嚴(yán)蒼 / 中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所
新加坡是個小國，是個城市國家，但新加坡卻是一種政治模式的經(jīng)典。多年來中國人做了不少關(guān)于新加坡的研究，有關(guān)新加坡模式方方面面大多有所涉及。但新加坡一黨執(zhí)政長盛不衰，經(jīng)濟、社會長期保持發(fā)展穩(wěn)定的奧秘，似乎仍有許多未解之處。
社會科學(xué)研究的一個核心內(nèi)容是相關(guān)性及其排序問題。就新加坡模式研究而言，發(fā)現(xiàn)生成與維持新加坡模式的主要相關(guān)因素，并將其按重要性和邏輯性進行排序，是認(rèn)識與理解新加坡模式的關(guān)鍵。在我們看來，國內(nèi)目前關(guān)于新加坡的研究雖然幾乎涉及了新加坡模式的各個方面，但就其相關(guān)性排序而言是混亂的，沒有真正分清主次，更沒有搞清新加坡模式相關(guān)因素之間內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。因此，這樣的新加坡研究總給人以似是而非、隔靴搔癢的感覺。
根據(jù)對于新加坡本身和東南亞地區(qū)多國政治發(fā)展的比較研究，生成與維持新加坡模式最主要的七大相關(guān)因素是：外部環(huán)境壓力、福利主義政治、社會組織網(wǎng)絡(luò)、“善養(yǎng)嚴(yán)管”治吏、精英吸納機制、靈活社會政策、限制反對派等。
外部環(huán)境壓力
新加坡長期保持積極進取精神，社會安定，執(zhí)政黨與政府廉潔勤勉、不懈怠，其首要原因在于新加坡周邊環(huán)境。新加坡是一個華人社會，近代以來華人是東南亞地區(qū)的富裕族群，東南亞諸國統(tǒng)治階層實行“政經(jīng)分離”的治國策略，久而久之華人在東南亞變成了經(jīng)濟富裕、政治無權(quán)、遭受嫉妒的族群。新加坡建國就與這樣的歷史背景有關(guān)，新加坡以及新加坡主體族群歷來受到了來自周邊馬來族群國家的巨大壓力。在巨大的、持續(xù)性的地緣政治和種族、文化排斥的壓力下，新加坡社會形成了一種常態(tài)的憂患意識。外在壓力與居安思危心理，是執(zhí)政集團保持道德風(fēng)紀(jì)的深層次原因，也是新加坡模式其他要素的一個邏輯起點。
以往許多關(guān)于新加坡和新加坡人民行動黨的研究，比較關(guān)注新加坡制度和教育層面的問題。實際上，其他國家，如中國、中國共產(chǎn)黨有著一樣的制度與教育，甚至有過之而無不及，但效果未如新加坡，重要原因就在于許多國家及執(zhí)政集團并無現(xiàn)實的外在壓力。憂患意識是一個群體保持團結(jié)和進取精神以及高尚道德風(fēng)紀(jì)的基本前提。沒有壓力與憂患意識必然懈怠是普遍規(guī)律。
研究新加坡時，我們之所以認(rèn)識到外在壓力的重要性，與我們首先研究印度尼西亞有關(guān)。印度尼西亞的研究，特別是對蘇哈托“排華政治”的了解，使我們對于外在壓力和種族排斥對新加坡的重要性有了敏感。
福利主義政治
現(xiàn)代政治統(tǒng)治的實質(zhì)是“福利主義政治”。從世界范圍內(nèi)看，從“羅斯福新政”開始，政治統(tǒng)治的性質(zhì)與策略，抑或說“政治合法性”，發(fā)生了一次重大轉(zhuǎn)變。古來政治統(tǒng)治是排斥性與壓制性的，即通過排斥、壓迫一部分人，保障和維護統(tǒng)治階級的地位與權(quán)勢。從“羅斯福新政”開始，統(tǒng)治階級轉(zhuǎn)為通過提供社會福利換取社會支持的基本策略，政治合法性逐步建立在不斷給予人們“甜頭”的基礎(chǔ)上。
