各類地方政府債達(dá)17.89萬(wàn)億 地方自主發(fā)債年內(nèi)可期

　　本報(bào)記者 吳建華馬維輝 張智 北京報(bào)道

　　2013年年底由審計(jì)署發(fā)布的地方債務(wù)報(bào)告，無(wú)疑向各級(jí)政府敲響了警鐘。

　　對(duì)于高達(dá)20.6萬(wàn)億的政府性債務(wù)，尤其是17.89萬(wàn)億的各類地方政府債務(wù)(含償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任、救助責(zé)任債務(wù))，如何防控債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，各界都非常關(guān)注。

　　此外，在剛剛發(fā)布的2014年財(cái)政預(yù)算報(bào)告中，切實(shí)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理一段篇幅多達(dá)510個(gè)字，相比往年的報(bào)告分量要重得多，其中“分類管理與限額控制”、“確立債券融資為主體的地方政府債務(wù)融資模式”等一些新表述引發(fā)專業(yè)人士關(guān)注。

　　全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康3月5日在兩會(huì)上表示，根據(jù)李克強(qiáng)總理所作的政府工作報(bào)告，年內(nèi)有望啟動(dòng)修訂預(yù)算法，允許地方政府發(fā)債。

　　地方債分量重

　　縱覽今年的預(yù)算報(bào)告，積極的財(cái)政政策在延續(xù)往年的政策力度，稅收改革延續(xù)了去年以來(lái)的一些做法，并無(wú)新意，而關(guān)于地方債管理的表述則被看做亮點(diǎn)。

　　“今年的赤字規(guī)模比去年略有增長(zhǎng)，總額增加1500億，但赤字比率(赤字占GDP)仍確定在略高于2%的水平上。另外，財(cái)政支出增長(zhǎng)率確定為9.5%，高于GDP增長(zhǎng)率大約2個(gè)百分點(diǎn)，顯示積極財(cái)政政策仍在延續(xù)，但力度與去年相比沒(méi)有明顯變化。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)、政府預(yù)算研究中心主任王雍君向《華夏時(shí)報(bào)》記者分析道。

　　財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在3月6日答記者問(wèn)時(shí)明確表示，十八屆三中全會(huì)確定的財(cái)稅改革主要有三大任務(wù):預(yù)算管理改革、稅收制度改革以及中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任的劃分。今年將首先從前兩個(gè)方面做起。

　　王雍君表示，報(bào)告中宣布的稅收改革，大多是對(duì)已經(jīng)宣布或正在推動(dòng)的改革的確認(rèn)與繼續(xù)，而關(guān)于預(yù)算管理方面的改革則亮點(diǎn)頗多，最“亮”的還是預(yù)算制度與地方政府性債務(wù)管理制度改革。

　　他的這一觀點(diǎn)與申銀萬(wàn)國(guó)首席分析師李慧勇不謀而合。“今年的改革主要是體現(xiàn)在稅收上的調(diào)整，都是難度比較小的稅收改革，也基本延續(xù)了去年的政策。”李慧勇說(shuō)，“大的改革比較少，相對(duì)而言，預(yù)算報(bào)告對(duì)于地方債的表態(tài)比一般的稅收調(diào)整更具意義。”

　　記者注意到，在財(cái)政預(yù)算報(bào)告中，切實(shí)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理一段篇幅多達(dá)510個(gè)字，相比往年的報(bào)告分量要重得多。另外，鮮有人注意到的是，近年來(lái)從全國(guó)財(cái)政支出的大蛋糕中，中央本級(jí)支出正在切走更大的一部分，地方支出呈相對(duì)收縮趨勢(shì)，或許給地方債的償還能力帶來(lái)更大壓力。

　　今年預(yù)算數(shù)據(jù)顯示，中央財(cái)政支出總額74880億元，增長(zhǎng)9.3%。其中中央本級(jí)支出23006億元，相比去年執(zhí)行數(shù)增長(zhǎng)12.4%，而給地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付51874億元，僅增長(zhǎng)8%。

　　在2013年的中央財(cái)政支出中，中央本級(jí)支出增長(zhǎng)9.1%，給地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)5.8%。

