《瞭望》：私有化不是國有企業(yè)改革的出路

　　國有企業(yè)和私有企業(yè)面臨的問題非常類似。如果政府沒有能力經(jīng)營好國有企業(yè)，也不會有能力實施一個好的私有化

　　政府公共投資和國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用？國有企業(yè)有無存在的必要？私有化是否國有企業(yè)改革的當(dāng)然出路？從世界范圍來看，有哪些成功的國有企業(yè)改革經(jīng)驗和可行的操作方案？

　　響應(yīng)2005聯(lián)合國世界峰會協(xié)助世界各國制定國家發(fā)展戰(zhàn)略的號召，聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)部(UNDESA)組織各個領(lǐng)域的專家起草了包括“國有企業(yè)改革”在內(nèi)的一系列國家發(fā)展戰(zhàn)略政策建議。這些政策建議自2007年以來陸續(xù)推出，建議的嚴(yán)謹(jǐn)和權(quán)威性也越來越受到各界人士的關(guān)注。

　　應(yīng)《瞭望》新聞周刊之邀，國家發(fā)展戰(zhàn)略“國有企業(yè)改革”篇的政策建議起草人、英國劍橋大學(xué)張夏準(zhǔn)教授和聯(lián)合國主管經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的助理秘書長喬莫桑德蘭姆博士日前接受了專訪，闡述了相關(guān)見解。

　　公共投資能發(fā)揮關(guān)鍵作用

　　周建軍：作為聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)部的政策建議起草人，請你總體上談一談公共投資和國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。有一種意見認(rèn)為，公共投資會擠出私人投資，您對此有何評價？

　　張夏準(zhǔn)：公共投資必須在任何扶貧經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮關(guān)鍵作用，市場是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力機(jī)制，但是市場也常常不能產(chǎn)生可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的經(jīng)濟(jì)推動力和社會正義。例如，法律和秩序、基本的基礎(chǔ)設(shè)施、初級保健、基礎(chǔ)教育以及科學(xué)研究之類的公共品，是不可能由個人完全按照市場激勵提供的。

　　為了糾正市場的缺陷，公共投資能發(fā)揮也應(yīng)該發(fā)揮關(guān)鍵作用，在涉及長期發(fā)展方面尤其如此。長期發(fā)展需要做大量的人力物力投資。通過“擠入”效應(yīng)，公共投資也是促進(jìn)私營經(jīng)濟(jì)活動的關(guān)鍵措施。尤其在一些領(lǐng)域，諸如為出口大宗農(nóng)產(chǎn)品而修建的道路設(shè)施、對新開發(fā)產(chǎn)業(yè)工程師的訓(xùn)練進(jìn)行投資、那些對私營部門風(fēng)險太大的基礎(chǔ)投入產(chǎn)業(yè)。

　　盡管有很多潛在收益，公共投資在很多發(fā)展中國家還是下降了。發(fā)展中國家公共投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，從1980年代10%的峰值，下降到了2000年的僅僅5%多。這個下降在拉丁美洲表現(xiàn)得特別劇烈，從1970年代末期的8%～9%下降到了2000年的不足3%。這種下降很大程度上是因為國際貨幣基金組織要求的條件約束所致。

　　在許多發(fā)展中國家，對公共投資的糟糕管理也是一個嚴(yán)重的問題，改進(jìn)公共投資管理的方式也是需要的。

　　周建軍：你提到了公共投資(包括國有企業(yè))的管理問題。如何看待當(dāng)下圍繞國有企業(yè)改革問題的種種爭論？

　　張夏準(zhǔn)：首先，沒有一個明確的理論例子去支持或反對國有企業(yè)。薩平頓-斯蒂格利茨基本私有化理論指出，僅僅在嚴(yán)格和經(jīng)常不現(xiàn)實的條件下，私營經(jīng)濟(jì)部門的業(yè)績才好于國有企業(yè)。其次，需要著重指出的是，大型國有企業(yè)面臨的問題和大型私有企業(yè)面臨的問題是非常類似的。由于龐大且復(fù)雜的組織有為數(shù)眾多、相互交叉的層級，他們都遭受復(fù)雜的“代理問題”或者“委托代理問題”。再有，即使在邏輯層次，全面私有化這一被今天的經(jīng)濟(jì)正統(tǒng)觀點支持者們推崇的方案，也只是解決國有企業(yè)問題的可能方案之一。政府可以賣掉國有企業(yè)的大量股份，但仍舊可以保留國有企業(yè)中占多數(shù)的份額，或者至少一個控股的股份(比如30%——40%)。而即使對理論含糊不清，注意真實世界的運(yùn)作也是重要的。沒有清晰的、系統(tǒng)的證據(jù)表明國有企業(yè)是經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)。