新加坡人民行動黨依據(jù)其執(zhí)政地位充分利用財政、金融、行政資源，實施利益引導(dǎo)，推行有利于經(jīng)濟社會發(fā)展和改善民生、服務(wù)大眾的社會政策，以換取政治資源，保障其穩(wěn)固的執(zhí)政地位。這是新加坡治理模式的核心內(nèi)容以及人民行動黨長期穩(wěn)定執(zhí)政的關(guān)鍵因素之一。
現(xiàn)代政治行福利主義之道，背后就是金錢與財力。從這個層面上看，現(xiàn)代政治的本質(zhì)是金錢政治。善財者得天下。從美國大選到阿拉伯酋長政治，再到新加坡模式，概莫如此。
新加坡政府以及新加坡人民行動黨也許是世界各國中最善于聚財、理財?shù)恼渭瘓F。由人民行動黨控制的政府通過擁有國有企業(yè)，經(jīng)營國有資產(chǎn)，掌控了新加坡大部分經(jīng)濟活動，獲取了充裕財政收入，聚集了大量財富。新加坡政府掌握的國有控股企業(yè)中最著名的當(dāng)屬淡馬錫控股公司(Temasek Holdings)，一般認(rèn)為淡馬錫控股公司是新加坡最大的企業(yè)，公司以控股方式管理著23家國聯(lián)企業(yè)，其中14家為獨資公司、7家上市公司和2家有限責(zé)任公司，下屬各類大小企業(yè)約2000多家，職工總?cè)藬?shù)達14萬人，總資產(chǎn)超過420億美元，占全國DGP的8%左右，其所屬主要上市公司市值約占新加坡股票交易市場總值的21%。淡馬錫多年來平均投資回報率高達16%，作為對政府投資的回報，公司稅后利潤的一半上繳財政部。在淡馬錫之外，新加坡政府還掌握有大量企業(yè)，其中包括十分神秘的新加坡政府投資公司等。通過大量的國有企業(yè)和國有資產(chǎn)，新加坡政府掌控新加坡經(jīng)濟并擁有極其豐裕的經(jīng)濟資源。此外，值得一提的還有，由于東南亞地區(qū)種族、文化矛盾，掌握大量財產(chǎn)的華人企業(yè)家和財團將大量財產(chǎn)儲蓄于新加坡，使新加坡還擁有向來秘而不宣，但數(shù)量巨大的外匯資產(chǎn)。
在掌握豐沛財政資源和壟斷行政資源的條件下，人民行動黨主要以提供社會服務(wù)的方式，向社會各階層群體提供具有利益引導(dǎo)性質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以換取社會各界，特別是基層普通群眾與選民的支持。在這方面，新加坡人民行動黨與1955年體制下的日本自民黨的做法是類似的。應(yīng)當(dāng)說，福利主義政治是新加坡人民行動黨長期執(zhí)政的基礎(chǔ)性保障。
社會組織網(wǎng)絡(luò)
新加坡人民行動黨和政府建立起覆蓋新加坡全社會的立體綿密的組織網(wǎng)絡(luò)，幾乎將新加坡各個階層與群體盡收其中，理論上講每一個新加坡公民都會被納入到某個甚至更多的社會組織當(dāng)中，執(zhí)政黨通過這樣的組織網(wǎng)絡(luò)對全社會，直至基層，發(fā)揮影響。這種組織體系是新加坡人民行動黨將財政、行政資源轉(zhuǎn)化為政治資源、選票資源的主要渠道，通過這樣的渠道人民行動黨和政府建立起與社會各界的寬廣順暢的溝通聯(lián)系，廣泛深入地影響社會各界，甚至通達個人。
新加坡主要有三大社會組織體系：人民協(xié)會系統(tǒng)(PA)、職工總會系統(tǒng)和黨支部--議員系統(tǒng)。這是新加坡人民行動黨組織聯(lián)系群眾的主要系統(tǒng)，在上述三大系統(tǒng)中民協(xié)會系統(tǒng)是最主要的。在人民協(xié)會系統(tǒng)的多分支機構(gòu)中，遍布新加坡各社區(qū)的俱樂部又是其中最重要的部分。
