美國的南中國海政策

美國的南中國海政策
 
時間:2010年11月04日   來源:紅旗文稿   作者:王傳劍 

 
　　由于擁有突出的戰略地位和富足的戰略資源，南中國海地區曾被西方戰略家稱為“亞洲的地中海”和“第二個波斯灣”，而“邊緣地帶理論”的鼓噪者們更是作出了“誰控制了南海，誰就控制了各周邊重要海峽，誰就控制了整個東亞與太平洋地區”的大膽論斷。長期以來，以美國為主要代表的擴張勢力積極涉足這一戰略區域，致使原本僅屬領土糾紛范疇的南中國海爭端日益演織出一個復雜的問題網，成為當今世界最為敏感、牽扯國家也最多的國際爭端熱點之一。

　　一

　　美西戰爭爆發后，為界定菲律賓的領土范圍，美國相繼于1898年和1900年與西班牙簽訂了《巴黎和約》和《關于菲律賓外圍島嶼割讓的條約》。這兩個條約所界定的菲律賓領土范圍都沒有把南沙群島以及黃巖島包括在內。這種狀況在1930年英美兩國關于劃定英屬北婆羅洲與美屬菲律賓之間邊界的條約中得以延續。

　　20世紀30年代初，法國在印度支那的殖民政府曾派艦隊到西沙和南沙群島進行勘探，并隨后對其中的九個島嶼宣示“主權”。此時菲律賓前參議員陸雷彝提出“九小島”按巴黎條約規定應屬菲律賓所有，并且建議政府出面交涉。對此時任總督墨菲未加任何個人意見，只是把陸的建議轉送給了華盛頓。由于當時的美國正深陷“大危機”之中，因此對陸雷彝的建議未予采納，而當時駐菲律賓海岸的美測量人員也明確表示，九小島的位置在巴黎條約所規定的領海界限之外200英里，不屬于菲律賓的領土范圍。

　　日本先后于1938年11月和1939年3月侵占了西沙群島和南沙群島的部分島嶼，以此作為推進其“南進戰略”的重要基地。盡管美國先前曾經拒絕支持菲律賓對于南沙群島的請求，但日本的舉動不僅刺激了菲律賓當局，也促使美國對于南中國海的戰略價值進行重新認識。

　　不過直到這一時期，美國的南中國海政策仍然遠非明朗。《開羅宣言》規定：三國之宗旨在剝奪日本自1914年第一次世界大戰開始以后在太平洋所得或占領之一切島嶼，使日本所竊取中國之領土，如滿洲、臺灣、澎湖列島等，歸還中華民國。該宣言只是以“such as”（“如”）的措辭列舉了部分應予歸還的中國領土，其中并未將南海諸島作為列舉項之一。

　　二

　　1950年1月12日，美國國務卿艾奇遜曾就亞洲政策發表演講，明確指出美國的西太平洋防線是從阿留中群島開始到日本列島，然后通過琉球群島(沖繩)延至菲律賓。據此，不僅朝鮮半島，而且菲律賓以西的南中國海也被排除在其防線之外。但是，朝鮮戰爭爆發，美國派出第七艦隊進入臺灣海峽，并于1950年12月同法國及印支三國簽署了《印度支那共同防御援助協定》。由于美國企圖更多地干預印度支那事務，南中國海地區在美國亞太安全戰略中的重要性隨之得以明顯提升。

　　1951年1月，美國強調在太平洋地區的防務范圍應該是日本——琉球群島——臺灣——菲律賓——澳大利亞這條“近海島嶼鏈”，這條防線顯然超出了艾奇遜1950年1月提出的美國防務范圍。八九月間，《美菲共同防御條約》《澳新美太平洋安全保障條約》以及《日美安全保障條約》相繼簽訂，美國藉此初步確立了對亞洲大陸新月型的包圍態勢。