　　國企可能建立起對公平的關(guān)切

　　周建軍：你強(qiáng)調(diào)了“注意真實世界的運(yùn)作”，能否給出一些國有企業(yè)運(yùn)作的模范案例？

　　張夏準(zhǔn)：現(xiàn)實中，很多國有企業(yè)有效率而且運(yùn)行得非常好。新加坡航空，經(jīng)常被評選為世界上最好的航空公司，是一個國有企業(yè)。新加坡航空57%的股份，被新加坡政府的控股公司淡馬錫控股持有。淡馬錫控股是新加坡財政部100%控股的公司。備受尊重的印度交通運(yùn)輸管理局也是一個國有企業(yè)。世界級的企業(yè)諸如巴西的區(qū)域噴氣式飛機(jī)巴西航空工業(yè)公司、法國汽車制造商雷諾和韓國鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)浦項鋼鐵最初都是以國有企業(yè)身份取得成功的，國家至今仍舊對巴西航空工業(yè)公司和雷諾汽車公司施加著重要的影響。

　　事實上，為數(shù)眾多的國家憑借龐大的國有經(jīng)濟(jì)部門取得其經(jīng)濟(jì)成功。除了新加坡航空，新加坡政府不只在電話通訊、電力、交通和港口等“通常”部門擁有企業(yè)，而且在半導(dǎo)體、造船、工程、船運(yùn)和銀行擁有企業(yè)。新加坡算得上世界上最大的擁有國有經(jīng)濟(jì)部門的國家之一。20世紀(jì)下半葉，奧地利、法國、挪威和西德也有龐大的國有經(jīng)濟(jì)部門，且運(yùn)作良好。特別是在法國，國有企業(yè)經(jīng)常被置于產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的最前沿。

　　相反，許多不成功的經(jīng)濟(jì)體的國有經(jīng)濟(jì)部門非常之小。根據(jù)世界銀行的一個報告，即使在1990年代大規(guī)模的私有化之前，阿根廷的國有經(jīng)濟(jì)部門比重不到40個發(fā)展中國家平均水平的一半。菲律賓的國有經(jīng)濟(jì)部門甚至更小，國有經(jīng)濟(jì)部門占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例是1.9%，不足40個發(fā)展中國家平均水平10.7%的1/5。

　　周建軍：你認(rèn)為建立國有企業(yè)是發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要手段嗎？有人認(rèn)為，國有企業(yè)能做到的事，私營企業(yè)也能做到。

　　張夏準(zhǔn)：因為資本市場有對短期收益的內(nèi)在偏見、不喜歡風(fēng)險，大規(guī)模項目帶有很長的“懷孕期”。資本市場失靈的一個明確做法就是政府建立開發(fā)銀行來融化風(fēng)險、風(fēng)險投資，而不是建立和運(yùn)營生產(chǎn)性國有企業(yè)自身。然而，在大多數(shù)發(fā)展中國家，即使存在開發(fā)銀行，必要的風(fēng)險投資也沒有被建立。在這種情況下，對付資本市場失靈，建立國有企業(yè)會比建立開發(fā)銀行更有效。

　　浦項鋼鐵的例子能解釋國有企業(yè)的另一種典型看法，就是關(guān)于外部性問題的看法。浦項鋼鐵，在政府的干預(yù)下，沒有濫用它的壟斷地位去榨取利潤，反而，它把生產(chǎn)獲得的利益轉(zhuǎn)移給產(chǎn)品的買方，使整個經(jīng)濟(jì)都受益。韓國政府投資浦項鋼鐵的“社會”回報——或者說對整個經(jīng)濟(jì)的回報——遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“私人”回報——或者說只給公司的回報。這種私人回報和社會回報的差異，經(jīng)濟(jì)行話稱外部性，是建立國有企業(yè)的另一個理由。

