過支持龐大的借款計劃而獲得一些余地來修復它們停滯的經濟(Münchau 2013)。
歐盟未來四個選項
因為，目前有四種相互矛盾的經濟方案正在競爭，未來的圖景是令人困惑的。
1、繼續采用漸進的方式應對歐元區的危機。就像先期歐洲央行做的那樣，對金融制度進行有限的改革，提高資本準入條件，進行更積極的監管。而一些結構性的改革則待未來再說。
2、建立一個多重增長速度的歐元區經濟。其中的核心經濟體一切運行良好，主權債務處于低風險水平，預算赤字風險適中，通貨膨脹率較低，銀行資產負債狀況良好。真正需要采取的措施就是改善經濟增長的環境，阻止國民收入進一步下滑和縮減。對于那些受到緊縮政策打擊的歐洲外圍經濟體，留給他們政府的政策空間就是——他們可以并有能力自主設計和實施他們自己選擇的公共政策。
3、一個最極端的選擇就是歐元崩潰和歐盟在金融危機中解體。成員國逃離歐元區或者復蘇無望。由于英國威脅退出，第三種選擇的吸引力越來越大。
4、最樂觀的目標就是通過進行重大改革重建歐盟。通過改革解決需求不足、增長乏力、金融制度陳腐、公共債務高企等問題。這個“遙遠的彼岸”似乎只是一個烏托邦式的想法。還沒有一個路線圖能清楚說明如何使這個共同體變得更加強大，而不只是把決策權力轉交給一個超國家體。由于在歐洲理事會和其它機構中沒有像在《里斯本條約》中所預想的集中的政治權力，決策將會繼續受到那些在制度層面難以刺激創新的政治文化條件的限制。
所有這些選項都擺在了桌面上。但是，歐元區經濟為了生存而戰，歐盟委員會和銀行只有接受最后時刻的特別決議選擇違約。由于歐盟經濟在第三年仍處于衰退之中，持有壞資產金融系統和大量沒有改革的銀行系統在經濟中的權重下降了。布魯塞爾的精英們致力于構建一個更加強大的歐盟，因此，緊急救助措施會一個接著一個。國內政治是進行結構改革的最大障礙。德國立即拒絕了建立一個具有監督和存款保險職能的銀行聯盟的想法。這樣，由于沒有有效的集體行動，狹隘的自利將“難以保護公共的利益”。
很多人像沃爾夫岡•明肖一樣，相信歐元區很快就會解體。他強調，最大的風險來源于錯誤的政策不斷重復，他們應對緩慢，累積了不少矛盾，但這并不是一個大的不幸事件(Münchau 2013)。依照不規范的危機管理，他的分析并不令人驚奇。作為指定的第一救助者，公共機構和政治精英對實時需要作出了及時反應。他們的政策反應是避免作出大的動作，但是，最終證明權宜之計的政策對于結構性的經濟停滯是不夠的。這要求采用新的制度和實踐來應對迅速升級的系統性金融危機。反緊縮運動在歐元區的外圍國家迅速興起，這主要由于這些國家的經濟和人口遭受到了沉重打擊。當然，歐盟已經犯下很多災難性的重大錯誤。最最重大的錯誤就是，一些合理的緊縮政策卻由于在新的要求政府退出嚴厲的緊縮政策的壓力下被取消。到目前為止，通過給陷入麻煩的經濟注入貨幣的作法所提供的政策空間并未產生能夠修復金融體系的措施。如果長期利率水平接近于零也不能改變歐元區的經濟狀況，接下來會是什么呢?