　　美國更多是從遏制共產主義的角度來看待南中國海問題，為此它一直反對中國在南中國海的任何行動，并想盡一切辦法阻止中國對西沙群島和南沙群島的控制，而對于臺灣當局、菲律賓、南越政權等盟友的行動，則實際上采取了聽之任之的態度。1956年，美國認為中國在甘泉島建立立足點是不能接受的，之后在1957年5月吳庭艷訪美期間，美國、南越以及臺灣當局還曾就西沙群島“屬誰的問題”達成一項協議，認為“假如”承認西沙群島屬于中國，就可能應用美臺間的“共同防御條約”來“保衛”這些島嶼。整個越南戰爭期間，美國軍艦航行于南中國海地區，將該海域強行變成了“國際公?！?。

　　三

　　從1972年尼克松訪華到1979年中美建交，兩國關系得以逐步改善。與此同時，美國退出越南戰爭，也極大地影響了美國在南中國海問題上的政策。

　　這一時期，與在全球各個地區的戰略態勢一樣，美國也把南中國海地區當成了與蘇聯爭霸的一個重要舞臺。特別是在70年代末越南與蘇聯簽署同盟條約并將金蘭灣提供給蘇聯作為軍事基地之后，美國與菲律賓之間也于1979年重申和加強了雙邊條約中的有關內容，美蘇海軍由此形成隔南中國海對峙的局面。由于在全力抑制蘇聯擴張這一總體戰略上有求于中國，這一時期美國盡可能避免在一些敏感問題上過多地刺激中國，對于南中國海的主權歸屬問題也相應采取了較為“內斂”的政策，既不激烈反對南中國海主權屬于中國，也不明確支持其他任何爭端一方的要求。

　　1974年，中國和南越在西沙群島發生沖突，南越當局一再請求美軍干預，但美國政府明確表示無意卷入這一爭端。1984年2月，美國眾議院對華貿易特別小組委員會中大部分人認為中國與別國南海主權爭端可以和平解決，美國應積極考慮在其中所能發揮的作用，而最主要的政策選擇是通過合適的行動防止武裝沖突的發生。1988年中越南沙武裝沖突，助理國務卿斯頓·西格爾明確表示，美國不對這個爭端表態。從某種意義上講，美國不支持任何一方，只希望這里能盡快恢復和平氣氛。

　　需要指出的是，這并不意味著美國愿意看到南中國海主權完全歸屬中國。實際上，有關南中國海主權問題的紛爭之所以自上世紀70年代開始頻發迭起，很大程度上是與美國方面對于菲律賓及南越當局侵犯南中國海島嶼的行動予以私下鼓勵和暗中支持分不開的。因為若無美國政府撐腰和慫恿，它的這些相對弱小的盟友是絕對不敢恣意妄為的。更何況美國從來也沒停止過在南中國海地區進行針對中國的間諜活動。

　　四

　　東歐劇變和蘇聯解體后，美國開始認為它在東南亞的南中國海的軍事存在已不再具有過去那樣的重要性，  1991年最終決定放棄美國在菲律賓的軍事基地。與此同時，第一次關于南沙群島問題的六方非正式會談于1990年舉行，東盟各國外長進而于1992年就南沙群島問題發表了第一份正式宣言。對此，美國表現出明確的支持態度，表示美國不支持南中國海主權爭端中的任何一方。

　　不過，這一時期美國官方及學術界針對南中國海海域對于美國亞太安全戰略的重要性及其程度判斷上，卻存在著明顯不同的看法。

　　學界一般認為，1994年11月16日《聯合國海洋法公約》的生效是美國對南中國海政策的一個“拐點”，而其后發生的美濟礁事件則在事實上對美國政策由“不介入”轉為“介入但不陷入”起到了一種“催化劑”的作用。不過在此之前，伴隨克林頓政府的上臺，美國國內關于南中國海問題的爭論似乎就已塵埃落定，主流的觀點均開始將該問題視為一種“威脅”，并認為有可能演化成較大規模的軍事沖突。