　　廣義地說，國有企業(yè)可能建立起對公平的關(guān)切。例如，如果聽任利潤最大化企業(yè)的擺布，生活在偏遠(yuǎn)地區(qū)的人們也許不能享有郵政、用水和交通的基本服務(wù)。在這種情況下，國有企業(yè)可能是確保全體公民普遍享有基本服務(wù)的捷徑。另一個例子：私營的養(yǎng)老金和健康保險體系拒絕接受“高風(fēng)險”的群體，這些人通常是窮人。國有企業(yè)運(yùn)營這樣的體系將確保最容易受到傷害的群體得到重要的社會保障。

　　國有企業(yè)運(yùn)作不良的兩個問題

　　周建軍：除了這些運(yùn)作良好的國有企業(yè)，還有很多國有企業(yè)是運(yùn)作不良的。為什么？

　　張夏準(zhǔn)：最重要的解釋包括兩個方面：委托代理問題和搭便車問題。這是基于個人追逐自我利潤的假設(shè)。根據(jù)定義，國有企業(yè)是被不擁有國有企業(yè)的經(jīng)理人來運(yùn)營的；公民個人也沒有激勵和手段去監(jiān)控國有企業(yè)經(jīng)理人。

　　這兩個問題是真實存在的，并且對解釋糟糕的國有企業(yè)業(yè)績是非常重要的。然而，這些理論也適用于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的大型私有企業(yè)。對經(jīng)理人的監(jiān)控是一個“公共品”，而對這個“公共品”的提供既是國有企業(yè)也是私有企業(yè)面臨的問題。

　　事實上，在某種情況下，對國有企業(yè)的監(jiān)控應(yīng)該比對所有權(quán)分離的私有企業(yè)更容易。一方面，如果國有企業(yè)被無效運(yùn)行，公眾(包括納稅人)的貢獻(xiàn)將會被浪費(fèi)。公眾可能會像私有企業(yè)的股東一樣有巨大的激勵去約束國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人。另一方面，在中央集權(quán)的管治架構(gòu)下運(yùn)作的國有企業(yè)，是比較容易被監(jiān)控的。在國有企業(yè)部門，常有一個或幾個明確的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)控國有企業(yè)的業(yè)績，例如相關(guān)的部、公共控股公司、政府審計署、專門的國有企業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。然而，除非一些股東足夠大到可以提供監(jiān)控的“公共品”，經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離的私有企業(yè)不能采取這樣的一致行動。

　　的確，我們可能會說政府就是為解決此類“公共品問題”而建立的，對被雇用的國企經(jīng)理人的監(jiān)控只是一個例子。更重要的是，事實上很多公司，盡管經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離，不管國有的還是私有的都運(yùn)作得很好。這顯示對企業(yè)的良好管理比給予個人以物質(zhì)激勵更重要，因為個人的自我利益不是人類的唯一追求。而針對國有企業(yè)的軟預(yù)算約束問題也并不僅僅是國有企業(yè)所有權(quán)產(chǎn)生的后果。如果是政治上足夠重要，諸如存在大量的就業(yè)、或是軍隊、醫(yī)院、私營企業(yè)等政治上敏感的產(chǎn)業(yè)，私有企業(yè)也同樣有軟預(yù)算約束問題。有趣的是，很多幫助大量私有企業(yè)擺脫困境的政府卻被公認(rèn)為自由市場政府。

　　公有制，就其自身而言，不管由于所有權(quán)分離還是政治影響，對國有企業(yè)的管理不善是可以避免的。所有這些針對國有企業(yè)的關(guān)鍵討論，委托代理問題、搭便車問題、軟預(yù)算約束問題都可以適用于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的大型私有企業(yè)。