魁北克獨立運動引發加拿大40年的憲法之戰：與歐元區危機管理驚人的相似之處
從一個比較分析的視野來看，加拿大從1970-2000年的憲法之戰是一個比較適當的非對稱危機管理的案例。加拿大是一個高度多樣化的聯邦國家，由10個省份組成，這些省份都擁有很大權限，是強有力的行為主體。加拿大與原土著居民的聯系很緊密，在渥大華的聯邦政府主要負責宏觀管理。加拿大面臨各種各樣的相互競爭的腳本，很像歐洲現在面對的局面：主要省份的產業不同、發展速度也不同;給予魁北克某種特殊的地位;魁北克完全徹底的獨立;或者聯邦變得更強大。
回想起來，魁北克人黨是在20世紀70年代早期突然出現在加拿大的政治版圖中的，他們致力于從加拿大分裂出去，建立獨立的魁北克國(see Table 3)。以瑞內•萊維斯克成為魁北克省的總理為標致，省政府在1976年正式成立。兩次全民公投分別在1980年和1995年舉行，在第二次公投中魁北克黨人僅以少7萬張選票未能達到多數而失敗。最終，曾經在這場戰爭中缺位的加拿大的其它省份也卷入了這場政治戰爭。皮埃爾•特魯多打破了僵局，并在1982年成功地將《加拿大憲法》從英國議會迎回了加拿大，但魁北克拒絕新憲法。他的策略是分化主權主義者，主要通過賦予魁北克保護少數族群使用語言的權力，并使法話成為加拿大的第二官方語言來實現。但在迎回新憲法的過程中對萊維斯克和魁北克的憲法理想的背叛也為1995年的第二次全民公投埋下了種子，那次公投使渥太華差點失去魁北克(Russell 2012)。
加拿大憲法危機時間列表
1968年——魁北克人黨成立。
1969年——提高英語社區和法語社區平等性的官方語言法案通過。
1970年——十月危機：在魁北克解放陣線(FLQ)的一些成員綁架了英國貿易專員詹姆斯•克羅斯并殺害了魁北克勞動部部長皮埃爾•拉波特之后，加拿大政府宣布戒嚴，開始鎮壓暴力叛亂。
1976年——魁北克人黨在瑞內•萊維斯克領導下贏得魁北克的選舉，該政府提出了101法案(法語憲章)，這導致一些商業活動從蒙特利爾轉移到了多倫多。
1980年——魁北克獨立運動公投未獲通過(59.6 %對 40.4%)。
1982年——皮埃爾•特魯多從威斯敏斯特的英國議會把《加拿大憲法》迎回了加拿大，但魁北克拒絕批準該法案。
1987年——簽訂《米治湖協議》。加拿大總理布賴恩•馬爾羅尼與10個省的省長通過談判達成協議，承認魁北克具有獨特的地位。
1990年——《米治湖協議》在馬尼托巴省和紐芬蘭省失效。
1992年——《沙洛特條約》在全民公投中被駁回。
在1993的地震選舉之后，魁北克主權運動的復活使聯邦議會中的進步保守黨被清除出去，聯邦議會中魁北克所占有的75個席位中的54個席位被魁人政團占有。盡管沒有得到國家的授權，他們實際上已成為官方的反對派。
1995年——第二次魁北克公投僅差1%而未獲通過。
2000年——《清晰法案》成為法律。
2011年——魁人政團選舉失利，僅贏得4席，而2008年則擁有74席。
來源：Francoise Boucek
魁北克的聚焦戰略與渥太華對密集創新的依賴
魁北克有實現獨立的計劃、意圖、策略和最終目標。與此相對應，加拿大政府只是有很多臨時性的計劃來削弱魁北克分離分子的吸引力。渥太華在每次危機中總是得過且過，采用臨時性辦法來應對魁北克人黨采取的措施，剛開始試圖粉碎他們的獨立運動，然后又與之妥協。特魯多奮力與魁北克黨人作戰，雖然最終沒能打敗魁北克的分裂分子。他反對魁北克人強烈要求被承認是獨立社會的憲法之戰，使自由黨失去在魁北克的聯邦議會的席位。這構成了自由黨政治權力的基礎，從而使自由黨能夠幾乎沒有中斷地統治加拿大60年。隨著特魯多從公眾生活中退出，保守黨繼承了他的策略，采取紅蘿卜加大棒的政策。當魁北克人黨的勢力威脅到加拿大的領土完整時，布賴恩•馬爾羅尼承認魁北克具有特殊的地位——創造了一個進行憲法改革并具有雙重發展速度的加拿大。最終的行動發生在80年代后期，但這也沒有能夠使加拿大的新憲法生效，因為在全民公投中，原土著居民拒絕了《沙洛特條約》、馬爾羅尼為魁北克提供的倡議和土著居民憲法改革。這將是加拿大的精英們經過長期的協商過程和充分的討論之后達成的共識。該共識寄托了人們很高的期望——一勞永逸地解決涉及渥太華和各省之間的權力分配的加拿大憲法之戰。