　　這一時期，美國開始傾向于認為有關南中國海問題的挑戰或威脅是中國引起的，并表現出明顯的干涉意圖。1995年5月10日，國務院代理發言人謝利就南沙群島問題發表了一項正式聲明，該聲明繼續在南中國海主權歸屬問題上堅持了蓄意的模糊姿態。但聲明第一次較為系統地闡明了美國在該地區的主要政策意圖：對主權爭端各方觀點不持任何觀點；南沙群島問題應該以和平手段解決，反對以武力手段解決這一爭端；不管最后以何種方案解決，南中國海上的航行自由不應受到影響。差不多與此同時，眾議院通過的“美國海外利益法案”也明確宣稱，南中國海的航行自由對美國及其盟國的國家安全“至關重要”，任何用武力奪取該區域島嶼的行為，將引起美國的“嚴重關注”。在此之后，約瑟夫·奈于1995年6月表示，如果南沙群島發生了軍事行動并且妨礙了海上航行自由，美國就準備進行軍事護航，以確保航行自由。這是美國政府要員第一次表示可能對南中國海問題進行軍事干預。

　　五

　　2001年4月1日發生的南海撞機事件曾在中美關系中引起一場軒然大波，而美國方面針對此次事件的態度也在很大程度上折射出剛上任的小布什政府在南中國海問題上的主要政策基調。

　　這一時期，美國在南中國海問題上的政策目標具體表現為：確保和強化在該地區的軍事存在；加強對中國的偵察和監視；推動構建多邊安全機制；爭取對該地區安全事務的主導權；以南中國海問題牽制中國的發展。

　　這一時期美國與東南亞國家在軍事互訪、后勤支援、軍事培訓及軍火貿易等領域的合作不斷增多，聯合軍事演習的目的也越來越直接針對所謂南中國海爭端。在這其中，2004年1月舉行的美菲“肩并肩”聯合軍事演習開始呈現出兩個特點：一是演習地點首次選擇在南中國海有爭議的海域；二是演習目的首次界定為“抵御外來侵略”。

　　奧巴馬就任美國總統以來，在中國周邊海域，兩國船只已經幾度“狹路相逢”。特別是2009年3月8日發生的中美艦艇南海對峙事件，被認為是自2001年中美軍機相撞事件之后，兩國之間發生的最為嚴重的軍事態勢。在這一過程中，先是菲律賓國會于2月17日不顧中國反對通過所謂“領海基線法案”，將中國領土黃巖島和南沙群島部分島礁劃歸其有；緊接著馬來西亞總理兼國防部長巴達維3月5口登陸南沙群島的彈丸礁和光星仔礁“宣示主權”；而美國國防部則在3月9日就中美艦艇對峙事件發表聲明時指責中國船只在國際海域“騷擾”美國海軍在“公?！眻绦小叭蝿铡?，并且強硬地表示將繼續執行這些“任務”；隨后中國派出漁政311船抵達西沙永興島，旨在擔負專屬經濟區巡航管理、西沙南沙中沙群島護漁護航以及漁業突發事故救援等任務；而五角大樓則又于3月25日公布最新的《中國軍力報告》，稱南中國海已經成為東北亞和東南亞國家個重要的安全考慮因素。

　　至此，整個事件的脈絡給人的感覺是一些小的國家抓緊實施其對南中國海島嶼的武裝竊據和非法占領，而美國方面則“適時地”以各種可能的方式顯示其對上述國家的支持。實際上，由于擔心自己在亞太地區影響力式微，美國長期以來一直對中國海上力量的增強抱有強烈戒心，特別是對中國試圖通過發展藍水海軍，實現從守土防御到近海防御的轉變保持著高度警覺。這種心態是美國固有的戰略觀所決定的，不可能隨著政府的換屆就能輕易改變。因此，盡管奧巴馬政府在此事件上最終采取了較為低調的處理態度，但美國鷹派勢力卻依然借機大做文章，企圖再次掀起“中國海上威脅論”的新一波聲浪。在此背景下，雖然很難想象中美關系會因此‘翻船’，但類似的“狹路相逢”在今后的南中國海上可能會變得越來越頻繁。

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