新加坡是個城市國家，城市社區(qū)是人民居住的基本單位。在遍布新加坡城的大大小小的社區(qū)中都有服務(wù)于社區(qū)居民的俱樂部。俱樂部是非政治化的，只有一個功能就是向社區(qū)居民提供衛(wèi)生、安全、保育、便捷購物、餐飲、娛樂健身、教育等全方位的服務(wù)，包羅萬象、應(yīng)有盡有。俱樂部的管理層是人民協(xié)會控制的，背后是政府與執(zhí)政黨。根據(jù)我們觀察，政府通過俱樂部提供了大量補貼給社區(qū)服務(wù)。舉例來說，社區(qū)主辦的少年兒童音樂教育課程，其中鋼琴課的初級班每小時學(xué)費僅和人民幣40元左右，考慮到新加坡的物價和收入水平，若無補貼學(xué)費如此低廉是難以想象的。提供如此詳盡周到的，如此深入達至每個家庭的服務(wù)，換得選民擁護是再自然不過的事了。每逢選舉，工作殷勤辛苦的俱樂部主任便拜托各位鄰居投好票。我們估計人民行動黨60%的選票應(yīng)當(dāng)是從這里得到的。
“善養(yǎng)嚴(yán)管”治吏
辦好新加坡的事關(guān)鍵在新加坡人民行動黨。新加坡人民行動黨長期執(zhí)政而不懈怠，新加坡政府廉潔指數(shù)長期在全球名列前茅為世人稱道。
新加坡人民行動黨不懈怠、不腐敗的原因是多方面的：選舉的環(huán)境因素、嚴(yán)格的監(jiān)督制度、黨內(nèi)的教育和選民聯(lián)系制度等等，是人們經(jīng)常提及的原因。除去新加坡周邊環(huán)境壓力導(dǎo)致執(zhí)政黨以及全社會具有憂患意識的政治文化因素外，優(yōu)越的待遇是新加坡保持執(zhí)政黨廉潔勤勉的最重要原因。
新加坡有人把他們的吏治原理概況為：善養(yǎng)嚴(yán)管。“嚴(yán)管”容易理解，關(guān)鍵是“善養(yǎng)”。所謂“善養(yǎng)”也就是人們常說的高薪養(yǎng)廉。關(guān)于新加坡高薪養(yǎng)廉國內(nèi)一段時間存在爭論，新加坡高級公職人員的薪金收入在全世界名列前茅這是不爭的事實，爭論主要在中下級公務(wù)人員的待遇問題上，對此我們曾作為一個重點問題進行了研究。我們的結(jié)論是，新加坡的中下級公務(wù)人員的待遇同樣是比較好的。關(guān)于這個問題，存在一定程度的爭論主要是因為對于公務(wù)人員待遇的概念寬窄問題。僅就工資收入而言，新加坡的中下層公務(wù)人員的待遇確實并不太高，當(dāng)然也并不低。中下層公務(wù)人員的一個重要待遇是達到一定級別遇到所謂晉升“天花板”后的轉(zhuǎn)崗。新加坡中下層公務(wù)人員具備一定資歷，缺乏晉升空間后，如果表現(xiàn)良好，由政府安排進行優(yōu)待轉(zhuǎn)崗。這樣的“旋轉(zhuǎn)門”也是一種優(yōu)待，特別是還可以在平時長期起到約束公務(wù)人員行為的作用。這是一種十分巧妙，惠而不費的公務(wù)人員激勵保障機制。
新加坡對于各級公職人員的廉潔要求很高很嚴(yán)，但之所以能夠長期有效地管束，前提是“善養(yǎng)”。沒有“善養(yǎng)”就無法“嚴(yán)管”。“善養(yǎng)”的重要作用在于：第一，優(yōu)厚的待遇或預(yù)期待遇，提高了公職人員腐敗行為的成本，進而形成了對腐敗行為內(nèi)在約束。第二，優(yōu)厚的待遇與預(yù)期待遇制造了公職人員的職業(yè)榮譽感，進而提升職業(yè)的精神價值。第三，在“善養(yǎng)”條件下，多數(shù)人的滿足感，有利于形成公職人員隊伍內(nèi)部的清正廉潔的主體氛圍和主流文化，進而對少數(shù)缺乏自我約束能力的人產(chǎn)生環(huán)境壓力。
新加坡吏治的“善養(yǎng)嚴(yán)管”原則是有理論依據(jù)的。他們的依據(jù)是公職人員待遇水平要與企業(yè)界保持一定比例關(guān)系，應(yīng)略低于同級企業(yè)界的待遇水平，要有差距但差距不能過大，原因是公職人員與企業(yè)界人士同屬社會精英階層，必須有與其身份相當(dāng)?shù)拇鲆员ＷC和保持其社會地位和精神價值。
精英吸納機制
與治吏聯(lián)系在一起的是選官，好的公職人員隊伍不僅要有好的管理方式，更要有好的選拔機制，把社會英才選入公職人員隊伍是吏治的前提與基礎(chǔ)。