在1982年，加拿大的《權利和自由憲章》被批準之后，政策出現了一些新的變化。對于很多專家來說，在加拿大人之間尋找新的協定過程中，最重要的發展是加拿大的社會市場中的權利和自由得到不斷擴展和深化——這是所有現代身份的共同特征。
以今天的觀點來看，我們可以看到加拿大的政治文化總是以出乎意料的方式來轉變。平等地加入加拿大政體的誓言對大眾的吸收力還不能被低估。《權利和自由憲章》也承認對于加拿大的兩種官方語言的保護的需要、兩性的權利、原土著居民的集體權利是不對稱的。理論上講，這是一種更大的公平，但是，它對于個體在消除遷徙障礙和廢除就業歧視等方面的具體效果卻是喜憂參半。
值得強調的一點是，在加拿大制度結構中缺乏立法并沒有妨礙渥太華在養老金、集體談判和就業保險等社會福利計劃中引入改革措施，這些都超越了狹隘的加拿大聯邦制的守法主義。在現代社會公民權和社區的概念上講，加拿大的治理在大部分時間里還是比較平穩的。一個強化的既是某省的也是國家的社區成員資格成為個人和集體授權的工具之一。從20世紀80年代起，即使在魁北克的多元文化論和跨文化主義的重要性還遠不清楚的情況下，公民權利的擴大賦予加拿大公民權更多的含義和內容(Gagnon and Tully 2002)。
值得歐洲學習的教訓：政治變革中民眾運動的主要功能
加拿大憲法之戰說明的教訓之一：漸進主義的公共政策最終使加拿大聯邦變得更加虛弱、更加分裂、更加分權。它打開了聯邦分權之門。在健康、教育和就業培訓等領域缺乏強有力的聯邦的領導，這些關鍵的權力被分配給了地方和省政府。按照憲法，這些政策領域的管轄權是由聯邦政府和地方政府分享的。在自由黨執政時期，由于渥太華掌管著錢袋子，聯邦政府在制定國家標準方面發揮了領導作用。現任哈珀政府已著手進行一些政策改革，希望縮減聯邦政府的職能、減少聯邦政府對各省的轉移支付額和擺脫標準制定的事務。
在經濟增長很不平衡的歐洲，權力下放帶來新的挑戰，因為這樣一種制度設計留給政治精英的任務就只有負責基本制度流程和做出決策。歐洲學到的教訓就是，由于現代歐洲中的大部分大眾被排斥在政策制定之外，歐洲在民主選舉中和大街上面臨更多的騷亂。哈貝馬斯(Habermas)尖銳地指出，大眾觀點——民意測驗的創造物——和通過公共協商而形成的民主意志的結果是不一樣的。
歐洲的命運是共同的，將不會獨立地演變。這需要一大群具有眼光的公眾人士來結束這些正在扼殺更強勁經濟增長機會的緊縮政策。哈貝馬斯不相信建立強大聯盟的政治支持能夠促使成員的主權轉移給歐盟的核心領域(國家)(Habermas 2012)。最重要的是，由于大眾對歐洲計劃的支持大大下降了，歐洲計劃已經拋錨。哈貝馬斯認為，如果歐洲計劃由行政計劃的運作方式轉變為一種在驅動解放歐洲公民的運作方式，那么，這個精英計劃仍然會繼續前行。在可預見的將來，將發生什么還具有很大的不確定性。社會媒體正在勸導人們反對緊縮政策和歐洲計劃，但反緊縮運動直到現在為止也沒有在爭論中占了上峰。
相比之下，德國重新發現了自己。德國作為紀律維持人的角色使得游戲規則顛覆者能夠把它的政策模式強加給希臘、葡萄牙、塞浦路斯和西班牙。很顯然，由于德國并不是在聯盟中選舉產生的權力經紀人，它在民主政體中的地位在中期內和建立充滿問題的跨國民主過程是不可能維持的。一旦有機會，鄰國們最終將反抗德國的統治。不像在《北美自由貿易協定》中，美國是核心國家，它的政策并不受制于最高憲法機構的法律審查，而德國根據憲法是有責任服從于歐洲的超國家當局的。德國正在它的國內政治和泛歐洲緊縮政策之間走鋼絲。德國是歐洲唯一具有至高無上的特權的國家，也是防止歐元邊緣化的避雷針。
把公眾推到臺前：歐洲公民權利能保障歐洲免于緊縮嗎?