　　王雍君對(duì)記者表示，從預(yù)算報(bào)告來(lái)看，地方政府性債務(wù)管理改革中，分類管理與限額控制、確立債券融資為主體的地方政府債務(wù)融資模式、明確限制債務(wù)資金用途(除短期債務(wù)外只能用于公益性資本支出)、區(qū)分一般債務(wù)與專項(xiàng)債務(wù)以及建立債務(wù)預(yù)警與風(fēng)險(xiǎn)分解機(jī)制，這些表述都很有新意。

　　賈康在3月6日接受《華夏時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)透露，“地方債風(fēng)險(xiǎn)管控一直在推進(jìn)，不同地方各自都有一些對(duì)策。政府一直在強(qiáng)調(diào)防控地方債風(fēng)險(xiǎn)，各個(gè)部門一直在配合著做。”

　　求解自主發(fā)債

　　根據(jù)審計(jì)署的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元(人民幣，下同)，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。

　　公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，地方債在局部地區(qū)、部分城市已經(jīng)觸及到一些安全警戒線指標(biāo)。

　　賈康認(rèn)為，地方債最大的風(fēng)險(xiǎn)在于其不透明性。“過(guò)去地方政府發(fā)債，潛規(guī)則強(qiáng)制替代明規(guī)則是既定事實(shí)，地方政府的負(fù)債余額絕大部分是隱形發(fā)債，現(xiàn)在政府工作報(bào)告提出的是要‘陽(yáng)光化’地方債務(wù)。”

　　今年的政府工作報(bào)告提出，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，推行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，防止和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　對(duì)于“建立規(guī)范的地方政府舉債機(jī)制”的具體內(nèi)涵，賈康分析，應(yīng)通盤規(guī)定，地方政府在什么樣的制約條件下，走什么樣的程序，接受什么樣的監(jiān)督來(lái)舉借它的債務(wù);其中還包括不同的債務(wù)類別采取的相應(yīng)管理。

　　李慧勇認(rèn)為，“地方債是2014年財(cái)政工作的一個(gè)重點(diǎn)，今年應(yīng)該會(huì)對(duì)地方債建立一個(gè)全口徑的統(tǒng)計(jì)。另外就是探索非標(biāo)準(zhǔn)債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化，以及地方自主發(fā)債的體制。”

　　實(shí)際上，地方自主發(fā)債已在進(jìn)行。2011年，上海市、浙江省、廣東省、深圳市成為自行發(fā)債的首批試點(diǎn)省市。2013年7月，財(cái)政部將江蘇省和山東省也納入自行發(fā)債試點(diǎn)行列。

　　不過(guò)，目前的地方自主發(fā)債試點(diǎn)還是采取“自發(fā)代償”的方式，也就是說(shuō)地方自主發(fā)債，通過(guò)財(cái)政部代為償還。這種方式導(dǎo)致地方債的定價(jià)機(jī)制不夠市場(chǎng)化，據(jù)了解，目前地方債與國(guó)債的市場(chǎng)定價(jià)差異也很小，基本上在20個(gè)基點(diǎn)以內(nèi)。

　　而完全意義上的地方自主發(fā)債，尚有待預(yù)算法修改才能破局。現(xiàn)行的預(yù)算法規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，但亦指出“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

　　因此，今年的兩會(huì)上，不少代表都提出要盡快修訂《預(yù)算法》。“預(yù)算報(bào)告中的改革承諾表明，地方政府債務(wù)管理改革的大方向和關(guān)鍵措施很對(duì)頭，抓住了要害，如果精心設(shè)計(jì)和嚴(yán)格實(shí)施，應(yīng)可收標(biāo)本兼治之效。”王雍君認(rèn)為。

　　正如報(bào)告所言，“全面實(shí)現(xiàn)黨的十八屆三中全會(huì)決定的各項(xiàng)改革目標(biāo)，抓好今明兩年的財(cái)稅體制改革工作非常關(guān)鍵。”地方債的改革承諾能否在今年兌現(xiàn)，或者取得關(guān)鍵進(jìn)展，還有待進(jìn)一步觀察。

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