新加坡人民行動黨的精英吸納機制有三大特點值得稱道。
第一，廣泛性。新加坡人民行動黨從社會各界、各個社會階層中發(fā)現(xiàn)和吸收優(yōu)秀人才。新加坡對于政治英才的定義十分廣泛，各行各業(yè)中的杰出人物都是觀察的對象和潛在的吸收對象，其要點是某一領(lǐng)域中的佼佼者與三教九流皆有需要。這樣的人才吸納機制保證了人民行動黨對社會各界的輻射力、影響力，對于鞏固人民行動黨的執(zhí)政地位十分有用。
第二，實踐性。考選是各國公務(wù)員選拔的基本方式，但新加坡在這方面也能夠不拘一格。新加坡的政治人才選拔方式多種多樣，既有提早發(fā)現(xiàn)，持續(xù)關(guān)注，長期培養(yǎng)的方式;也有直接延攬杰出人才、成功人士的“摘桃”方式。總之，只要是在某一領(lǐng)域作出杰出貢獻，出類拔萃者皆可成為人民行動黨納賢的對象。
第三，差別性。人民行動黨選擇人才注意差異性。成功團隊從來都是異質(zhì)資源的優(yōu)化組合。人民行動黨不僅發(fā)現(xiàn)和選拔人才是多樣性的，在人才的使用上更是差別化的。
以人民行動黨的干部隊伍的結(jié)構(gòu)看，人民行動黨將干部分為互有分工，各具資源，兩個相互制約的兩大群體：議員與黨工。新加坡實行多元化的民主政治體制，與所有西方國家一樣，新加坡實行的多黨制、議會制和普選制是其政治制度的組成部分。人民行動黨是新加坡長期執(zhí)政的政黨，執(zhí)政地位由選舉產(chǎn)生，選舉中議員是主體，是明星。議員擁有巨大的名望和政治形象資源，這些資源是與議員及其他類型政治家個人相連的。議員是政治明星，但如果政治明星名望不斷上升，個人能力和掌握資源越來越多，就有可能脫離黨的隊伍，甚至另起爐灶，與黨討價還價，甚至分庭抗禮。
人民行動黨防止政治明星自我膨脹，尾大不掉的方式是將組織資源牢牢掌握在“黨工”手里。在選舉中，議員候選人是流動的，是被安排、指派到某一選區(qū)參選，候選人在選區(qū)一般很少具有人脈等組織資源，全靠黨工為其競選拉票。黨工是政治“藍領(lǐng)”階層，默默無聞，沒有個人資源。這樣各自擁有部分資源的兩部分黨的干部，如同古代將兵所用“虎符”一樣，合則有用，分則無能。耀眼的明星與默默的黨工都有資源為黨服務(wù)，但他們離開彼此就無法生存，遑論發(fā)展。明星與黨工都必須依靠黨，都從黨那里獲取資源，而無獨立生存發(fā)展的空間。
靈活社會政策
和所有善于變革的政黨一樣，新加坡人民行動黨是一個善于變化、善于學(xué)習(xí)的黨。人民行動黨善于學(xué)習(xí)變化的最突出表現(xiàn)是能夠向政治對手學(xué)習(xí)，能從政治對手那里接過政治口號和政策主張為自己所用，能做180度的大轉(zhuǎn)彎。
人民行動黨在新加坡這樣一個城市國家中并不強調(diào)自己代表特定階級、階層和群體。現(xiàn)代社會的群體劃分出現(xiàn)了復(fù)合式和流動性的特點。現(xiàn)代社會中的階級、階層劃分不再像過去那樣主要以經(jīng)濟地位或社會職業(yè)為界限。社會政策對于現(xiàn)代社會中政治分野的影響超過了以往任何時代。因此，新加坡人民行動黨的社會基礎(chǔ)、合法性來源，與其實行的政策緊密相關(guān)，是最為重要的相關(guān)性。在這種新的社會條件下，過多地宣示自己與某一特定社會群體的代表關(guān)系十分不利于政策的調(diào)整，容易束縛自己的立場，綁架自己的主張。因此，新加坡人民行動黨十分注意淡化自己的意識形態(tài)，看上去是一個沒有意識形態(tài)的政黨，以保證自己在政策上的靈活性空間。
新加坡人民行動黨的政策取向和政治立場經(jīng)常根據(jù)社會形勢和政治市場的格局變化而及時調(diào)整。不變的是根據(jù)需要調(diào)整立場，變化的是政策主張。在這方面，人民行動黨經(jīng)常接過反對派的合理主張，變成政府的政策。這樣做既可以獲得更廣泛的代表性和社會支持，又可以壓縮反對派的政治空間，使其空洞化、邊緣化。靈活的社會政策使人民行動黨處于主動地位。