把公眾推到臺前，是一個重要的挑戰，這在歐元區還沒有遭遇政治中心地帶選民的憤怒。意大利的反權威“五星黨”成功地贏得意大利25%選民的支持，這極大地動搖了歐洲政治精英的地位。在完全失去對政策議程的控制之前，政策精英們現在不得不做些安撫選民的事情。問題是，歐元區經濟像前面所說的，依然不知所措，摸索前進呢?還是有功力和意志走出危機呢?
準確地說，歐盟一旦被政策之刀扼住了喉嚨而被迫無奈，替代方案將會迅速演進。建立更強大的歐盟，要求有策略、路線圖和能力使歐元區經濟朝著這個方向前進。萊納很多援引的對專業生產知識的分析強調，從政策的角度來看，恰恰是曾經使歐洲銀行、歐盟委員會、歐盟理事會的核心人物著迷的新自由主義阻礙了歐盟的發展。任何根據《華盛頓共識》和德國的貨幣紀律制定的政策都被拒絕(Ryner 2012)。當然，人們也不會考慮退出歐盟這個選項。按照萊納的說法，單一的市場顯著地減少了民族國家的特權，而沒有導致泛民主政體的建立。新自由主義追求實行一體化的目標需要進行改變，這個目標應該是——建立一個政治和社會團結程度較低的社會(Ryner 2012)。
把歐洲的公民資格作為一體化重要支柱的擁護者將會非常失望(Maas 2013)。多層次的公民權并不能提出什么政策來減輕歐盟委員會和歐盟理事會的緊縮政策的影響。諷刺的是，工人轉向法院尋求救濟，而在最近一次裁決中，歐洲法院裁定由于經濟危機華登峰水晶廠不用給它的工人支付養老金的《都柏林決議》是非法的。法院駁回了都柏林的判決依據——這不構成一個例外情況，并且要求給工人提供更高程度的保護。這對歐盟的新自由主義政策來說，是一個戰術上的失敗。法院沒有裁定一個精確的補償額，但是，根據先前的判例，這可能高達幾百萬英鎊(Smyth 2013)。因為很少這樣，像這樣的小勝利也是很重要的。
一個更強大的聯盟：遠期的目標
今天的歐洲離強大的歐盟還很遠。它的權力還很分散，并且成員國的政府更加愛惜本國的政府權威。歐洲市民也很不滿，也開始疏遠認為歐洲公民權已經給他們的生活帶來很大變化的觀點。對歐洲的未來持懷疑態度的觀點又回來了，這并不僅僅是因為戴維•卡梅倫承諾要就英國的成員國資格進行公投。歐元區處于失去社會市場的危險之中，社會市場是現代歐洲計劃的重要支柱之一。覆蓋了6億人社會權利和權益的社會市場被設計成一個以市場為導向的一體化動態過程中的砝碼。社會權益的大幅削減、政府支出的削減和高額稅收煽動起普遍的不滿，并且加深了精英階層和普通民眾之間的裂痕，而這并沒有馬上給經濟狀況帶來任何改善。
由于仍存在一些難以解決長期性問題，如：政府融資問題、區域經濟欠發達問題、持續的結構性失業問題，歐洲經濟前景依然暗淡。在政治方面，前景仍然不明朗。事實上，歐盟還沒有找到政治意志來推進聯邦銀行的金融改革，并且歐洲央行創建單一歐盟調節者的工作，經過四年的討論之后，正陷入麻煩之中。同樣令人不安的現實是，嚴厲的緊縮政策已經使歐洲遠離“利于經濟增長的政策”——按國際貨幣基金組織(IMF)的總經理的話說。
脆弱的治理實踐和英國的退出戰略
歐洲的治理結構帶有很多裂痕，已是腐朽不堪。同時，在歐洲銀行、歐盟理事會、國際貨幣基金組織、聯邦銀行、非選擇的權力經紀人、執行紀律者，再加上議會和民眾領袖之間還存在尖銳的內部分裂。流程決定了決策，這使歐盟理事會的治理結構流于形式，政策辯論失去意義，這在一定程度上是不太健康的。遠遠看起來，好像是幾個相互競爭的權力中心在進行拔河比賽。聯邦銀行是非選舉產生的權力經紀人，它是戰略決策中心的指揮者。它并不是忙個不停地制定政策。