　　私有化成功的必需條件

　　周建軍：您認(rèn)為應(yīng)該將那些運(yùn)作不良的國有企業(yè)私有化嗎？

　　張夏準(zhǔn)：作為一個整體，在許多發(fā)展中國家，國有企業(yè)的業(yè)績要遜色于私有企業(yè)。出于這個原因，私有化，作為一種改善國有企業(yè)業(yè)績的手段，一直以來備受吹捧。不幸的是，這種思路表現(xiàn)了一種悖論。本質(zhì)上，它表明如果政府有能力實施一個好的私有化，政府也有能力運(yùn)作好的國有企業(yè)；反之，如果政府沒有能力運(yùn)作好的國有企業(yè)，也就不可能有能力去實施一個好的私有化。

　　從1980年代至今，私有化被普遍認(rèn)為是改善國有企業(yè)業(yè)績的主要的甚至唯一的方式。然而，如下所討論的，有很多除私有化之外的方式能改善國有企業(yè)的業(yè)績。政府可以賣出國有企業(yè)的一部分股份而保留大部分的控制，或者一個控股的股份。此類“部分”私有化可能是為了籌措收入，也可能是為了獲得關(guān)鍵的技術(shù)或者市場，而與一個大的外國公司開展合作。一些國家的政府，賣掉幾乎所有的股份，利用所謂的“黃金股”去獲得對關(guān)鍵問題諸如控制關(guān)鍵的技術(shù)、企業(yè)并購的控制。私有化僅僅在條件適當(dāng)?shù)臅r候才能實施。

　　其一，經(jīng)驗顯示可以盈利的國有企業(yè)私有化對國有企業(yè)的業(yè)績沒有影響，所以政府應(yīng)該集中精力把那些不能盈利的國有企業(yè)私有化。除非政治上不可能去重組一個企業(yè)，很多國有企業(yè)的問題，將通過企業(yè)重組而不是私有化解決。其二，私有化的特別進(jìn)程涉及財政支出，這將給手頭緊缺的發(fā)展中國家政府帶來嚴(yán)重的問題。其三，在許多國家的私有化過程中充滿腐敗，大量潛在的收益最終會流入一些內(nèi)部人的口袋，而不是政府的金庫。一個經(jīng)常提及的反對國有企業(yè)存在的論據(jù)就是國有企業(yè)充滿腐敗。然而，一個悲哀的事實是一個在國有企業(yè)中未能控制或者消除腐敗的政府，是不可能在國有企業(yè)私有化的時候突然有能力阻止腐敗的。私有化并不必然減少腐敗，私有企業(yè)也可以腐敗。其四，私有化將對政府的管治能力造成巨大的負(fù)擔(dān)，特別是假如進(jìn)行了大規(guī)模的私有化。當(dāng)國有企業(yè)是自然壟斷的時候，沒有相應(yīng)管治能力的私有化將使事情變得更糟。這樣，無效率且不受約束的私人壟斷將取代無效率但受約束的公共壟斷。其五，私有化的時機(jī)和規(guī)模問題也很重要。例如，在一個相對短的時期內(nèi)盡量出售眾多的國有企業(yè)——所謂的“大拍賣”辦法——弱化了政府的討價還價能力，因此降低了私有化可能的收益。其六，私有化應(yīng)該有“正當(dāng)”的理由。私有化的目的應(yīng)該是為了改善企業(yè)的業(yè)績，而不是搞錢的工具(變賣家產(chǎn))。其七，發(fā)展中國家的國有企業(yè)，特別是在拉丁美洲，經(jīng)常被賣給來自外國的國有企業(yè)。如果公有制和管理是問題，一個國有企業(yè)賣給另一個國有企業(yè)是相當(dāng)奇怪的，盡管這個國有企業(yè)是外國的。其八，要注意把私有化的合同搞好。有大量的問題出在這里。這類問題之一是(被)私有化的國有企業(yè)的買主違反合同。企業(yè)(買主)榨取了原國有企業(yè)的利潤然后一走了之；當(dāng)利潤變負(fù)的時候，把問題留給政府來處理。可見，私有化成功的必需條件非常之多。現(xiàn)實中，許多條件是不能被滿足的，特別是在一些發(fā)展中國家。毫不奇怪，許多私有化的嘗試已經(jīng)失敗了。

　　對國企改革私有化的替代方案

　　周建軍：張夏準(zhǔn)教授談到了私有化帶來的諸多問題，作為聯(lián)合國經(jīng)社部“國家發(fā)展戰(zhàn)略”政策建議的組織和參與者，您對此有什么補(bǔ)充？