限制反對派
新加坡總以民主法制為標(biāo)榜，但限制起反對派卻毫不含糊。新加坡人民行動黨在選舉最為順利的年代，甚至在議會中設(shè)置所謂官委議員：安排個別反對派代表人士填充議會，他們是沒有表決權(quán)的擺設(shè)議員。一來用反對派人士粉飾執(zhí)政黨的寬容大度，裝飾“民主”;二來，讓反對派在議會中起到警醒警示作用。除此之外，新加坡的執(zhí)政黨對待反對派的政策十分清晰明確，就是千方百計地限制、控制，極力削弱其影響。
新加坡執(zhí)政黨和政府對待反對派很有經(jīng)驗，采取多種手段，全方位封堵反對派，在很大程度上削弱和制約了反對派。新加坡對付反對派的手段主要有：
利用行政資源優(yōu)勢邊緣化反對派
社區(qū)是新加坡這個城市國家諸多社會活動的場所。新加坡政府規(guī)定，社區(qū)生活是非政治化的，尤其社區(qū)俱樂部是非政治化的，絕不允許政治活動、政黨活動以及選舉拉票活動。這些規(guī)定的效果是大大限制了反對派的活動空間，而執(zhí)政黨利用行政資源控制了社區(qū)俱樂部，社區(qū)俱樂部里大量便民利民措施，實際上具有政治功能。這樣執(zhí)政黨和反對派看似在同一個平等條件下競爭，實際上反對派根本無法突破執(zhí)政黨對社區(qū)的深厚影響。
2.控制選舉經(jīng)費支出
在民主政體下，選舉是執(zhí)政黨、反對派決戰(zhàn)的戰(zhàn)場。新加坡人民行動黨在具有明顯的行政資源的條件下，嚴(yán)密限制反對派活動，壓縮其生存空間。新加坡選舉的控制主要表現(xiàn)了限制“出口”上面。
西方各國在選舉中幾乎都有對于選舉經(jīng)費籌措中政治結(jié)盟現(xiàn)象，限制金錢對政治的侵害。而新加坡實施的相關(guān)措施更完備、更有效，這就是限制選舉中經(jīng)費的使用，要求各主要政黨和政黨提名候選人根據(jù)選區(qū)面積、人口嚴(yán)格限制競選經(jīng)費的支出，對于各種候選人的競選經(jīng)費的使用進行嚴(yán)格審計，出現(xiàn)違規(guī)者嚴(yán)懲不貸。這樣做對于擁有行政資源的執(zhí)政黨關(guān)系不大，但對于社會影響相對較小的反對黨，則是一籌莫展。
3.采取多種經(jīng)濟法律手段制約反對派
新加坡作為一個發(fā)達的資本主義國家，有著全面細致的社會管理體系，對全社會的財務(wù)、稅收、金融以及其他經(jīng)濟活動有著嚴(yán)密的信息和統(tǒng)計體系。政府完全可以“政治問題經(jīng)濟解決”的方式限制和打擊政治對手。
和許多資本主義國家控制媒體的方式一樣，新加坡也是政治放開，經(jīng)濟調(diào)控。直接以新聞出版等法律限制反對派，的確有可能面臨社會輿論強大壓力。西方資本主義國家控制媒體的重要方式就通過經(jīng)濟手段使其就范。在自由體制下，媒體固然可以隨意批評政府、批評政客，但媒體永遠對資本保持著謙恭。資本的力量、經(jīng)濟的方式，使新加坡執(zhí)政黨面對媒體時多了許多自信，有了不少手段。
新加坡模式是一個政治權(quán)力集中程度比較高的體制。當(dāng)今世界新加坡模式獨樹一幟，豐富了人類的政治實踐。對于相隔萬里的中國來說，學(xué)習(xí)新加坡不如說借鑒新加坡，搞清楚新加坡模式的要點，理解新加坡模式產(chǎn)生的歷史條件、政治路徑，比較新加坡模式優(yōu)劣，理解新加坡模式的含義，理解新加坡模式的相關(guān)因素，對于我們認(rèn)識理解當(dāng)代世界的政治發(fā)展、政治問題不無裨益。
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