聯邦銀行正在推動一些歐盟條約中的法律規定寫入憲法，這些規定要求成員國向布魯塞爾移交更多制定金融政策和經濟政策的權力。這將是一場緊張而激烈的辯論。對被提議條約的修改將意味著經濟一體化的深化和給予布魯塞爾更多監督國家預算的權力。這將使只具有一個歐盟監管者的銀行聯盟的成立成為可能，并且也將創立一個具有歐洲廣泛的權力和權威的第二機構，它將救助和重建那些正在破產的歐洲銀行。也將會有一個歐盟存款保險計劃，它將給予布魯塞爾對銀行進行資產重組或者關閉它的權力。所有這些都可能給英國首相卡梅倫提供退出歐盟的機會，他一直對上述做法持反對態度(Chaffin 2013)。被稱為緊縮主義者的人們已經積累了新的權力，盡管，事實上，對于南部歐洲來說，向廣大民眾傳達一種得過且過的精神并不是一個正確的戰略。歐洲的外圍成員國已經為緊縮政策付出了很高的代價，并且他們重返健康之路也將面臨很多暴風驟雨。歐洲大項目的存在理由就是要創造一種歐洲存在感和一個歐洲整體(在制度和網絡上)。跨歐洲市場的建立是和社會制度的建立不可分割的。卡梅倫提議的全民公投背后的訴求清單是和歐洲一體化的進程相背的。他所設計的去中心化和放松管制并不是以歐洲為中心，并且是對歐洲經濟文化的嚴重誤導。規則、規定、預算捐款和現金轉移對于這個掙扎著前行的共同體都有正的外部性。
英國公眾從來對布魯塞爾和歐洲跨民族國家沒有喜愛之情。很大一部分英國民眾都有一種強烈的不滿情緒，反對移民的觀念、種族主義和民族主義的偏見使這種不滿更加強烈。因此，如果在6個月之前，退出的選項將被看作是軟弱的政治而被駁回，現在在保守黨中卻風頭正勁，并且在英國民眾的觀念中根深蒂固。
新自由主義牢牢緊握權力，三次深度衰退：還有替代戰略嗎?
漸進的改良主義對歐洲金融危機過度謹慎的觀點已經導致共同的歐洲社會價值和共享的制度的弱化。2012年，為歐洲委員會準備的《2030歐洲展望報告》警告到，停滯時期的延長所產生的不穩定性將會導致在所有主要的活動領域的支出下降。內部的競爭將日益以社會成本為基礎，并且，競爭將對政府的職能提出新的要求(Augur 2012, 34)。在最近五年的預算和支出都削減之后，社會福利制度發生了很大變化，成員國要確保社會項目在全社會普通實現是很困難的。帶有嚴重信貸緊縮和家庭消費縮減特點的三次深度衰退正在扼殺經濟增長，并且使企業和消費者對捉摸不定的經濟復蘇感到非常悲觀。很顯然，家庭福利將更少，工資將繼續維持在低水平，在一些行業甚至會下降。在這種背景下，歐元區將更少地依賴國際機構獲取市場準入，而更多地依靠區域貿易和出口導向的跨大西洋自由貿易協定來解決歐洲宏觀經濟的困難。
對于大多數歐洲脆弱的成員國來說，嚴厲的緊縮政策是不可持續的。另一方面，可以刺激經濟增長和降低目標失業水平的合理的政策選項受到制度結構的嚴格限制(Boyer 2012)。替代方案就是采用措施使歐洲重新正常運轉起來，并使經濟增長回到正常水平。同時，有跡象表明，歐洲委員會將最終不得不放棄緊縮政策，他們只能憑直覺篩選出暫時的替代方案。這也是林德布洛姆的基本見解之一。依賴于增量改革的戰略延遲了結構變革和新的基于增長的宏觀措施的出臺。建立更加強大聯系的目標在金融危機中變得越來越難以實現。
歐盟不得不艱難地進行結構調整，而這個調整不是通過另一個緊急救助或者額外一輪量化寬松政策能夠實現的，歐元區將面臨更多的考驗。巴羅佐在2013年年初就已經給出放松緊縮政策的信號。歐洲民眾與聯邦銀行的關系日益緊張，并將最終演變為一場與德國的沖突。這可以解讀為一種歡迎反緊縮陣營成為游戲規則制定者的信號嗎?他們的勢力在布魯塞爾的權力圈中上升也將受到歡迎嗎?
作者簡介：丹尼爾•卓凱，紐約大學羅巴茨加拿大研究中心的退休教授和高級研究員。
譯者：張建剛，中國社科院馬克思主義研究院副研究員。
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