　　喬莫：在眾多轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體、前社會主義計劃經(jīng)濟(jì)國家以及出于各種原因設(shè)置國有企業(yè)的發(fā)展中國家，當(dāng)市場為獲利而導(dǎo)致倒閉和資源再分配時，許多國有企業(yè)被鼓勵或允許存在。為解釋整體業(yè)績不良的國有企業(yè)，各種各樣的原因已經(jīng)被提出。在多數(shù)情況下，國有企業(yè)是由于不清晰的目標(biāo)或者外在約束而拖累的。類似的，即便存在國有企業(yè)的業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)也是模棱兩可的。對國有企業(yè)業(yè)績的監(jiān)控和評估也是常常缺乏的。政治、福利和發(fā)展的目標(biāo)經(jīng)常以利潤、效率和其他成本——效率標(biāo)準(zhǔn)為代價。協(xié)調(diào)問題也是嚴(yán)重的，特別是在不同的政府層級(國家、省、市、縣等)、政府部門內(nèi)部以及其他政府機(jī)構(gòu)之間的爭奪。

　　大體上，私有化被定義為企業(yè)所有權(quán)從公有到私有的轉(zhuǎn)移行為。嚴(yán)格的私有化是指國有企業(yè)100%出售給私人股東，或至少出售國有企業(yè)的大多數(shù)股份或其資產(chǎn)的絕大多數(shù)給私人股東。在許多情況下，“私有化”的定義是如此寬泛，以至于私有化有時候竟包括許可私人企業(yè)去參與以前公共部門的專營活動。私有化已經(jīng)證明了不足以解決國有企業(yè)面臨的一系列問題。外在的成就與相應(yīng)的改革關(guān)系更大，其并不需要將私有化置為一個前提條件。在多數(shù)國家，私有化并沒有顯著地帶來競爭的增加、效率的提高、更低的使用成本以及改善的服務(wù)質(zhì)量。

　　此外，對私人企業(yè)主而言能提高企業(yè)利潤率的私有化改革，不必然使公眾或消費(fèi)者受益。由于許多國有企業(yè)是公共壟斷，私有化使得壟斷權(quán)力轉(zhuǎn)移到了私人利益手中，并可能用壟斷權(quán)力在短期之內(nèi)謀取利益。因此，公共服務(wù)的私有化易于加重公眾的負(fù)擔(dān)，特別是如果私有服務(wù)的費(fèi)用被提高的話。明顯的，私人主要關(guān)注那些可獲利的活動或者有可能獲利的活動。這可能意味著政府將被留在沒有利潤或者微利的活動之中。這將在整體上惡化公共部門的業(yè)績，不可避免地導(dǎo)致國有企業(yè)或公共部門效率低下。

　　周建軍：那你認(rèn)為解決國有企業(yè)改革問題的關(guān)鍵何在呢？

　　喬莫：決策的關(guān)鍵在于是否國有企業(yè)無效率是公有制的必然特征，從而判定只有私有化才能解決這個問題。國有企業(yè)在一些國家的出色表現(xiàn)顛覆了如上判斷。更少政治化的招聘、任命、提升和責(zé)任追究制度，以及更大的國有企業(yè)自主性、透明度以及組織的靈活性，將可能極大地改善國有企業(yè)的表現(xiàn)。如果國有企業(yè)由于表現(xiàn)糟糕源于其本身、利益或者負(fù)責(zé)人的能力，而不是公有制自身的話，那么國有企業(yè)的私有化不能也不會克服這些問題。在這種情況下，對國有企業(yè)的管理改革和組織改革將取得同樣的目標(biāo)和結(jié)果，甚至做得更好。因此對國有企業(yè)的管理改革和組織改革應(yīng)該成為優(yōu)先的選項。但是，更好的選項不能被先驗地決定，而是一個對組織弊病的根源進(jìn)行仔細(xì)研究的結(jié)果。

　　對國有企業(yè)改革的嚴(yán)格審視，應(yīng)該考慮變革現(xiàn)有的私有化模式，將市場化和其他改革措施等作為其替代方案。有時需要將這幾種措施相互補(bǔ)充，以促進(jìn)公共部門表現(xiàn)的改善。□